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建國60年來,我國農業的發展得益于農業科技政策的制定及推行。回顧我國農業科技政策的發展歷程,總結經驗與特點,并對未來農業科技政策進行初步思考,旨在謀求我國農業及農業科技的科學發展。

1建國以來我國農業科技政策的發展歷程

新中國的成立,使我國科學技術發展掀開了新的一頁。建國60年來,我國農業科技取得了輝煌成就,這與農業科技政策的作用是分不開的。建國以來,我國農業科技政策的發展歷程大致可作如下劃分。

1.1曲折發展時期(1949—1976年)

(1)農業科技發展得到新生人民政權的重視。1949年中國人民政治協商會議隆重召開,頒布了具有臨時憲法性質的《共同綱領》。明確規定,要努力發展自然科學,以服務于農業建設。其第三十四條規定,在一切已徹底實現的地區,人民政府應組織農民及一切可以從事農業的勞動力,以發展農業生產及其副業為中心任務,并應引導農民逐步地按照自愿和互利的原則,組織各種形式的勞動互助和生產合作。在新解放區,工作的每一步驟均應與恢復和發展農業生產相結合。人民政府應根據國家計劃和人民生活的需要,爭取于短時期內恢復并超過戰前糧食、工業原料和外銷物資的生產水平。應注意興修水利,防洪防旱;恢復和發展畜力,增加肥料并改良農具和種子,防止病蟲害,救濟災荒,并有計劃地移民開墾;保護森林,并有計劃地發展林業;保護沿海漁場,發展水產業;保護和發展畜牧業,防止獸疫。這成為建國初期我國農業科技工作的指針,農業科技發展的帷幕由此拉開。

(2)農業科技發展納入科技發展規劃。1956年,國務院組織全國600名科學家制定出我國第一個長期科學技術發展規劃,即《1956—1967年全國科學技術發展遠景規劃》。在該規劃制定的57項任務中,選出12個重點,其中第10個重點是農業的化學化、機械化、電氣化的重大科學問題,因為它關系到5億人口生產和全國人民生活的問題。在耕作制度、農業機械選型、農村動力來源和小型發電設備、地方電力網的建立、化學肥料、防治病蟲藥劑、滅草劑的生產等方面都有大量的科學問題。1960年通過《1956———1967年全國農業發展綱要》,對改善農業科學研究工作和技術指導工作專門提出了明確要求:根據需要和可能條件,建立和改進農業科學研究工作和技術指導工作的機構;農業科學研究和技術指導,必須同農民群眾的生產實踐密切地結合起來;從具有相當生產經驗和一定文化程度的農民中間,為農業合作社培養初級和中級的技術人才等。20世紀60年代中蘇關系突變,要求我國必須獨立解決經濟問題和國防尖端科技問題,以及重大基礎科學問題,并向世界科技水平邁進。此時制定了《1963—1972年科學技術規劃綱要》(簡稱《十年科學規劃》),規劃要求“全面安排,充實基礎,重抓兩頭”,其中“兩頭”是指“農業和有關解決吃穿用問題的科學技術問題,以及尖端技術”。《十年科學規劃》共有10章,其中第4章是農業科學技術,指出:十年全國農業科學技術工作的任務就是要多快好省地為農業技術改革提供確切的科學技術依據和研究成果,要加強農業研究,促進農業發展,規劃了農業科學基礎理論的研究和新技術在農業上的應用。

(3)農業科技發展遭受10年停滯。在“”中,、反革命集團篡奪了黨和國家的最高權力,他們高舉“階級斗爭”的大旗,將“抓革命”放在首要地位,廣大知識分子變成了“臭老九”和反動學術權威。建國后建設起來的農業科技隊伍處于崩潰的邊緣,農業科研院所、農業高等院校被撤消或停辦,農業科技遭受了巨大災難。1975年四屆人大一次會議,總理在報告中提出“要全國實現農業、工業、國防和科學技術的現代化,使我國國民經濟走在世界前列”。鄧小平在主持國務院日常工作時,對“”中的混亂局面實行全面整頓。但“”給我國農業科技事業造成的損失是無法估量的,這將成為中華民族永久的教訓。

1.2恢復調整時期(1976—1985年)

(1)撥亂反正,重新認識農業科技的重要地位和作用。1976年,“”結束。1978年3月18日,被譽為“科學春天”的全國科學大會召開。大會通過了《1978—1985年全國科學技術發展規劃綱要》,要求集中力量,在農業等8個影響全局的綜合性科學技術領域、重大新興技術領域和帶頭學科,作出突出成績。其中,對農業科學技術的主要要求如下:發展與機械化相適應的耕作制度和栽培技術;解決南水北調工程及有關的科學技術問題;全面提高良種的高產、優質和抗逆性能;實行科學施肥,研究生物和化學模擬固氮;盡快解決作物病蟲害綜合防治技術;加強林、牧、漁各業的科學研究,研制各種高質量高效率的農業械具;建立農業現代化綜合科學實驗基地等。重點科學技術研究項目有7項,其中農業方面有17個方面,涉及到的政府部門有一機部、六機部、農林部、國家農墾總局、國家林業總局、國家水產局、中國科學院、水電部、化工部、教育部、商業部、輕工部、國家地質總局等。

(2)重心轉移,將農村經濟發展視為農業科技工作的重點。黨的十一屆三中全會之后,全黨工作重心轉移,這成為新時期我國科技發展戰略重心轉移的客觀基礎。1980年全國科技工作會議召開,鄧小平指出“必須把經濟、社會發展與科技發展結合起來,克服它們相互脫節的毛病”。1981年我國科技發展方針確定為“發展國民經濟必須依靠科學技術,科學技術工作必須為發展國民經濟服務”。1983年編制了《1986—2000年中國科學技術發展規劃》。此規劃對農業科技的指導意義,一是強調了農業科技與農村經濟的結合;二是促進了農業科技成果迅速廣泛地應用于農業生產;三是出臺了面向農村的“星火計劃”等科技計劃,為國家管理農業科技活動、配置農業科技資源等進行了有益的探索。

1.3改革創新時期(1985年至今)

(1)推進農業科技體制改革。1985年的《中共中央關于科學技術體制改革的決定》要求改革農業科學技術體制,使之有利于農村經濟結構的調整,推動農村經濟向專業化、商品化、現代化轉變。各級政府對于重大的農業技術開發項目或區域開發項目,應打破部門、地區的局限,實行公開招標,擇優委托。各地要圍繞農林牧副漁的商品生產基地的建設,積極會同各方面的科學技術力量,發展多種形式的聯合。省以上農業科研機構和農業高等學校要加強合作,用較大的力量進行超前一步的研究和開發工作,并且建立科學技術成果綜合運用的示范基地。要鼓勵和推動城市各行各業的科學技術人員和科學技術機構向農村提供各種技術成果、信息和技術服務。農業技術推廣機構應同研究機構、高等學校密切合作,加強同鄉鎮企業、各種合作組織以及專業戶、技術示范戶、能工巧匠的結合,以點帶面,積極做好供、產、儲、運和加工等各方面的技術服務以及新技術的推廣工作。要推行聯系經濟效益計算報酬的技術責任制或收取技術服務費的辦法,使技術推廣機構和科學技術人員的收入隨著農民收入的增長而逐步有所增加。技術推廣機構和研究機構可以舉辦企業型的經營實體。農業技術推廣機構和研究機構的事業費,仍可由國家撥給,實行包干制。應當鼓勵和支持有條件的單位逐步做到事業費自給。1992年,國務院《國家中長期科學技術發展綱領》,要求進一步深化農村科技體制改革。要保證農業科技經費的穩定增長與農業科研隊伍的持續發展。國家和地方要支持和引導縣及縣以下農業科技機構逐步發展成為獨立核算的、綜合性的技術開發、推廣、服務經營實體,實行有償服務,以增強農業科技推廣工作的活力。用先進適用的工業技術裝備新型的農村企業,對農戶進行商品生產全程服務,推動其產品進入國內外市場。對農民進行經常性的技術教育和培訓,培養新型農民。

(2)加強農業科技立法。1986年,我國第一次發表科技白皮書《科學技術政策指南》。隨后,《科學技術進步法》、《專利法》、《技術合同法》、《科學技術普及法》等頒布施行。同時,一些農業法律法規相繼出臺,如《農業技術推廣法》于1993年通過;《農業法》于1993年通過,2002年修訂,自2003年3月1日起施行;《植物新品種保護條例》于1997年10月1日起施行;《種子法》于2000年通過,2004年修正等。

(3)重視農業科技發展規劃。《科學技術發展十年規劃和“八五”計劃綱要(1991-2000)》規定了今后10年農業科學技術發展目標,大力開發、推廣科技成果和先進適用的生產技術;主要農業領域的科學技術水平達到80年代初的世界先進水平,一些優勢領域繼續保持世界領先地位;全面提高鄉鎮企業和國營農場的技術水平和管理水平;形成比較完整的農業科技研究、發展與推廣的組織結構、工作體系、服務體系。《全國科技發展“九五”計劃和到2010年長期規劃綱要》,規定農業是國民經濟最重要的基礎產業,農業發展的根本出路在于科技進步。“九五”期間農業發展的重點是:確保到本世紀末為主要農副產品的穩定供給提供強大的技術支撐,為下世紀前10年主要農副產品的有效供給、提高農民收入和改善生態環境提供技術儲備,大力發展高產、優質、高效農業,促進農村經濟全面持續發展等。《國家中長期科學技術發展綱領》指出,必須貫徹“科技興農”的方針。應以科學技術和現代工業為強大支柱,建立現化的農業生產技術體系,大幅度提高土地利用率、勞動生產率和產品商品率,把傳統農業轉變到以現代科學技術為基礎的現代集約農業上來。《國民經濟和社會發展第十個五年計劃科技教育發展專項規劃》指出,“十五”期間農業科技發展的重點任務是:加強農業的基礎研究工作;重點實施生態農業、高效設施農業、信息化農業等重大項目;提高信息、生物等高新技術在農業生產中的應用水平;建立農業技術推廣體系:積極開展農業標準化工作;培育農業技術市場;建設優質高效農產品示范基地。2004年完成的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》(以下簡稱《綱要》),確定了農業等11個重點領域,確定了“種質資源發掘、保存和創新與新品種定向培育”等9個農業優先發展主題。為實施《綱要》,國家制定了《“十一五”科學技術發展規劃》(以下簡稱《規劃》),要求加快農業技術全面升級,持續提高農業綜合生產能力。《規劃》確立了“開發新型肥料研制與高效施用技術,加強農業優質高產高效安全技術研究”等12個主題,要求組織實施“農林生物質工程”等8個重大項目。同時,為加強社會主義新農村建設,對農業技術的研發及推廣、農業科技園區建設、農業科技型龍頭企業培育等進行了規劃。

2建國以來我國農業科技政策的特點

2.1黨中央歷來高度重視農業科技發展

農業、農村、農民問題關系黨和國家事業發展全局。在各個歷史時期,我們黨堅持把馬克思主義基本原理同我國具體實際相結合,始終高度重視、認真對待、著力解決“三農”問題。截止2008年底,開過的71次中共中央全會中有12次通過了關于農業問題的專項決議,占中共中央全會總次數的17%。建國以來,尤其是20世紀90年代以來,我黨把重視農業科技發展當作全黨的重要工作。1995年,在黨的十四屆五中全會閉幕式上,同志闡述了正確處理社會主義現代化建設的12個關系,其中之一便是各產業之間的關系。發展農業,要穩定和完善黨在農村的各項基本政策,進一步深化農村改革,多方增加農業投入,引導二、三產業加強對農業的支持,發揮科技興農作用。1998年,黨十五屆三中全會通過了《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》,要求把發展農村經濟,提高農業生產力水平作為整個農村工作的中心不動搖,要加大科教興農力度等。2005年,黨的十六屆五中全會作出《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》,要求大力提高農業科技創新和轉化能力。深化農業科研體制改革,加快建設國家創新基地和區域性農業科研中心;鼓勵企業建立農業科技研發中心;改善農業技術創新的投資環境;加強農業高技術研究,繼續實施現代農業高技術產業化項目;提高農業科技在國家科技投入中的比重;加快農業技術推廣體系改革和建設;深入實施農業科技入戶工程;做好農技推廣服務等。2008年,黨的第十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出,要加快農業科技創新。農業發展的根本出路在科技進步。順應世界科技發展潮流,著眼于建設現代農業,大力推進農業科技自主創新,加強原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新,不斷促進農業技術集成化、勞動過程機械化、生產經營信息化。加大農業科技投入;加強農業技術研發和集成;推進農業信息服務技術發展;加快農業科技創新體系和現代農業產業技術體系建設;加強農業科技創新團隊建設;加強農業技術推廣普及;加快農業科技成果轉化;繼續辦好國家農業高新技術產業示范區等。從1982—2009年,黨中央、國務院了11個以“三農”問題為主題的“一號文件”(1982—1986年連續5年,2004—2009年連續6年“一號文件”),集中凝聚了全黨和全國人民關于農業科技的智慧,保障了農業科技政策實施的強制性與合法性。

2.2農業科技注重面向農村經濟建設主戰場

黨的十一屆三中全會以后,社會主義現代化建設以經濟建設為中心,經濟、社會發展與科技發展相結合。1982年,黨的十二大報告中特別強調科學技術對促進經濟發展的巨大作用,在黨史上第一次把科學技術列為國家經濟發展的戰略重點,我國的科技發展進入了一個前所未有的時期。農業科技政策也與農村經濟緊密結合。《全國科技發展“九五”計劃和到2010年長期規劃綱要》,規定農業是國民經濟最重要的基礎產業,農業發展的根本出路在于科技進步。“九五”期間農業發展的重點之一是,促進農村經濟全面持續發展,為農民奔小康、農村剩余勞動力就業、8000萬農民脫貧致富提供科技支撐。研究農林副產品綜合加工技術和裝備技術,使農林產品附加值提高30%左右;努力提高鄉鎮企業的技術水平,提高勞動生產率、規模效益和生態效益;加速中西部地區、貧困地區技術進步和經濟發展;加快農村第三產業發展并提供技術支撐,促進農村剩余勞動力的轉移。《國家中長期科學技術發展綱領(2000—2020)》提出,要深化農村科技體制改革,保證農業科技經費的穩定增長與農業科研隊伍的持續發展;要引導與鼓勵各級科研機構、大專院校和科技人員,配合地方政府共同進行區域經濟技術的研究和開發;要增強縣及縣以下農業科技機構的活力。農業是國民經濟的基礎,我國農業發展必須堅定不移地走科技興農的道路。《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》提出,要重點研究開發生態型林產經濟可持續經營技術、經濟型農林動力機械等,把科技進步作為解決“三農”問題的一項根本措施,發展農業經濟,從而為發展國民經濟奠定堅實基礎。

2.3農業科技政策的制定堅持可持續發展戰略

20世紀最后10年,環境生態問題尤為突出,世界各國把目光轉到“可持續發展”上,而要實現可持續發展,根本手段在于依靠科學技術,我國農業科技政策的制定與實施也始終堅持可持續發展戰略。農業是國民經濟的基礎,農業生產持續增長是國民經濟長期穩定、協調發展的決定性因素,關系到我國社會主義建設事業的興衰。由于我國人口逐年增加,耕地面積不斷減少,農業資源日趨緊缺,生態環境繼續惡化,發展我國的農業若仍采用粗放的方式已無出路,必須堅定不移地走科技興農之路。《科學技術發展十年規劃和“八五”計劃綱要(1991-2000)》規定:要合理開發利用農業自然資源,控制對農業自然資源和農業生態環境的破壞,切實加強對耕地、草場、山林、灘涂、水域的監測評價,提出合理開發和綜合利用的優化方案。《國家中長期科學技術發展綱領(2000—2020)》規定農業科學技術的重點是,有效保護和充分利用現有耕地,面向整個國土資源,有計劃地改造大片中低產田。大力發展干旱、半干旱農業技術和節水灌溉技術。開發利用尚有很大潛力的丘陵山區、草原、水面和大片灘涂,注重興修水利,防止水土流失,保護生態環境,建立合理的農林牧副漁復合生態體系。《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》提出,生態與環境狀況依然嚴峻,嚴重制約農業的可持續發展;食物安全、生態安全問題突出。重點研究開發清潔生態型加工技術與設備、生態環境信息數字化采集技術、農林生態系統監測技術及虛擬農業技術,發展農林生態安全與現代林業,環保型肥料、農藥創制和生態農業等,促進農業新興產業發展,提高農林生態環境質量。《全國科技發展“九五”計劃和到2010年長期規劃綱要》所確定的農業發展的重點之一是為改善生態環境提供技術儲備。《國民經濟和社會發展第十個五年計劃科技教育發展專項規劃》要求“十五”期間,加快發展高新技術產業,加速用高新技術改造傳統產業,確保新階段農業持續發展。重點實施生態農業、高效設施農業技術等重大項目,開展農用資源高效利用和生態環境重建等方面的重大基礎科學研究。《國家“十一五”科學技術發展規劃》要求圍繞農業領域的戰略需求,重點部署農業可持續發展等方面的基礎科學研究。加快農業技術全面升級,持續提高農業綜合生產能力。重點研究農林生態安全保障技術以及高效發展技術,開發生態農業技術與模式等。

3對未來我國農業科技政策的思考

3.1繼續深化農業科技體制改革

經過20多年的努力,科技體制改革已取得一定成績,但要進一步深化科技體制改革,推進國家創新體系建設。只有這樣,才能不斷增強國家整體的競爭力,提高國際地位,才能使科教興國和可持續發展戰略落到實處[1]。要繼續深化農業科技體制改革,對重點科研單位給予重點支持,把一般性的科研單位轉向服務領域。加快農業科技創新體系和現代農業產業技術體系建設,加強對公益性農業科研機構和農業院校的支持。加快農業科技成果轉化,促進產學研、農科教結合,支持高等學校、科研院所同農民專業合作社、龍頭企業、農戶開展多種形式技術合作等。應結合國家科技體制改革,從公益性的角度出發,面向中國廣大農村和農民的科技需求,科學設置各級農業科技機構,尤其是要大力發展縣級、鄉鎮農業科技機構,明確它們的工作定位和工作職責,穩定基層一線的農業科技人員[2]。

3.2構建以支持農民生計改善為導向的農業科技政策

目前,我國農業政策、法規對解決農業發展問題正起著積極的作用。但就農業科技工作來說,它是農業工作的重要組成部分。由于其工作的自身特點,以及它在農業和農村經濟社會發展中的重要地位和特殊作用,決不能把它等同于一般的農業資源來看待,而應該建立和完善農業科技自身發展的政策和法律保障體系。現行的農業科技政策的特點是宏觀有余而微觀不足,原則性有余而操作性不足。民生導向、人才培養、投入保障、產業發展是農業科技保障體系的重點內容。我國主體農業研究與農業技術推廣體系仍然由政府所控制,并依靠其傳導農業科技政策。而農業科技政策的真正落實點又在于農民。因此,政府的政策制定目標與農民的技術選擇目標容易出現異位,由政府與農民雙重決策所帶來的資源浪費與科技體系的低效運行便在所難免。政府實行的農業科技政策基本上以保證糧食安全為目標,在此基礎上側重于追趕先進的農業科技水平、占領農業科技的國際制高點;而農民選擇技術的目標則是其生計的改善。在糧食緊缺時期,兩者保持了很好的協調性。然而,隨著短缺約束的逐步放松,舊有的增產目標以及為實現此目標而設置的科技體系便無力支撐微觀上農戶生計進一步改善的要求。要使農業科技政策服務于農戶生計的改善,就必須要建立起用戶導向型的農業科技開發與推廣機制,讓農民參與到這個機制之中,讓農民真正成為發展主體,充分表達其利益訴求,而不是在政府技術選擇之后進行二次選擇。為此,需著重做好兩件事:提高農民的組織化程度;下移各項資源的重心[3]。

3.3加強農業科技人才培養

鄧小平在1985年的全國科技工作會議上指出:“改革經濟體制,最重要的我最關心的,是人才。改革科技體制,我最關心的,還是人才。”加強農業科技人才的培養,應著重做好以下工作:為促進農業科技的發展,需要依托重大農業科研項目、重點學科、科研基地,加強農業科技創新團隊建設,培育農業科技高層次人才特別是領軍人才;為促進農業科技產業化,需要培養學科知識豐富、能解決生產實際問題的農業科技推廣隊伍和農民經紀人;為發展農業科技企業,需要培養一支懂經營、善管理的企業家隊伍;為提升農業生產水平,需要加強農業技術推廣普及,培養現代農民;為依法治農,需要培養一支素質高、勤政廉潔的執法隊伍和公務員隊伍;辦好農業院校,培養現代農業科技急需的后備人才。

3.4提高農業科技產業化水平

要從制度上促進農業高技術發展并提高產業化程度,加強與國外農業科技的交流與合作,利用國外力量加快發展我國農業高技術及其產業;適時加大農業高科技資金的投入力度,同時進行必要的社會融資[4]。必須重視相關基礎研究,這是提高農業技術的關鍵平臺。以市場為導向,加強新型農業社會化服務體系建設,加速農業科技成果轉化。

3.5增加農業科技投入

要研究制定增加農業科技投入的務實性政策和方法。轉變支農觀念,進一步優化財政支持農業科技發展支出結構,增加對農民技能培訓的支出,加大農業科技推廣支出,重點支持關鍵的技術創新項目;理順各級則政科技支農體制,建立農業科技支出基金,加大對鄉鎮農業科技支出的轉移支付力度[5]。此外,還要健全農業科技投入保障制度,保證各級財政對農業投入增長幅度高于經常性收入增長幅度,提升農業科技的原始創新能力;引導相關企業增加農業科技投入,使之真正成為農業科技投入的主體;鼓勵、扶持農業科研單位進入市場,向企業轉制,并享受國家給予的科研單位的各項優惠政策;充分發揮市場作用,健全農產品價格保護制度和農業生態環境補償制度;拓寬農業投入來源渠道,整合投資項目,建立以風險投資為核心的多元化農業科技投資體系,同時加強投資監管,提高資金使用效益[4,6-7]。

鄧小平同志曾強調,農業的發展一靠政策,二靠科學。正確的農業科技政策是實現農業現代化的保證。美國科學社會學家普賴斯曾指出,最有意義的發明或研制……不是包含在雷達或原子彈中的技術奧秘,而是產生這些成果的管理系統和一套起作用的政策。通過分析建國以來農業科技政策,以及科學設計未來農業科技政策,目的是推動我國農業科技的科學發展。