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世貿組織關于維護公平交易和正常競爭的貿易救濟措施,主要有《反傾銷協議》、《補貼與反補貼措施協議》和《保障措施協議》。按這三個協議,各成員方在進口產品傾銷、補貼和數量過激增長等給其國內產業造成損害的情況下,可以使用反傾銷、反補貼和保障措施手段來保護國內產業不受損害。

入世以后,我國對外貿易得到很大增長,但同時貿易摩擦也與日俱增,已經連續9年位居全球涉案調查數量最多的國家。雖然其中反補貼調查案遠不及反傾銷立案多,但其依然能對我國出口貿易造成嚴重影響。尤其目前關于反補貼的研究,主要是依據WTO《補貼與反補貼措施協議》進行。其實在WTO協議中,與工業產品貿易不同,農產品貿易是受《農業協議》管轄的,因此農產品貿易中的補貼與反補貼內容也有差異,值得我們關注。

一、WTO《農業協議》的特殊性

因為“無農不穩”,所以世界各國對農業、農產品長期以來給與很強的政府干預。理由不外乎提高農業產出、穩定和增加農民收入、保障糧食安全、保障國民經濟其他部門的發展等等。可見對農業的保護與其說是出于純粹經濟方面的考慮,還不如說是出于社會和政治方面的考慮更為恰當。正因為如此,世界農產品貿易在很長時期一直是作為特例游離于關稅與貿易總協定的管理和約束之外。但不能不看到,農業貿易保護主義政策嚴重扭曲國際農產品貿易,其實施代價也讓各成員方日益不堪重負,因此有必要予以節制。

直到關稅與貿易總協定烏拉圭回合談判,它所取得的一系列重要成果之一就是首次將農產品貿易與其他工業產品協議貿易全面納入到世界多邊貿易體制的有效管理之中。不過,在反補貼方面,工業產品貿易受《補貼與反補貼措施協議》管轄,而農產品貿易是受《農業協議》的管轄。相比較而言,農業協議仍是一個軟約束的協議,在許多方面對這個領域的紀律約束仍然相對軟弱。

所謂將農產品貿易納入《農業協議》法律框架,就是為推進全球農產品貿易自由化進程,要求減少并規范農業的國內生產支持、削減對出口的直接補貼、提高市場準入程度、建立農產品貿易以單一關稅制作為調節的約束機制。

《農業協定》開宗明義“建立一個公平的、以市場為導向的農產品貿易體制”,“持續對農業支持和保護逐步進行實質性的削減,從而糾正和防止世界農產品市場的限制和扭曲”。其主要內容包括三個方面:①市場準入,即對進口限制的規范;②國內支持,即政府對國內主產的支持;③出口補貼,即政府對出口的支持。上述三項中,除市場準入規定以外,國內支持和出口補貼都與補貼相關。

二、減少成員方的國內農業生產支持

《農業協議》將各成員方政府對農產品的各項價格支持和其他補貼制訂了規則,并對其進行分類管理。在《農業協議》第七部分劃分了黃箱、綠箱和藍箱補貼。

(一)綠箱補貼政策

根據第13條(a)-(ⅰ)款,綠箱補貼指“完全符合本附件2規定的國內支持措施”,包括由政府提供的、其費用不轉嫁給消費者,且對生產者不具有價格支持作用的政府服務計劃等,這些“屬不可訴補貼”。具體如對農業生產的研究、病蟲害防治、培訓服務、檢驗服務、基礎設施服務、保障食品的公共儲存支出、國內食品援助、自然災害救濟、用于環境保護和對貧困地區的援助等項目。采取這些措施,成員方無須承擔約束和削減義務,因其對農產品貿易或農業生產不會產生或僅有微小的扭曲影響,。

(二)黃箱補貼,或“紅箱”補貼政策

根據第13條(B)及第6條第2、3款,政府對農產品的直接價格干預和補貼,包括政府對農產品的直接價格支持、營銷貸款、牲畜數量補貼、面積補貼、種子、化肥、灌溉等項目的補貼,以及對農產品營銷貸款的補貼等,須加以控制和減讓。成員方采取了這些措施須承擔約束和削減義務,違背這些承諾將對農產品貿易可能產生扭曲。

(三)藍箱補貼

根據第13條(C)及第6條第5款,下列補貼與農產品限產計劃有關,成員方不須承擔約束和削減義務:①按固定面積和產量給與的補貼(如休耕補貼);②按基期生產水平的85%或85%以下給與的補貼;③按固定牲畜頭數給與的補貼。“藍箱”政策只存在于極少數國家在實施主產限制計劃中對主產者進行的直接付款。

農業協議規定的最低豁免是:發達國家任何一年對特定產品的國內支持,黃箱政策范圍內不超過該產品生產總值的5%,對非特定產品的國內支持不超過農產品生產總值的5%,可免于減讓,不進入綜合支持量。對于發展中國家這兩個標準都為10%。

三、逐步削減對農產品的出口補貼

GATT在烏拉圭回合之前的各輪談判中,只對工業品出口補貼進行了有效的限制。而在烏拉圭回合加入了削減農業出口補貼的議題并最終通過了《農業協議》。農業協議要求成員方承諾削減現有的補貼農產品出口的數量與農產品出口補貼的預算開支(對農產品加工品的出口補貼只需削減預算開支)。如果一國在基準期沒有對某種農產品進行出口補貼,那就禁止該國將來對該產品實施出口補貼。

關于出口補貼的定義,《農業協議》第1條“指視出口實績而給與的補貼”,是一項對貿易產生嚴重扭曲的政策措施,雖然《農業協議》并不禁止成員對農產品出口實行補貼,但要削減出口補貼。

在第9條第1款列舉的出口補貼措施受削減承諾的約束:視出口實績而提供的直接補貼;以低于同類農產品的國內價格,將非商業性政府庫存處置給出口商而形成的補貼;利用征收的農產品稅對相關農產品的出口營銷補貼(發展中成員除外);出口農產品的國內運費補貼(發展中成員除外);視出口產品所含農產品情況,對所含農產品提供的補貼。

四、我國的承諾和應對

經過長期艱苦的入世談判,我國在《中華人民共和國加入議定書》中承諾,在《農業協議》框架下保留對農業國內支持提供特定支持和非特定支持的權利(即黃箱補貼),兩項支持分別占相關特定產品和農業生產總值的8.5%。當然,綠箱補貼部分可以維持,并且沒有數量限制。關于出口補貼,因為我國早在1992年已經宣布取消出口補貼,所以入世承諾中寫明“中國對農產品將不維持或采用任何出口補貼”。

入世以來,盡管我國在中央政府一級按承諾辦事,但一些地方政府出于地方經濟增長、解決就業等考慮,通過信貸、稅收、電價、運價等措施,對包括農產品在內的很多產品都給予了一定程度的補貼,尤其是由于許多省份都普遍實行稅收優惠政策,很可能招致反補貼調查。

我們必須充分利用綠箱補貼,增加對農業基礎設施建設的投資,加強對農業科技和開發研究的投入力度,加快農業結構的調整步伐。同時大力利用外資,引進農業技術,擴大農產品對外貿易,增加農民收入。更為重要的是,相關部門和企業要盡快熟悉世貿組織的“游戲規則”,深入了解有關補貼與反補貼措施的法律法規,培養高級專業人才,一方面從事反補貼措施調查和應訴,另一方面充分利用貿易救濟措施,主動出擊,維護我方合法權益。