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本文作者：董燕工作單位：上海交通大學法學院

我國環境法治中的突出問題是環境執法問題,主要是由于對破壞環境的公、私行為缺乏有效的監督和對受害人的權益缺乏有效的救濟。而在各種監督和救濟機制中,司法機制尤其重要,相對于其它各種現代權威和力量,獨立的司法權和有效的司法運作機制更能穩定地調整和調和各種相互沖突的利益,包括個體利益和社會利益。同時,司法救濟本身所具有的宣示、教育和引導作用使其成為環境教育的有效途徑。從目前的情形來看,環境司法機制尚未有效發揮其作用。因此,在強調環境法治的今天,有必要健全和完善我國的環境司法機制,以保障公眾和個人的環境權益,推動我國環境保護工作的進行。

一、我國現有環境司法機制面臨的困境

沿用傳統的司法機制,現有的環境司法機制面對環境問題及環境法律關系的復雜性,表現出極大的不協調,主要表現在以下幾個方面。首先,我國現有5民事訴訟法6和5行政訴訟法6中將原告資格限于/直接利害關系人0。由于環境問題具有潛伏性、積累性、流動性、復合性等特點,環境污染侵害的對象經常是不特定的多數人,很多環境污染與資源破壞行為并不直接針對特定人。按照現有關于原告資格的規定,這一類沒有直接利害關系人的環境侵權行為就無法通過司法途徑予以制止;另一方面,當有關政府部門因錯誤決策或怠于履行環境保護職責,造成現實的或潛在的環境污染與資源破壞時,依照現有的行政訴訟法對行政訴訟主體資格的要求,除行政管理相對人或直接利益相關人外,其他人是無權提起訴訟的。事實上,政府的環境決策和抽象環境行政行為往往沒有嚴格意義上的直接利害關系相對人,但政府的環境決策和抽象環境行政行為對環境產生的影響往往更為重大和深遠。〔1〕環境訴訟中對于原告資格的這一嚴格限制排除了環境公益訴訟的可能性,在實踐中造成了環境權益保護范圍的狹隘性,公益訴訟對環境損害的預防作用無法發揮。其次,由于環境問題具有其復雜性,一方面,環境損害存在著長期性、潛伏性、不易逆轉性等特點,其損害的結果在侵害人實施侵害行為時不一定立即表現出來,而是要經過一段相當長的時期才實際爆發,現有的訴訟時效規則可能使部分受害人的權益無法獲得保護;另一方面,基于環境侵權行為的單方性和環境問題的科學性,環境侵權行為中雙方當事人的地位差異明顯,企業、行政機關等有關環境侵權人在信息掌握、取證能力等方面具有絕對優勢,現有民事訴訟/誰主張誰舉證0的舉證責任分配方式難以適用。此外,對于環境案件的審理除了要解決私權利之間的沖突外,還要以環境公共利益為優先的價值取向,對于以/平等、自愿、所有權神圣0等為原則的民事案件的法官和以/合法0為原則的行政訴訟案件的法官而言,這無疑是一個新的價值標準。除此之外,環境問題本身的復雜性決定了環境案件的判斷處理除需法律知識外,還需要相關的環境科學知識,這對于法官的知識結構提出了挑戰。另外,環境司法機制存在的更大困境在于其對三大訴訟的嚴格區分。盡管從環境侵權行為的主體和性質來看,存在公行為侵權和私行為侵權兩種方式,由此構成行政訴訟、民事訴訟乃至刑事訴訟的對象。但不可否認,環境訴訟和其它訴訟存在很大的差別。很多情況下,基于行政機關在環境管理中的特殊地位和管理權力,對于環境侵權行為,環境管理機關往往依受害人的申請或依職權對侵害行為進行調查,作出確認,并在此基礎上形成有關停止侵害、賠償損失的行政裁決。此時,環境管理行政機關除了行使其行政管理權之外,其目標是環境權這一社會性公權的保護,而其處理的公民之間或者公民與法人之間的民事糾紛是一種社會性私權的糾紛,環境權這一社會性權利的存在,使得行使公權力的行政機關與享有私權的公民和法人在過去純粹的行政法律關系之外又建立了一種新的法律關系)))社會法律關系,這種關系是以社會性公權與社會性私權的平衡、協調與制約為特征的新型關系。在這種新型關系中,環境管理機關所擁有的權力來源于傳統的行政權又異化于傳統的行政權力,其行為類似于行政行為又不同于行政行為。〔2〕對此,按照現行環境司法機制,一方面會產生法院對有關行政機關結論作為證據的采用與審查問題,一方面也可能導致很多案件在審理和判決的過程中,或者由于行政機關的行為發生變化而使民事案件的審理結果發生變化,或者由于不同的審判庭遵循不同的理念進行審查,導致對同一事實的認定矛盾。〔3〕可見,環境訴訟在一定程度上具有傳統的行政訴訟與民事訴訟的特征,但更多地具有其本身的特性。導致環境訴訟特殊性的原因除了環境問題本身的復雜性之外,更因為環境權的社會權屬性。社會法以社會本位、國家干預、公私法融合為特征,超越了傳統行政法、民法的理論與制度,具有全新的理念和制度,其法律關系主體所具有的許多權利的行使具有公私法交融的特性,對這些權利的保護也需要有公法和私法手段的結合。目前將環境訴訟劃分為行政訴訟與民事訴訟,并依照現有的5民事訴訟法6和5行政訴訟法6予以調整的環境司法機制無法完全適應環境法的需求,無法有效、全面解決公眾環境權的保障問題。對環境權的司法救濟需要在制度設計和程序要求方面對傳統行政訴訟和民事訴訟有所突破或異化,只有通過機制創新,健全和完善專門的環境司法機制,才能實現對公民環境權的有效保障,使公民環境權益不致落空。從各國現有的機制設置來看,通過機制創新較好地完成上述目標,為公眾環境權提供有效司法保護的是澳大利亞新南威爾士州的土地與環境法庭制度。

二、澳大利亞新南威爾士州土地環境法院制度

(一)產生背景

作為早期英國的殖民地,澳大利亞沿襲了英美法律制度和體系。新南威爾士州是澳大利亞人口最多、經濟最為發達的州。20世紀70年代,隨著經濟的飛速發展,人們對于當時處理規劃和環境問題的機制日益不滿。當時,環境和規劃事務涉及諸多不同的、相互獨立的法律規定,并由諸多不同的法院和行政法庭進行管轄。這些機構之間的管轄權在很多領域發生重疊和交叉,造成了實踐中的混亂和無序,在日益高漲的改革呼聲下,該州進行了一攬子卓有成效的立法和訴訟改革,改革的成果之一便是建立了土地與環境法院。根據1979年的5土地和環境法院法案6和1979年的5環境規劃與評估法案6,該州于1980年設立了土地與環境法院,該法院被授權管轄州內有關規劃和環境的各事項。規劃與環境部長D#P#Landa在介紹該新法院時稱:/政府決定建立新的法院,以使現有由諸多法院和裁判機構掌握的涉及土地使用和開發、土地評估、稅收及相關法律執行的管轄權合理化。這一過程十分重要,可以避免原有的城鎮規劃立法過于復雜并且無法有效運作的問題,,這一法庭將在后續立法的管轄權解釋及操作中發揮重要作用。0〔4〕

(二)法院的地位及功能

除了澳大利亞高級法院外,新南威爾士州的最高法院為州最高上訴法院,該法院下一級的法院有州最高法院、土地和環境法院及州補償法院/州行業關系委員會,上述三個法院處于同一地位,在州最高法院下,設地區法院和地方法院兩級。這一法院系統模式凸顯了土地和環境法院的地位和作用。該法院有三大基本功能:一是作為處理涉及規劃和開發問題的上訴案的行政法庭;二是通過民事程序強制執行規劃和環境法,并對這些領域內的行政決策予以訴訟審查;三是對基于不同法律法規提起的對環境犯罪行為的公訴行使刑事管轄權。該法院的管轄權是排他性的,除了州最高上訴法院外,該法院是州內涉及環境和規劃法項下各事務的唯一管轄人。該法院由7名法官和9名技術專家委員構成,其中,法官的產生和任期與其它法院的法官一樣。技術專家委員會的任期為7年,并要求任職的專家在地方管理或城鎮計劃、環境科學、環境保護或環境評估、土地評估、建筑、工程、測量或建筑物構建、自然資源管理等領域具有令部長滿意的特殊知識、經驗或適當的資格。在特殊情況下,在某些涉及澳大利亞原住民及其土地權利請求的案件中,法院還會聘請一些對此有專門經驗的專家組成專家委員會參與審理。環境法院的這一人員構成有效彌補了法官環境知識匱乏的不足,較好地實現了環境科學和法律在環境訴訟中的結合和應用,為案件的合理解決奠定了基礎。澳大利亞5土地和環境法院法案6將法院的管轄權分為如下7類:涉及環境規劃的上訴;涉及地方政府及其它各種不同性質的上訴;涉及強制征用土地的評估及補償;涉及環境規劃和保護、民事執行、對行政決定的訴訟審查、對有關法律、強制令的實施;對輕微環境刑事案件的簡易管轄;地方法院已經定罪的刑事上訴案件(極為罕見);由包括原告、檢察長或其它對公訴負責的人員提起的對地方法官的定罪、頒布的命令及作出的判決的上訴。其中,1、2、3類案件主要涉及行政訴訟,在此類案件的審理和裁決中,法院可以行使最初決策者的所有功能和決定權,法院可以代替地方政府或其它決策機構行使行政權。法院可以聽取任何專家的意見,提交有關證據,即使該證據并不在最初決策者的考慮范圍。此類案件需要遵循一定的形式和技術性細節,以確保裁決前相關事項得到充分考慮和調查,同時,盡管仍需遵循程序公平的原則,但傳統的舉證責任原則不再適用。〔5〕此類案件一般由技術專家予以裁決,只有在涉及復雜案件時,法官才進行裁判,例如,有關原住民土地權利爭議的案件審理中,往往由1名法官和2名原住民專家參與審理。第4類案件涉及民事執行問題,法院有權確認權利,并簽發強制執行有關規劃與環境方面的命令,法院有權對新南威爾士州各級政府及公共機構所作的決策進行司法審查,審查范圍包括行政決策的合法性、合理性和程序適當性。法院的這一特性有效解決了涉及民事和行政訴訟的環境訴訟在傳統三大訴訟分立狀態下可能遇到的難題,有利于案件審理結果的一致性,也有效節約了司法成本,提高了司法效率。在上述4類案件的審判中,法院還設置了調解制度,允許當事人在自愿調解的基礎上達成和解,從而打破了有關行政訴訟不適用調解的傳統,使案件的解決更有效率。第5、6、7類案件涉及對于刑事公訴案件的管轄,一般由法官進行審理和裁決。環境法院對于違反5環境污染控制法案6、5環境操作保護法案6、5清潔空氣法6、5清潔水法6、5噪音控制法6及5廢物削減與管理法6等有關環境法規的行為加大了刑事打擊力度,對環境違法行為起到了制止和威懾的作用。第4、5、6、7類案件在性質上具有司法的性質,因此只能由法官進行審理,同時嚴格適用相關的證據規則。

(三)法院的特點

1.在法律的強制執行方面,法院在對于藐視法庭或不遵守法庭簽發之命令者予以逮捕、拘留和懲罰方面與最高法院具有同樣功能,對于藐視法庭的行為,法院可處以罰金、監禁或同時處以罰金和財產扣押令,甚至判刑。〔6〕法院的這一權力對于保障有關環境保護法律和命令的執行起到了重要作用。2.在涉及環境違法行為的訴訟中,采用特殊的、開放式的起訴資格制度(openstand-ing),突破了普通法要求原告具有/特殊利益0的作法,1997年的5環境保護執行法案6規定:如違反或可能違反任何法案或條例的行為造成或可能造成的環境的損害,則任何人得向土地與環境法院提起訴訟,請求簽發命令禁止該行為。1979年的環境規劃與評估法案鼓勵公眾參與決策。該法案在其123條第1款規定:任何人得向法院請求簽發命令對違反本法案的行為予以救濟或禁止,而無論其權利是否會受該行為影響。其它法案也對有關公益訴訟、代表人訴訟等作了規定。這就為有關環保非政府組織參與環境訴訟提供了法律基礎。3.法院主要對公共法進行考量。即法院并不關注公民相互之間的私人權利糾紛,而更多地關注公眾與政府間的權利平衡。新南威爾士州的土地與環境法院從成立之初到現在,取得了巨大的成功。一方面,法院的地位及權力設置大大提高了社會對于環境問題的關注,推動了環境執法。另一方面,諸如法官與環境專業人士結合等一系列制度的設置大大提高了環境訴訟案件解決的效率和科學性、合理性,使有關環境案件能夠得到快速、有效的解決。據統計,95%的第1、2、3類案件都能在6個月內獲得解決,95%的第4、5、6、7類案件都能在8個月內獲得解決。同時,由于該法院規模較小,較為專業,容易通過不斷的機制創新突破傳統訴訟法的桎,〔7〕以契合環境法的特殊規定和價值取向,從而為公眾環境權的司法保障奠定了基礎。土地與環境法院的成功經驗受到了有關學者和專家的注意,LordWoolf法官就建議在英國引入環境法院機制,他認為:/環境法院的意義不僅在于名稱的不同,它是一個多面體、多功能的機構,它集現有環境領域中法院、行政法庭及檢察官的職能于一身,對于環境糾紛提供了更為快速、廉價、高效的一站式解決方案。0〔8〕劍橋大學的Malcolm教授在其比較研究的結論中也建議在英格蘭和威爾士引入環境法院制度,認為:/澳大利亞的經驗說明環境法庭為實現環境和規劃法的執法提供了一種更為綜合、民主、高效的方式。0〔9〕目前,澳大利亞的其它一些州以及英國的一部分地區也開始嘗試建立專門的環境法院,對于環境訴訟案件進行統一管理,以提高效率、改善環境法治狀況。

三、澳大利亞環境法院制度對我國的借鑒意義

盡管我國和澳大利亞的法律體系和傳統存在著差異,但其環境法院制度對于我國環境司法救濟制度的完善還是有其積極的借鑒意義。首先,審級較高的專門法院統一審理環境案件的作法,可以借助其集中效應,產生較大的公眾影響力,從而發揮司法審判的宣示和教育意義。在我國,環境訴訟因為各種原因本來就為數不多,三大訴訟分離的情形更使這為數不多的環境訴訟案件湮沒于其它各類案件中,無法產生社會教育的作用。其次,專門法院統一審理環境案件的機制,使原本要求所有可能審理環境案件的法官都掌握有關環境知識、遵從環境立法的價值取向的苛刻條件不再必需,可以在很大程度上降低司法成本,同時又可以通過對專門法官的訓練提升環境案件審理的質量和效率。再次,由專門法院統一審理環境案件的機制可以有效解決我國現行環境司法中遇到的諸如行政訴訟和民事訴訟交錯等難題,使案件的審理更具科學性和合理性。另外,環境法院專業性和小規模的特點使其更易于機制創新,使其自身突破傳統法律理論與制度的束縛,適應環境法的需求。如前所述,環境法作為一種社會法,環境權作為一種具有社會權性質的權利,在立法和權利的保護方面有其特殊性,這是源于傳統法律理論的現有司法機制所無法回應的。同時,由于環境訴訟涉及多種訴訟形式,要通過對現有訴訟法理論的全面修正來滿足環境訴訟的需求在目前看來是極為困難的,而專門環境法院的設立卻可以最大程度上緩解由于環境法的特殊性對于整個訴訟法理論和體制的沖擊,從實踐的角度來看也更具可行性。例如,在我國公益訴訟制度一時難以建立的情況下,如果建立類似的專門環境審判機構,就可以通過小規模的機制創新有效突破傳統訴訟法對原告資格的限制,通過開放式的起訴資格制度保證社會公眾特別是有關環保非政府組織參與環境保護,從而推動我國多方參與環境的/治理0模式的建立和完善,須知/西方社會環境運動歷史清晰地表明,環境保護的社會壓力需要一個充滿生機和活力的公民社會,,在中國,由于幅員遼闊、人口眾多,特別需要非政府組織參與提高環境意識,并成為環境運動中的焦點0。〔10〕我國越來越注重環境保護對于社會可持續發展的重要意義,在環境立法等方面也取得了巨大的進展。但環境狀況卻沒有得到根本的改善,究其原因,除了立法方面的不完善、環境執法不力之外,公眾參與熱情、意識以及基礎薄弱也是重要原因。因此,我國有必要借鑒環境法院的成功經驗,通過建立專門的環境案件審判機構來提高公眾的環境意識和環境守法意識,推動我國環境法治建設。當然,我國在借鑒環境法院模式的過程中必須從我國的實際出發,結合我國法律體系、法律傳統的特點,應當在現有的法院框架體系內,增設環境法庭,并允許在環境法庭內部進行必要的機制創新,以克服因當前理論和制度與環境法價值取向和特性之間的差異所造成的環境訴訟困難。