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一、司法監督之下的行政強制措施概述

（一）關于行政強制措施的概述。行政強制措施雖是行政執法的一項重要內容，但長久以來，理論界和實務界對行政強制措施概念的認識和把握并不統一，尤其是行政強制措施與行政強制執行、行政處罰的區別一直模糊不清。行政強制措施作為實定法意義上的概念，最早出現在1990年10月1日施行的《行政訴訟法》中，此次界定也使眾多散亂的強制性手段有了一個統一而明確的類別歸屬。繼此之后，一些法律法規，如《行政復議法》和《國家賠償法》又陸續分別將行政強制措施明確納入相關規定之中。但這些法律法規也僅對行政強制措施進行了名稱上的描述，并沒有對其外延內涵作出規定。2012年1月1日頒布實施的《行政強制法》對行政強制措施的概念作了最終定論，其第二條第二款規定：“行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。”同時，該條第一款中亦明確了行政強制措施是獨立于行政強制執行的一種具體行政行為。另外，根據其第十七條第二款“依據《中華人民共和國行政處罰法》的規定行使相對集中行政處罰權的行政機關，可以實施法律、法規規定的與行政處罰權有關的行政強制措施”之規定，能夠看出，行政強制措施與部分行政處罰是具有一定重疊交合的，可以視作部分行政處罰行為的先期處置方式。但不可否認，行政強制措施并不等同于行政處罰，有其獨立存在的意義和價值。（二）關于司法監督的理解。從字面意思理解，“完善”表明該項制度并非新生制度，而是長期存在。筆者認為，四中全會關于“完善對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實行司法監督制度”的表述，應當包括以下兩層含義：1.行政強制措施司法監督應包括審判監督和檢察監督兩個方面。有學者說，從其前后文的邏輯關系來看，以及修改后的行政訴訟法內容看，這里的“司法監督”宜理解為專指檢察機關行使檢察權的情形。筆者認為，此種說法不妥。由于行政強制措施一直屬于行政訴訟受案范圍，故法院審判監督應是該項制度的一個重要體現。同時，我國司法機關是二元并立狀態，除了法院之外，還包括檢察機關。行政訴訟法明確規定，檢察機關有權對行政訴訟實行法律監督。因此，檢察機關通過行政訴訟實現對行政強制措施的間接監督，即行政訴訟檢察監督是長期存在的。而同時，聯系四中全會關于違法行政行為檢察監督和檢察機關探索建立公益訴訟制度的表述，以及《決定》的主旨精神，檢察機關直接對行政強制措施進行監督，亦應是題中本意，故審判監督和檢察監督兩者缺一不可。2.審判監督和檢察監督兩種監督方式都必須加以完善。應當說，長期以來，受制于行政訴訟案件的萎縮，行政強制措施的審判監督和檢察機關間接監督的作用一直發揮的不夠充分。而且由于政策的不明確和相關法律規定的缺失，檢察機關對行政強制措施的直接監督基本處于一種真空狀態。四中全會提出了加強對違法行政行為的檢察監督和探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，應當說是一個重大突破，實現了檢察權對行政權的直接監督。而行政強制措施作為行政權行使的一種表現，也自然成為了檢察權直接監督行政權的一個重要切入點。當然，就檢察權直接監督行政權來說，根本談不上制度完善，而應稱之為制度創新，是一項重大檢察改革，是對司法資源的重新分配，而不是簡單的修修補補。就本文而言，所述行政強制措施檢察監督僅指檢察機關直接監督行政主體實施的行政強制措施，而不包括檢察機關通過行政訴訟監督實現對行政主體行政強制措施的間接監督。（三）關于行政強制措施司法監督的意義。四中全會《決定》單獨將涉及公民人身、財產權益的行政強制措施列為監督對象，作為規制行政權運行的重中之重是有其原因的。1.實現權力制衡的政治需要。權力所具有的天然擴張本質在行政權中體現的尤為明顯。為了應對日益龐雜的管轄事務，行政權介入的領域也在持續增加。從行政權產生伊始單純的維護社會秩序和安全到19世紀末20世紀初對經濟的干預，繼而又在20世紀中葉開始介入環境保護、社會保障等領域，行政權的觸角幾乎遍及了公共事務的各個角落。“公民‘從搖籃到墳墓’的一切活動都可能會與行政權發生關系”的說法就足以說明行政權的這種擴張。而據初步估算，我國從1949年至1999年的法律、行政法規、部門規章中所規定的行政強制措施，從手段、形式或名稱上統計，共有260多種，并與人們生活的方方面面息息相關。四中全會的主旨就是全面推進依法治國，而強化對行政權的監督就是其中的重中之重。“檢察監督范圍擴展到訴訟外公權力的監督，符合檢察監督的規律。”作為國家專門的法律監督機關，開展對行政強制措施的監督，是檢察權的理性回歸，也是法律監督權的應有之義，更是以檢察權約束行政權的政治架構需要。2.規范行政強制措施運行的現實需要。《行政強制法》從計劃至最終立法歷時23年。如此之長的立法過程，一個重要的原因就在于該法對公民人身權和財產權影響的深度和廣度可能超過所有的現行行政法律。行政強制措施具有強制性、侵益性、預防性和獨立性等特點。強制性和侵益性決定了造成侵害的可能，預防性決定了濫用的可能，獨立性決定了監督的可能，故其必然成為規制重點。同時，行政強制措施執行亂象亦為廣大群眾詬病。作為一項被廣泛運用的執法手段，其適用領域非常寬泛，存在形式亦多種多樣。而由于執法人員認識不到位、自身素質亟待提高、執法環境復雜多變等原因，造成實施過程中問題頻出，如無權限或超越權限實施；非依法定程序實施；隨意延長期限或擴大范圍；非法處置和重復查封扣押凍結財物等等。因此，更需對其進行監控。3.彌補其它監督方式不足的制度需要。行政強制措施監督主體雖然很多，但或多或少都存在不足。人大和黨委監督相對宏觀，無法進行細化、具體、日常和微觀性的監督，多流于形式。行政內部監督受制于各種因素的制約，致使監督效果大打折扣。歷史的經驗也早已告訴我們寄希望于一種權力機關的內部救濟和自律，正義常常會被擱置。行政訴訟的“三難三低”，即立案難、判決難、執行難，立案率低、勝訴率低、執行到位率低也長期困擾著法院，審判監督效果并不明顯。而公眾和輿論監督由于無實質的強制力，監督效果亦不如意。檢察機關有著專業的監督隊伍和豐富的監督經驗，長期以來形成的公信力和聲望，與行政機關無隸屬關系，尤其在司改背景下即將實現的人財物統管，可以較大程度保證客觀性和公正性，更好的勝任監督任務。

二、行政強制措施檢察監督的制度銜接

行政強制措施檢察監督并非是孤立的，而是我國監督體系中的一支。只有在眾多的監督體系中合理定位檢察監督，協調好與其他監督機制之間的關系，才能最大限度的發揮檢察監督的效應。《行政復議法》第六條規定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議：……（二）對行政機。關作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結財產等行政強制措施決定不服的……”《行政訴訟法》第十二條規定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……（二）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施和行政強制執行不服的……”根據上述法律規定，涉及公民人身和財產權益的行政強制措施均屬于行政復議和行政訴訟的受案范圍。故此時，當事人究竟是選擇行政復議、行政訴訟亦或是檢察監督，就需要作出判斷。并且選擇判斷之后，還會涉及后續的銜接問題。根據上文所述，由于行政強制措施人大監督、黨委監督、公眾和輿論監督等監督機制與檢察監督并不存在競合銜接關系，故僅對檢察監督與行政復議和行政訴訟之間的關系進行論述。（一）價值功能定位的異同。要合理確定行政強制措施檢察監督與行政復議和行政訴訟之間的關系，還必須從制度設計的本意出發。檢察監督、行政復議和行政訴訟這三種制度都兼具監督與救濟兩種功能，從相關法律規定均可得出上述結論。行政復議雖作為行政機關的內部控權機制，似應以監督為主要目的。但由于其被動性的啟動方式，即只有當公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政復議申請，行政復議才能啟動的特點，決定了其制度設計的最終目的其實是保護救濟行政相對人的合法權益。復議機關即使發現了最初行政行為錯誤，也不能自行啟動復議程序，而只能通過其它方式予以糾正。訴訟歷來是以司法救濟、保障當事人合法權益為主要立足點的，其監督作用也多是基于訴訟而產生的一種附隨功能，行政訴訟自然也不例外。而檢察機關是國家專門的法律監督機關，故檢察監督制度的出發點和落腳點應當是公權力對公權力的監督。從此意義上而言，行政強制措施檢察監督與行政復議及行政訴訟的設計初衷并完全等同，雖然都會體現救濟與監督殊途同歸的效果，但側重點仍有區別。（二）相關機制的銜接。基于上文所述行政強制措施檢察監督與行政復議和行政訴訟價值理念和制度定位的差異，那么，實踐中，行政強制措施檢察監督應如何協調與行政復議和行政訴訟的關系呢？對于當事人申請監督的行政強制措施案件，筆者傾向于在檢察監督前設立行政復議前置程序。因為提請行政復議是法律已經賦予行政相對人在行政框架內可以獲取的救濟途徑，也是行政權完整運行的重要體現。設置前置程序有利于避免行政相對人消極行使自有救濟權力，尊重行政權獨立完整運行，發揮行政權自行糾錯的應有功能作用。當然，由于檢察機關是國家法律監督機關，其監督立足于公權力之間的監督，故對于當事人未申請的而由檢察機關自行發現的違法行政強制措施案件，檢察機關自然有權進行監督，無需行政復議前置。對于行政強制措施檢察監督與行政訴訟而言，筆者傾向于兩者之間的可選擇性，不設行政訴訟前置程序或檢察前置程序，即當事人既可以向法院提起行政訴訟，也可以向檢察機關申請監督。具體可分以下幾種情形：其一是如果當事人先向法院提起行政訴訟，又向檢察機關申請監督，此時檢察機關應當不受理，并可以在宣判后開展行政訴訟監督，通過對訴訟結果的監督實現對行政強制措施的監督；其二是如果當事人先向檢察機關申請監督，檢察機關尚未辦結，又向法院提起行政訴訟的，那么此時檢察機關應當終結審查，同前述情形一致，以法院行政訴訟結果為準，并可以開展行政訴訟監督；其三是如果當事人向檢察機關申請監督，檢察機關已辦結并作出最終決定，當事人不服監督結果，能否向法院提起行政訴訟呢？筆者認為，此種情形，應當賦予檢察機關法律監督決定的終局性效力，不能再提起行政訴訟，當事人不服可以向上級檢察機關申請復核。

三、行政強制措施檢察監督的基本原則

（一）堅持效率與公平相結合的監督原則。就司法和行政而論，在公平與效率的權衡與選擇方面，各有側重。以司法而言，司法是正義的最后一道防線，如果法律都不能保證公正公平，那么當事人的合法權益將再也得不到其它途徑予以維護，必會導致社會矛盾的進一步激化，使社會秩序處于不穩定狀態。故在價值評判上，司法視公平為生命，偏重公平。對行政機關而言，現代行政國家由于行政職能繁多，且其權力行使最終的獲益者是社會大眾，因此過多的將精力花費在繁瑣的程度上以保證所有行政決定的公平是得不償失的。行政強制措施作為一種偏重于程序的行政行為，行政效率更是其存在的基礎，尤其是一些即時性的行政強制措施。如果一味以最終的行政處理結果來判斷行政強制措施對錯，是不利于公民人身、財產權益的保護的。但是由于行政強制措施與公民利益切實相關，不當適用又可能嚴重侵害公民人身、財產權益，有的影響甚至是不可逆的。所以開展行政強制措施檢察監督時，要注重把握效率和公平的均衡點，努力實現公平與效率兼顧。（二）堅持合法性與合理性相結合的監督原則。依法行政是對行政執法的基本要求，其具體內容通常包括行政權的來源和設定合法，行政權的運用和行使合法，一切行政違法主體都應承擔法律責任等。《行政強制法》第四條也規定了行政強制法定原則。因此，檢察機關開展行政強制措施監督時，必須將落腳點放在行政強制措施的合法性監督上。《行政強制法》在總則中確立了行政合理性原則，《行政訴訟法》對行政行為的合理性司法審查亦有明確規定，而考慮部分行政強制措施存在較大自由裁量空間，故從立法本意、現行法律規定及行政強制措施自身運作現狀等角度出發，行政強制措施檢察監督亦應關注合理性監督問題，關注行政強制措施的實施是否符合立法目的，是否具有正當動機，是否符合客觀情勢，是否符合公正法則等。（三）堅持有限性與必要性相結合的監督原則。行政強制措施是運用較為廣泛的行政執法手段，適用的領域非常寬泛，存在的形式亦多種多樣，因此，必須要對監督范圍進行一定限縮，沒有必要也不可能對所有的行政強制措施都實施檢察監督，否則必將淡化監督效果，削弱監督影響，損害檢察權威。其實四中全會《決定》已就有限監督有所明確，即僅對涉及人身、財產權益方面的行政強制措施開展司法監督。要確定有限監督的范圍和界限，需從行政強制措施實施的必要性出發，即哪些行政強制措施應當接受監督。筆者認為，此處必要性應符合以下幾個條件：一是應為行政機關針對公民實施的行政強制措施，不包括對法人和其他組織采取的行政強制措施；二是行政強制措施涉及的是公民的人身權和財產權，不包括行政管制、限期整改等其他行政強制措施；三是行政強制措施沒有造成損害后果的不予監督。四是行政強制措施實施手段和目的明顯不恰當、不合理，存在濫用裁量權的情況。（四）堅持程序性和實體性相結合的監督原則。《行政強制法》中很多條款均體現了正當程序原則，如第二章中關于行政強制措施設定程序之規定，第三章中關于行政強制措施實施程序的一般性規定和查封、扣押、凍結程序的規定等。因此，檢察機關對行政強制措施進行監督時，一定要切實糾正重實體、輕程序這一錯誤觀念，重新審視程序的重要價值，把保障程序公正放到與實現實體公正同等重要的地位，把程序正當作為評價行政強制措施的重要指標和衡量標準。由于行政強制措施中的程序正當原則不僅及于行政強制措施的設定，還及于行政強制措施的實施，而鑒于行政強制措施的設定系立法事項，故對行政強制措施進行程序性監督應將重點放在行政強制措施的實施程序上，著重關注審批程序缺失、執法主體不適格、文書制作不規范和送達方式不合法等方面。

四、行政強制措施檢察監督的制度設計

（一）案件來源。四中全會《決定》明確檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。而檢察機關提起公益訴訟工作中，對于案源亦限定在履行職責中發現。那么，行政強制措施檢察監督中的案源是否應當同樣界定為履行職責中發現呢？在此，可以參照公益訴訟工作。試點工作開展前期，受限于案源為履職中發現，全國檢察機關的試點工作均徘徊不前。以甘肅省為例，為進一步擴大案源，先后部署了保護“母親河”公益訴訟專項行動和祁連山自然保護區（甘肅）生態環境保護檢察監督專項行動，制定了《甘肅省人民檢察院關于加強違法行政行為檢察監督協作配合機制的規定（試行）》和《甘肅省檢察機關公益訴訟案件線索舉報獎勵辦法（試行）》等制度，開展了行政執法檢查工作，并高度關注輿論媒體曝光的相關涉及公益訴訟的事件。應當說，這里就履行職責中發現已進行了適當突破。雖然行政強制措施與違法行政行為是種屬關系，但基于四中全會《決定》并未就行政強制措施檢察監督的案源作出類似違法行政行為檢察監督的限制，且履行職責中發現的監督線索非常有限，加之行政強制措施直接關系到行政相對人的人身財產權益，故應當允許行政相對人申請檢察監督。這樣不僅可以為行政相對人提供又一個救濟渠道，也可以為行政強制措施檢察監督提供更多有價值的案件線索。同時，筆者認為，即使案源線索最終限定于履行職責中發現，在實踐操作中，檢察機關也可以進行適當的線索轉化。這里，還需要注意，是否有必要與行政機關建立行政強制措施信息共享平臺或行政強制措施檢察備案制度，以便于檢察機關可以隨時掌握和監督行政機關采取的行政強制措施。考慮到很多行政強制措施多為暫時性的、非終局性的過程行為，且在臨時控制之后，行政主體還將會做出最終的行政行為。故在行政主體采取行政強制措施后，與檢察機關共享信息或者向檢察機關備案，檢察機關審查時，該臨時性措施可能已經轉化為終局性的行政行為，檢察機關的審查也就失去了意義。另外，適用行政強制措施的情形很多，且較為復雜，檢察機關無法亦無必要承擔全面監督的職能。（二）案件范圍。《行政強制法》第九條規定：“行政強制措施的種類：（一）限制公民人身自由；（二）查封場所、設施或者財物；（三）扣押財物；（四）凍結存款、匯款；（五）其他行政強制措施。”當然，行政強制措施檢察監督的案件范圍不能僅僅局限于《行政強制法》所規定的行政強制措施，也適用于其它一些法律，如《突發事件應對法》、《禁毒法》、《治安管理處罰法》等規定的行政強制措施。后續立法如不采取類似《行政強制法》的列舉式立法方法，可結合前文所述必要性之原則，在實踐中就案件范圍設定相關條件，大體予以確定，在此不再贅述。（三）調查核實。《民事訴訟法》第二百一十條規定：“人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況”，該條明確了檢察機關在民事行政訴訟監督中享有有限的調查取證權。在檢察機關提起公益訴訟工作中，相關司法解釋對調查核實權又進一步予以了明確。此處的調查核實不僅涵蓋訴訟活動，而且也涵蓋檢察機關在履行訴前程序中的調查取證工作，范疇進一步擴大。同理，在行政強制措施中，為確保對行政強制措施法律監督權的正確行使，也必須賦予檢察機關充分的調查取證權，即有權要求行政機關提供的相關案件材料并依法進行必要的調查。這里，需要注意的問題是，是否應賦予檢察機關在調查核實中一定的強制權力。筆者認為，對行政強制措施監督的調查取證權應當有別于檢察機關自偵部門對職務犯罪的偵查權，因為它不是《刑事訴訟法》和《刑法》意義上的刑事司法行為，而是在履行《憲法》及相關行政法律法規賦予的行政法律監督權。可適當參照法院審判中的調查核實，賦予檢察機關查封、扣押、凍結、罰款甚至是拘留等手段，以避免相關單位和個人不配合檢察機關調查取證，提高調查核實的實效。（四）監督方式。檢察建議是我國法律明確規定的一種檢察監督方式，具有方便靈活、效率較高、適用范圍較廣、柔性監督等特性。上述特性，使其能夠妥善協調和處理行政權與檢察權之間的關系，既不妨礙行政權的運作，同時又避免了訴訟時限的冗長，易為行政主體所采納，不失為一種理想的監督方式。在檢察機關提起公益訴訟中，檢察機關通過訴前程序制發的檢察建議，相關行政主體在收到后，絕大多數都能予以采納，糾正違法行為或者是積極履行職責，取得了較好的效果。以甘肅省為例，訴前程序中行政主體整改率達65%以上。因此，在行政強制措施檢察監督中，檢察建議的監督方式應可發揮積極作用。但是，應當看到，檢察建議仍然存在著自身所不能彌補的缺陷，即沒有法律強制力。實踐中，檢察機關發出檢察建議后，能否采納完全取決于行政主體的態度，檢察機關也因為無剛性法律依據或剛性跟進措施，導致無法解決最終問題。故應在后續立法中明確檢察建議效力，并注重其落實與反饋，以達到監督目的。同時，積極加強與被監督機關的主管部門、紀委監察委、黨委以及人大的銜接，提升監督質效。當前，在司法改革的大背景下，行政強制措施檢察監督尚處于探索和完善階段，仍存在諸多重大的理論和實踐難題。檢察機關必須始終立足中國法治實踐和社會需求，充分發揮法律監督職能作用，才能構建具有鮮明中國特色的行政強制措施檢察監督制度，不斷推動法治政府和法治國家建設。

參考文獻

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作者:趙輝 單位:甘肅省人民檢察院