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摘要:本文以江西省生豬養殖產業特點以及法律制度現狀為脈絡，以小見大探討國內生豬養殖產業現狀及其污染防治的法律制度缺陷。并貼合江西省和國內實際，提出了具體的完善建議，建議在中央政府和地方政府應當健全和完善立法工作，地方政府應當制定出符合本地實際的法規，加強地方與地方之間、中央與地方之間的法律協調性；合理規劃科學布局禁養區，有條件的應當做到“一場一策”；鼓勵民間資本參與，健全該領域內金融體系，構建多元化補貼機制；加大執法力度，才能增強法律公信力，提升政府權威。

關鍵詞:生豬養殖;污染防治;法律制度;江西

農業部、環保部、國家統計局聯合的《第一次全國污染源普查公報》數據顯示，畜禽養殖業污染已經成為農業污染的第一大源頭，畜禽養殖行業主要水污染物排放量：化學需氧量（COD）1268.26萬t，總氮（TN）102.48萬t，總磷（TP）16.04萬t；畜禽養殖業糞便產生量2.43億t，尿液產生量1.63億t。生豬養殖業在畜禽養殖業中所占比重為首位，其所產生的污染在養殖業污染源中的比例亦處于首位。如何處理生豬養殖所造成的污染、促進生豬養殖產業綠色可持續發展成為社會熱門議題之一，備受大眾關注。江西區域內豐富優越的豬種資源（以玉山黑豬為代表的7種豬種）支撐著本省生豬產業的堅實發展，并形成了有雄厚實力的“一片兩線生豬生產基地”。江西蓬勃發展的生豬產業具有鮮明典型的特點，能夠在一定程度上反映我國生豬養殖產業的發展脈絡，江西省內對生豬養殖產業的政策法規也反映了我國地方的立法技術水平和立法缺陷，對其進行探討研究具有一定代表性。

一、生豬養殖污染防治概述

（一）生豬養殖產業發展概況。我國生豬養殖產業模式逐漸轉變為集約化、規模化養殖。分散的小規模粗放養殖曾經長期成為我國養殖業的主導模式，但隨著工業化發展、農村勞動力向城市加速轉移等，規模化養殖比例不斷提高。2016年江西省內年出欄500頭以上的生豬規模養殖場數量有1.05萬個，規模比重達到69%，江西省政府還以“鞏固提升生豬”為發展思路，促進省內生豬養殖產業的轉型升級。2016年江西省出欄生豬為3103.1萬頭，省政府還引進了網易等一批現代化養殖企業并簽訂戰略合作框架協議，著手推進生豬養殖產業結構優化。（二）生豬養殖造成的污染。生豬養殖過程中產生的污染主要可以分為以下幾種：（1）液體污染。主要是飼養生豬過程中沖刷糞污的污水、生豬排出的尿液、清潔養殖產地以及生產過程中所產生的其他廢水。（2）固體污染。主要是指畜舍墊料、生豬糞便、廢棄的飼料、生豬尸體等廢棄物。（3）氣體污染。主要有生豬消化過程排放的氣體以及養殖中產生的其他氣味。（4）噪音。來源于豬叫聲、各種機械運轉。（三）污染治理的主要方式。生豬養殖廢棄物處理主要有肥料化、能源化、工業化三個方向。我國生豬養殖產業的治理觀念已從工業化處理模式轉變為“變廢為寶”的資源化利用方向。農業部印發《畜禽糞污資源化利用行動方案(2017-2020年)》，集成創建了資源化利用7種典型技術模式，包括糞污全量收集還田利用模式、糞污專業化能源利用模式、固體糞便堆肥利用模式、異位發酵床模式、糞便墊料回用模式、污水肥料化利用模式和污水達標排放模式。

二、我國生豬養殖污染防治法律制度現狀及存在的問題

（一）法律體系不健全。1.中央層面。其一，我國在環保法域內缺少一部人大制定的高位階專門法以規制畜禽養殖污染。一方面現階段畜禽養殖污染防治的法律依據主要是行政法規，存在法律依據位階較低、規制手段單一、依據行政化等弊端不利于環保實踐；另一方面，法律（狹義）對于養殖污染的規定較為粗放，原則性過強，不具可操作性，畜牧法被普遍認為是一部產業法，旨在促進畜牧業持續發展，與環保領域的污染防治專門法的目的理念有一定程度的分歧。其二，我國法律設置的規制手段多以命令控制型政策手段為主，經濟激勵型政策手段為輔。命令控制型政策手段提高了違法成本，卻也在一定程度上挫傷了養殖產業的環保積極性，降低了養殖污染防治法律整體靈活性，養殖污染防治法律在一定程度上呈現出僵化死板的態勢。2.地方層面。第一，地方立法文件面臨著照搬拼湊內容、套用其他法律文件的結構形式的抄襲現象。例如《江西省畜禽養殖管理辦法》第9條規定與國務院頒布的《畜禽規模養殖污染防治條例》第11條規定基本雷同，導致地方污染防治法規政策的靈活性、針對性不強，適用能力減弱。第二，東西部之間地方法規政策數量和嚴格程度上存在差異。在2001年以后國家開始重視畜禽行業及其所導致的環境污染問題，中西部才陸續頒布符合本地實際的環保政策，而東部在此前已制定了解決畜禽污染的防治政策。同時，東部地區所頒布的與生豬養殖產業污染防治相關的辦法、政策數量多于中西部地區，東部地區環保政策嚴格程度也高于中西部地區。我國各省區在環境治理程度及環境標準的高低上存在顯著的地區差異，該差異將會成為生豬產業跨區域轉移的契機。（二）布局規劃不合理。中央將劃分包括緩沖區的禁養區、限養區、適養區的大部分權力交給地方，地方在實際工作中，存在著區域劃分不合理、對禁養區定義理解不到位、對于是否禁養生豬以及規模描述模糊等問題。由于政策、經濟等原因考量，一些地區設置禁養區過大或者過小，設置范圍過小是出于地方保護主義，不欲環保工作拖了經濟發展的“后腿”，加劇了生豬養殖污染防治工作開展難度。（三）污染防治金融機制缺位。金融市場參與度不高是生豬養殖綠色發展的障礙之一。考慮到生豬養殖高風險、獲利微薄，銀行等金融機構不愿提供大額貸款，銀行即使提供大額貸款大多要求以不動產為抵押標的，然而中小型養殖場、養殖戶養殖廠房和土地資源一般遠離市區，價格相對便宜，占有形式多通過租賃，難以滿足信貸機構設置的貸款條件。江西省政府雖然在農業金融上率先跨出一步，“財政惠農信貸通”融資試點促使生豬養殖產業受益，但由于貸款規模及期限限制，中小規模養豬場還是存在借貸難的問題。（四）執法不力。我國目前實行環境保護垂直改革，在一定程度上取得了成效，打擊了地方保護主義，但在“條塊結合”的背景下生豬養殖污染防治監督體系仍有諸多問題。行政部門權責混亂也是導致監督體系不健全的主要原因之一，我國環保法規定在國家、省、市、縣級行政單位設置環境保護行政主管部門，而各級公安、交通、鐵道、民航管理部門，縣級以上人民政府的土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門，也有權限對環境保護實施監督管理。立法者的本意是政府職權專業化分工、多重監督導致違法成本提高，在實際操作過程中卻導致權力分散，行政部門之間推諉責任、相互扯皮。

三、對策和建議

（一）健全完善立法工作。1.健全完善中央立法工作。當前亟需一部的《畜禽養殖污染防治法》來應對當前危急的污染情勢，雖無必要對生豬養殖污染防治進行專門的立法工作，但全國人大制定法律政策過程中應當綜合考慮并對生豬養殖行業有所側重開展立法工作，并考慮在制定專門法的基礎下，結合當前國內實際情況，針對生豬養殖造成的水體污染、土地污染、大氣污染進行細致全面的立法，并限制養殖場規模和污染排放總量，以生豬為基本單位對其他畜種類進行換算，不局限于口號式的規定。最后，應當協調產業法與環保法之間立法觀念促使法律體系完備健全，從而明確區分行政部門之間的職權，形成強大的合力。2.健全完善地方立法工作。作為養豬大省的代表省份江西應當細化地方法律款項，可以將養殖場的規模按照不同畜種設置不同規模或者直接按照生豬標準對其他畜種進行換算，方便本地養殖行業理解。其他生豬養殖區域藝可以效仿江西省成立專門工作小組，進行對生豬養殖污染考察測算并推進廢棄物處理和資源化利用工作，還可以細化到本地含有豬的品種，對肉豬、種豬、仔豬所產生的污染進行量化，控制本地生豬養殖污染排放的總量。（二）科學布局，合理規劃。以江西為例，由于贛地水域密集，江西省政府高度重視養殖生豬造成的水體污染，省內法規政策側重保護水體，在2020年之前各級政府及其部門對于水體治理必須要落實“一湖一策”“一河一策”，因此江西省在畜禽養殖污染防治立法以及執法方面水體保護工作取得較大成效。為了達成綠色可持續生態家園的目標，遏制點源污染以及面源污染，江西各級地方應當在自己行政轄區內科學合理布置禁養區、限養區、適養區，并在禁養區內設置符合本地實際的緩沖區域。（三）健全農業金融市場。現階段江西省累計發放貸款125.3億元，受益主體達4.26萬戶，在農業金融上取得巨大成效，然而省內養殖業中中小型養殖戶在污染防治方面缺乏資金，面臨著融資難的問題。包含江西省在內的各級地方應當加大政策導向，引導金融業幫扶生豬養殖業經營、污染防治。銀行等金融機構適當降低放貸條件，對中小規模養殖場進行信用評級推動征信體系健全完善，開辟中小規模養殖污染防治資金籌措綠色通道，并簡化借貸手續，降低費率，便民利民。充分發揮政策性銀行提供專業性金融服務、引導和牽引商業性資金流向的功能，促進生豬養殖污染防治工作的穩步推進。引入民間互助性機構為補充，形成借貸形式多樣，擔保形式多樣的健全完善的金融體系。（四）加大執法力度。環保行政部門亟需與其他部門聯合制定跨部門執法方案，在促進多部門進行環保執法合作的同時，明確各自職權范圍以避免推諉扯皮的現象發生。在必要時應當擴大環保行政部門職權，將與環保執法密切相關的國家權力劃入環保部門，并立法予以確認，提升環境保護部門權威以及地位。同時，各地政府應當加大對環保部門經費投入，在鄉、鎮等基層行政轄區設置環保所，配備較高素質的執法人員，對生豬養殖污染進行重點監督。并且，執法力度大會導致違法成本提高，養殖場（小區）經營者才不敢以身犯險。

四、結語

法律作為國家的上層建筑，應當要適應社會發展并具有一定的超前性、先進性，還要發揮引導、教育作用，引導整個生豬產業乃至整個畜牧業良性發展。但我國當前的法律制度已經明顯不能應對生豬產業發展產生的棘手、復雜污染防治的問題，亟待健全完善。由于我國環保事業起步晚，在本世紀初各農業強國已經探索出符合本國國情的一系列法律制度體系和強有力的執法手段，便于我國借鑒有益先進制度。生豬養殖污染防治法律制度問題復雜，具體制度設計還有待實踐進一步驗證。

作者:徐 瑾 陳雨舒 單位:江西農業大學