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摘要：土地承包法從法律規(guī)范上明確了土地承包權的準物權屬性，對保障農(nóng)戶土地產(chǎn)權具有重要意義。但是，政府行政權力對集體土地產(chǎn)權的干預仍然太多，農(nóng)地承包權殘缺且不穩(wěn)定的問題仍然存在。本文從收縮政府行政權力的角度提出進一步完善農(nóng)地產(chǎn)權制度的政策建議。

關鍵詞：農(nóng)村土地承包法地權穩(wěn)定性農(nóng)地承包權

一．現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權制度存在的問題

中國現(xiàn)行的農(nóng)地制度基本框架是在1978年以后確定的集體所有制和家庭承包經(jīng)營制度。這種土地制度屬于一種共有產(chǎn)權制度，土地歸社區(qū)成員所共同擁有。在這種產(chǎn)權制度下，社區(qū)內(nèi)的制度安排主要是社區(qū)成員集體決策的結果。從另一個角度來看，社區(qū)中的單個成員不擁有對社區(qū)成員集體決策的排他性土地產(chǎn)權。由于中國幅員遼闊，各地自然、經(jīng)濟條件存在很大差異，加上國家將土地制度具體安排的權利賦予了集體經(jīng)濟組織，因此造成了中國農(nóng)地制度安排千差萬別的現(xiàn)狀，存在“兩田制”、股田制、反租倒包、集體經(jīng)營、土地招標出讓以及全部土地均分等不同的農(nóng)地制度安排。在不同的土地制度安排下，農(nóng)戶所享有的土地產(chǎn)權存在一定的差異。根據(jù)一些學者的觀點，中國的農(nóng)地制度安排存在一些缺陷，這導致了中國農(nóng)地制度的效率喪失。

（一）集體土地所有權殘缺且不穩(wěn)定

首先，集體所有權主體不明（劉守英，2000）。“三級所有，隊為基礎”，目的是在承認土地所有權的現(xiàn)狀情況下不做大的調(diào)整，因此生產(chǎn)小組、行政村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體都可能是集體土地的所有者。常常出現(xiàn)土地在生產(chǎn)隊（村民小組）內(nèi)均分，而土地承包合同由行政村來簽訂和監(jiān)督執(zhí)行的情況。此外，在1998年頒布的土地管理法中，要求給土地所有者頒發(fā)集體土地所有權證，但是這一法規(guī)并沒有得到很好的執(zhí)行。由于法律上缺乏明確的規(guī)定，行政村有將村民小組的土地所有權升級為行政村的土地所有權的傾向（嚴金泉，2000）。

其次，集體土地所有權還是一種“殘缺”的所有權，受到了國家和地方政府的種種干預和限制。集體土地所有權的買賣和抵押受到了法律嚴格禁止，土地管理法等法規(guī)還對集體土地的非農(nóng)化進行了嚴格的控制。而且，地方政府的領導還常常干預社區(qū)的土地使用和經(jīng)營決策，比如強制性的推行農(nóng)業(yè)結構調(diào)整。此外，在大部分地區(qū)都存在的國家定購任務實際上隊集體土地的種植結構進行了限制，也就是說，集體土地所有者不擁有對集體土地的自由使用權和自由轉(zhuǎn)讓權。

第三，集體土地所有權并不穩(wěn)定。隨著經(jīng)濟水平的發(fā)展和城市化水平的提高，以及農(nóng)地非農(nóng)化過程中存在的巨大潛在收益的吸引，地方政府有將集體的農(nóng)地征用轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的強烈沖動（張宏斌，賈生華，2001）。而目前的征地辦法對地方政府征地的限制作用是十分有限的，土地征用直接導致了集體土地的喪失。

（二）農(nóng)戶土地承包權殘缺且不穩(wěn)定

由于集體土地所有權是殘缺的，因此農(nóng)戶的土地承包權也無法完整。國家和地方政府對集體土地所有權的限制最終都會落實到對農(nóng)地承包權的限制上，而且土地承包權還會受到集體（或村委會）的種種干預。主要包括是對土地流轉(zhuǎn)、土地種植結構等方面的限制。比如，一部分村莊的潛規(guī)則禁止農(nóng)戶將土地轉(zhuǎn)讓給外村人。此外，土地承包期存在上限，第一輪承包期為15年，第二輪承包期為30年。土地承包權還缺乏抵押和繼承的權利，而且隨著農(nóng)戶社區(qū)成員身份的喪失（比如嫁到外村，或者轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口），農(nóng)戶所享有的土地就可能被收回。此外，農(nóng)民負擔的征收無序使得農(nóng)戶不具有事實上完整的土地收益權。作為一種資本，土地的最大作用在于它能夠提供可持續(xù)的收入來源。因此，收益權是產(chǎn)權中最基本的權利要素。由于土地負擔的增加并不能夠?qū)е峦恋禺a(chǎn)出的上升。因此土地負擔越重，意味著農(nóng)戶能夠從土地的經(jīng)營與轉(zhuǎn)讓中得到的收益越少，也意味著土地越不值錢。在農(nóng)民負擔越重的地區(qū)，土地負擔往往也越重，農(nóng)戶的土地收益權也越不完整。同時，集體土地的定期調(diào)整、不規(guī)范的土地征用制度都導致了農(nóng)戶地權穩(wěn)定性的降低。根據(jù)劉守英（1997）的調(diào)查，大約有70%的樣本村在第一輪土地承包期內(nèi)實行過土地調(diào)整，而且有21%的村莊實行過涉及到所有農(nóng)戶和所有地塊的大調(diào)整。

（三）婦女的地權受到歧視

土地分配和經(jīng)營的家庭化弱化了婦女所享有的土地承包權。雖然法律規(guī)定社區(qū)成員都有承包土地的權利，但是土地的分配是以家庭為單位而不是以個人為單位的。在農(nóng)村男性占優(yōu)勢地位的情況下，雖然婦女是土地經(jīng)營的主要勞動力，但是她們的土地承包權往往并沒有在法律和經(jīng)濟制度上得到保障（朱鈴，2000）。這些制度在細節(jié)上的漏洞，使離婚婦女缺少地權保障，錯過村社土地調(diào)整機會的婚嫁遷移婦女及其子女暫時無地。一些村莊規(guī)定當女性到了一定年齡以后就不再享有本村的承包地，同時給一定年齡的男性以兩份承包地。此外，在一些村莊中，從外村嫁過來的婦女離婚以后或者當丈夫死亡以后，其土地承包權不被該集體所承認，這導致婦女經(jīng)濟獨立性的降低，而且足以使這些家庭陷入貧困。

二．農(nóng)地產(chǎn)權殘缺且不穩(wěn)定的原因分析

（一）農(nóng)地產(chǎn)權的債權屬性是地權缺乏保障的法律原因

農(nóng)戶所享有的土地承包權不具有物權的屬性，而仍然是一種債權。土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革之初，農(nóng)戶獲得土地承包權的前提是“交足國家的，留夠集體的”，然后“剩下的才是自己的”。因此，完成國家和集體的各種任務是農(nóng)戶獲得土地承包權的前提條件，這是一些地區(qū)的村干部能夠以完成國家和集體的各種任務為借口收回農(nóng)戶的承包地的根本原因。原有的法律條款中只強調(diào)了農(nóng)戶擁有土地承包權，但是并沒有明確指出農(nóng)戶享有對特定地塊的農(nóng)地承包權。這也是土地調(diào)整能夠進行的原因之一。一些村莊在實行土地流轉(zhuǎn)的時候，對于不愿進行流轉(zhuǎn)的“釘子戶”采取了強制性的土地置換，用流轉(zhuǎn)區(qū)以外的土地和農(nóng)戶流轉(zhuǎn)區(qū)以內(nèi)的農(nóng)地進行置換，也是因為法律沒有確定農(nóng)戶對特定地塊的承包權。

（二）農(nóng)地制度的共有產(chǎn)權特性是農(nóng)戶地權殘缺且不穩(wěn)定的制度原因

中國的集體土地所有制具有共有產(chǎn)權的特性，在這個制度框架中，個人對于集體行動不具有排他性的權利。因此，可能出現(xiàn)以少數(shù)服從多數(shù)的名義來進行土地產(chǎn)權的調(diào)整和變更，造成農(nóng)戶地權穩(wěn)定性的喪失。毫無疑問，土地調(diào)整和強制性的土地流轉(zhuǎn)降低了農(nóng)戶地權穩(wěn)定性。雖然一部分村莊的土地調(diào)整以及帶有強制性的土地流轉(zhuǎn)是村干部或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出于尋租目的而發(fā)生的，違背了大多數(shù)社區(qū)成員的意愿。然而從總體上來說，村莊內(nèi)的土地制度安排是集體決策的產(chǎn)物，土地調(diào)整的制度安排確實反映了農(nóng)戶的意愿（姚洋，2000；Kung，1995；Dong，1996)。

（三）行政權力的過多干預是農(nóng)地產(chǎn)權殘缺且不穩(wěn)定的直接原因

首先，村委會并非一個真正意義上的自治機構，它承擔的更多的是國家的行政職能。一些地區(qū)的農(nóng)村居民將村干部的職能用“刮宮引產(chǎn)、收糧催款”八個字來概括，很好的說明目前村委會干部的主要職能僅僅在于計劃生育和完成上級的布置的農(nóng)產(chǎn)品與稅費征收任務。在這種情況下，村委會干部不能很好的代表社區(qū)集體成員的利益要求。這也是一些村莊的村干部能夠違反農(nóng)戶的意愿，強制性的收回農(nóng)戶土地承包權或者進行土地調(diào)整，導致農(nóng)戶土地承包權不穩(wěn)定的主要原因。

其次，國家還通過土地征用和糧食定購制度侵犯了集體土地所有權和農(nóng)戶土地承包權。在目前的土地征用制度下，土地征用的范圍過于寬泛，不少土地征用并非是為了公共建設的需要，從而存在大量的農(nóng)地非農(nóng)化的潛在利益。這使得地方政府有濫用土地征用權的激勵（張宏斌，賈生華，2001）。集體土地所有權和農(nóng)戶土地承包權在目前的土地征用制度下都得不到應有的保障。糧食定購制度實際上限制了集體土地的種植結構，這種限制最終會落實到農(nóng)戶所享有的土地承包權上。在傳統(tǒng)的產(chǎn)糧區(qū)，農(nóng)戶自由選擇土地種植結構的權利是非常有限的。

第三，國家農(nóng)地政策的不穩(wěn)定降低了農(nóng)戶對地權穩(wěn)定性的預期。從解放以后中國農(nóng)地制度變遷的歷史來看，經(jīng)歷了私有化——集體化——私有化的過程。國家在50年代初通過將土地產(chǎn)權分配給私人；從50年代中期開始又逐步將土地集中，實行集體經(jīng)營，消滅土地私有制；1978年以后的家庭土地承包責任制又將一部分土地權利返還給農(nóng)戶。改革以后又試圖重新實行土地集體經(jīng)營，“兩田制”也是先被當成一種成功的土地經(jīng)營模式推行，而后又作為失敗的模式加以禁止。法律和政策的頻繁變動使得農(nóng)戶難以相信土地制度的穩(wěn)定性，也使得農(nóng)戶很難相信自己是承包地的所有者。龔啟勝和劉守英（1998）的實地調(diào)查資料發(fā)現(xiàn)，接近50%的農(nóng)戶都認為國家是土地的所有者。

第四，地方政府和村委會攤派農(nóng)民負擔使得農(nóng)戶的土地收益權無法得到保障。農(nóng)地負擔的高低直接影響了農(nóng)戶能夠從土地上得到的凈收益，中國農(nóng)地負擔的現(xiàn)狀是“頭稅輕，二稅重，三稅是個無底洞”，大部分農(nóng)民負擔都來自于地方政府和村委會的攤派。在目前的農(nóng)民負擔征收制度下，地方政府和村委會的行政權力過大，這意味著他們能夠通過攤派的方式剝奪農(nóng)戶所享有的土地收益，從而造成了農(nóng)戶土地收益權事實上的殘缺。

三．農(nóng)村土地承包法對農(nóng)戶土地產(chǎn)權的維護

為了提高社會公平和經(jīng)濟效率，農(nóng)村土地承包法的基本原則是賦予農(nóng)戶長期、穩(wěn)定且有保障的農(nóng)地承包權，使承包地成為農(nóng)戶的家庭財產(chǎn)，并加以保障。同時，將農(nóng)地產(chǎn)權配置的家庭化轉(zhuǎn)為農(nóng)地產(chǎn)權的個人化，保障婦女所享有的土地承包權。根據(jù)張五常的觀點，財產(chǎn)所有權的核心是（決策）使用權、轉(zhuǎn)讓權和收益權，本次農(nóng)地承包法的核心是將農(nóng)地承包權物權化和財產(chǎn)化，將承包地作為農(nóng)戶的一項“準”私有財產(chǎn)來進行保護，賦予農(nóng)戶穩(wěn)定的決策使用權、轉(zhuǎn)讓權和收益權。

（一）明確了農(nóng)戶對土地使用和流轉(zhuǎn)的自由決策權

土地承包法首次明確了農(nóng)戶享有的土地使用和流轉(zhuǎn)的自由決策權。第三十三條、三十四條、三十五條指出承包方享有土地流轉(zhuǎn)的自由決策權，在合法的前提下，任何組織或者個人都不能干預農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的決策，并且強調(diào)不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義來強制性的進行土地的集中和流轉(zhuǎn)。此外，針對農(nóng)地自發(fā)交易不規(guī)范的現(xiàn)象，承包法規(guī)定農(nóng)地流轉(zhuǎn)需要簽訂流轉(zhuǎn)契約，并且如果需要，交易雙方可以在當?shù)乜h級以上地方人民政府進行登記。第二十四條指出，土地承包權不因土地所有權主體的變更而變更。這與日本等國家的土地使用權物權化趨勢是一致的。這種制度保障了農(nóng)戶土地承包權的穩(wěn)定性。

（二）對土地調(diào)整進行了嚴格的限制

土地承包法第二十七條規(guī)定，發(fā)包方不能夠調(diào)隨意調(diào)整承包地。如果存在特殊情況，比如災害毀損，土地調(diào)整也可以進行，不過需要本集體經(jīng)濟組織三分之二以上的成員或者村民代表同意，并且需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準。

（三）明確了農(nóng)戶對特定地塊的承包權和受限制的土地繼承權

禁止土地調(diào)整和保障農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的自由決策權實際上就是明確了農(nóng)戶對特定地塊的承包權，第二十一條土地承包合同內(nèi)容包含的一般條款中，也明確指出土地承包合同必需指明特定承包地的具體位置。由于土地調(diào)整受到了法律的嚴格限制，而30年的承包期內(nèi)農(nóng)戶家庭人口發(fā)生變化的可能性非常大，因此，明確農(nóng)戶享有在承包期內(nèi)的土地繼承權就是土地物權化的邏輯

（四）保障婦女享有與男性同等的土地產(chǎn)權

土地承包法第六條、第三十條首次明確了婦女享有與男子平等的土地承包權，任何個人和組織都不能剝奪、侵害婦女的土地承包經(jīng)營權。針對一些地區(qū)和村莊土地承包中對婦女的歧視性制度安排，指出承包期內(nèi)，婦女因為結婚離開原籍，如果沒有在新居住地取得承包地，原村莊就不能夠收回她的承包地。而且，婦女離婚或者喪偶，也不能夠收回她的承包地。

（五）賦予農(nóng)戶受限制的土地抵押權

土地承包法第49條規(guī)定，通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的農(nóng)村土地，其土地承包經(jīng)營權允許抵押。這突破了以前禁止土地承包權進行抵押的規(guī)定。由于分配到戶的土地更多的起到一種社會保障的功能，如果允許這些土地抵押，一旦抵押者無力還款，失去土地的農(nóng)民就失去了生活的保障，從而可能成為社會不穩(wěn)定的因素，此外，單個農(nóng)戶所擁有的地塊往往過于零碎，也降低了土地抵押的價值。即使當?shù)盅赫邿o力還款，銀行也沒有能力來處理和經(jīng)營這些分散的地塊。因此，并沒有賦予農(nóng)戶擁有這類土地的抵押權。

四．進一步完善農(nóng)戶土地產(chǎn)權的政策建議

土地承包法的頒布，從法律規(guī)范來看是一個很大的進步，它使得土地承包權的物權化趨勢得到了法律的認可。同時，它對集體在土地承包關系中所享有的權利進行了嚴格的限制，賦予了農(nóng)戶相對而言更完整、更穩(wěn)定的土地承包權。此外，它還針對婦女在地權分配中受歧視的現(xiàn)象，賦予了婦女與男性平等的土地權利。

然而，農(nóng)地產(chǎn)權制度仍然存在進一步完善的空間。在目前的土地征用制度、糧食定購制度沒有得到根本改變的情況下，農(nóng)戶并不能擁有土地使用的自由決策權，也不具有穩(wěn)定的土地產(chǎn)權。在農(nóng)民負擔問題沒有解決的情況下，農(nóng)戶的土地收益權也仍然是殘缺不全的。因此，為了賦予農(nóng)戶更穩(wěn)定、更完整的土地產(chǎn)權，還需要對相關的配套制度進行完善，重點在于收縮國家的行政權力，減少國家行政權力對農(nóng)地產(chǎn)權的侵犯。

（一）完善鄉(xiāng)村基層民主制度，逐步取消村委會的行政權力

為了防止村委會干部利用手中的職權來收回農(nóng)戶的承包地，或者攤派更多的農(nóng)地負擔。一個可行的途徑是完善鄉(xiāng)村基層民主制度，將村民選舉和民主監(jiān)督引入到村集體中。在這種制度下，村委會干部濫用權利的可能性大大降低，從而能夠使土地承包權得到更好的保護。此外，作為民主選舉的結果，村委會也更有激勵去為集體的利益服務，能夠更好的實行土地市場交易中的中介職能。

（二）改革現(xiàn)行的土地征用制度，允許集體建設用地入市

為了收縮政府的土地征用權利，必須將征用土地的用途嚴格限制在公共建設項目上。同時，應該賦予集體建設用地進入土地市場的權利，使其具有與政府和開發(fā)商討價還價的能力。政府如果希望利用土地來進行住宅建設等贏利性的項目用地，應該通過市場的方式與農(nóng)戶或者農(nóng)民集體進行產(chǎn)權交易。

（三）逐步取消農(nóng)產(chǎn)品定購和征購制度

加入WTO以后，中國的糧食生產(chǎn)根本不具有優(yōu)勢。為了國家“糧食安全”的目的而實行糧食定購制度對政府和農(nóng)戶而言都是得不償失。中國農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢在于勞動力密集型的作物，比如經(jīng)濟作物和畜牧業(yè)。因此，取消農(nóng)產(chǎn)品定購制度不論從經(jīng)濟的角度，還是從政治穩(wěn)定的角度來看都是確實可行的。

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