導(dǎo)語：我國(guó)司法經(jīng)費(fèi)的司法改革一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：張仁善工作單位：南京大學(xué)法學(xué)院

一、司法經(jīng)費(fèi)政策一波三折

清末司法改革,由中央命令各省行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)籌辦司法經(jīng)費(fèi),責(zé)任明確。民初以來,沿用不變。北京政府時(shí)期,雖中央政權(quán)變化不定,但對(duì)全國(guó)法院并沒有造成大的影響,原因也在于司法經(jīng)費(fèi)出自省庫(kù)而非中央。即使這樣,司法經(jīng)費(fèi)也不夠充足。1926年,由參加華盛頓會(huì)議的12國(guó)代表組成的中國(guó)法權(quán)調(diào)查委員會(huì)實(shí)際考察了中國(guó)司法狀況后,指出的中國(guó)司法4點(diǎn)缺陷中就有/司法經(jīng)費(fèi)不足及法官之薪俸過少0一項(xiàng)¹南京國(guó)民政府建立后,已不采用省行政長(zhǎng)官監(jiān)督的司法制度,但各省司法經(jīng)費(fèi)原例為國(guó)庫(kù)開支的,均改為各省預(yù)算的一部分。1927年,各省設(shè)置司法廳長(zhǎng),由省委派員兼任,為一省的司法行政官,出席會(huì)議,參與省政,與其他各廳、委地位相等,省政府財(cái)政廳支付支配款項(xiàng)時(shí),司法廳廳長(zhǎng)為參加分配的一員。以后司法廳裁撤,把各省司法行政劃歸高等法院院長(zhǎng)統(tǒng)轄,但法院不屬于省政府行政系統(tǒng),院長(zhǎng)又不是省政府委派,不能出席省府各種會(huì)議,參與整個(gè)省政,于是各省對(duì)司法經(jīng)費(fèi)的撥發(fā)每多留難。加上各省軍政費(fèi)用急劇上升,司法經(jīng)費(fèi)每被忽視,或拖延,或折扣,法院監(jiān)所/常有不能維持現(xiàn)狀之可慮,而發(fā)邊瘠省份之法官,甚或留則不得一飽,去則苦無路資。01929年,國(guó)民政府司法院院長(zhǎng)王寵惠在國(guó)民黨三屆三中全會(huì)上所作的5關(guān)于司法改良計(jì)劃事項(xiàng)十八年三中全會(huì)大會(huì)之司法院工作報(bào)告6中,提出了關(guān)于司法改革的13項(xiàng)計(jì)劃,其中就包括/確定司法經(jīng)費(fèi)0和/注重司法統(tǒng)計(jì)0兩項(xiàng),º1934年5月21至27日的第二次全國(guó)財(cái)政會(huì)議后,曾有司法經(jīng)費(fèi)原則上由國(guó)民政府中央負(fù)擔(dān)的動(dòng)議,但中央處于通盤籌劃之中,仍令由地方撥付。地方則借口推脫,不肯認(rèn)真奉行,司法經(jīng)費(fèi)更加窘困于前。1935年9月,全國(guó)司法會(huì)議召開時(shí),距1929年司法院院長(zhǎng)王寵惠在國(guó)民黨三全會(huì)上講話發(fā)表已有6年,可是報(bào)告中所提的經(jīng)費(fèi)計(jì)劃/絲毫未能實(shí)現(xiàn)0。不但各省法院監(jiān)所如此,就連中央機(jī)關(guān)的司法院、司法行政部、最高法院、檢察署、法官訓(xùn)練所、法醫(yī)研究所及上海一、二特區(qū)的高等分院、地方法院及其監(jiān)所,每個(gè)月的10多萬應(yīng)由國(guó)庫(kù)支出的經(jīng)常費(fèi),國(guó)庫(kù)/亦未支出一文0,完全靠司法行政部的印紙、狀紙工本費(fèi)收入而存活。»1941年,還處于抗戰(zhàn)時(shí)期,重慶國(guó)民政府中央將各省司法經(jīng)費(fèi)一律改為由中央國(guó)庫(kù)直撥,不經(jīng)過省庫(kù)。司法經(jīng)費(fèi)改歸國(guó)庫(kù)統(tǒng)籌統(tǒng)付后,司法經(jīng)費(fèi)的落實(shí)情況大有好轉(zhuǎn)。只要司法行政部部長(zhǎng)與財(cái)政部部長(zhǎng)取得聯(lián)系,經(jīng)行政院批準(zhǔn),司法經(jīng)費(fèi)就能由國(guó)庫(kù)撥出,按規(guī)定十足發(fā)放,新法院及監(jiān)所的建制經(jīng)費(fèi)也有了保障。當(dāng)時(shí)司法界覺得少了一種牽制,頗為稱頌。數(shù)額也相對(duì)得到保障,以1944年)1946年為例:¼年度額數(shù)(法幣元)約占國(guó)家總預(yù)算的份額1944842,383,9231%19453,664,564,2001%194637,421,061,0001.5%3年之中,司法經(jīng)費(fèi)總數(shù)及所占國(guó)家總預(yù)算的份額與1937年以前,并沒有大的增加,總盤上仍有所減少。因?yàn)閰⒄涨笆?937年前3年的經(jīng)費(fèi)份額,中央司法支出為1%,地方則有2%)11%不等。而現(xiàn)在全國(guó)平均數(shù)只有1%)1.5%。但總算有了由中央固定財(cái)政來源,這對(duì)經(jīng)費(fèi)一向拮據(jù)且受地方財(cái)政牽制的一些省份的司法界來說,尤為可喜。按照如此漲幅,實(shí)際兌現(xiàn),司法局面勢(shì)必大有改觀。不久,法幣貶值,愈演愈烈,而糧食部所核的/米代金0,審核、撥發(fā)慢得出奇,甚至半年以上才能撥到。在法幣貶值頻率較高的情況下,半年以后才拿到半年以前所核定的/米代金0,實(shí)際上已沒有什么價(jià)值。而各省高等法院所轄單位:省高等分院、地方法院、司法處、監(jiān)所等,一般要在數(shù)十上百個(gè)以上。中央國(guó)庫(kù)為省事起見,均撥由高等法院統(tǒng)領(lǐng)轉(zhuǎn)發(fā)。高等法院領(lǐng)到經(jīng)費(fèi)后,轉(zhuǎn)發(fā)轉(zhuǎn)匯,即使認(rèn)真、迅速,也要費(fèi)些時(shí)日。所屬單位,晚拿到一天,人員的痛苦就與日俱增。½1948年/八#一九0之后,政府發(fā)行金圓券,物價(jià)暴漲,幣值劇跌,司法經(jīng)費(fèi)更是朝不保夕。而且這種現(xiàn)象不是司法界特有,幾乎所有的國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員都陷入有錢無值、有錢無市(除了/黑市0)的境地。各行各業(yè)都在等米下鍋,政府也就不可能單獨(dú)給司法界/開小灶0。司法界只能與其他部門一樣,忍受通貨膨脹的煎熬。

二、司法經(jīng)費(fèi)籌劃政出多門

南京國(guó)民政府時(shí)期,司法經(jīng)費(fèi)問題概括起來存在三大缺點(diǎn):預(yù)算數(shù)額過少;預(yù)算數(shù)額無保障;支付保管機(jī)關(guān)不集中。以1935、1936、1937的司法經(jīng)費(fèi)為例,中央每年的司法支出為300萬元,僅占政府年財(cái)政支出的3%。如果除去上海租界法院看守所的支出月100萬,則僅占中央財(cái)政的1%。各省每年司法總支出為2000萬元(依1931年預(yù)算),因地區(qū)差價(jià),大致占各省財(cái)政支出的1%)11%不等。用于狹隘的司法支出(監(jiān)獄看守及司法機(jī)關(guān)等),平均約有1/3。¾由于大部分經(jīng)費(fèi)由省財(cái)政負(fù)擔(dān),各地稅收狀況及行政長(zhǎng)官的重視程度,往往決定各地司法經(jīng)費(fèi)數(shù)額的多少,所以各地司法經(jīng)費(fèi)的籌劃存在很大的不平衡性。1935年,全國(guó)各省都對(duì)各級(jí)近幾年的司法狀況進(jìn)行了報(bào)告。根據(jù)報(bào)告,司法經(jīng)費(fèi)落實(shí)得比較好的省份以山東、江蘇為最。1930年至1936年間,司法經(jīng)費(fèi)能像山東那樣,連續(xù)幾年保持在200萬元以上、省政府一點(diǎn)不加折扣、十足發(fā)放且職員的薪金幾乎沒有拖欠的省份堪為鳳毛麟角。江蘇司法經(jīng)費(fèi)雖然也只撥了8成,但江蘇的法收工作做得較好,司法經(jīng)費(fèi)系根據(jù)劃分國(guó)、地收支標(biāo)準(zhǔn),編制預(yù)算。所有收支預(yù)算數(shù)目歷年都有增加。1934年度,綜合各地院及新監(jiān)所歷年收入,與預(yù)算數(shù)額,有盈無虧。只有兼理司法的各縣收入僅有預(yù)算定額的六七成。即使如此,因全省司法經(jīng)費(fèi)全依賴省庫(kù)撥發(fā),歷年因省庫(kù)未能照撥,積欠各級(jí)法院的司法經(jīng)費(fèi)仍有不少,只能由各級(jí)法院設(shè)法挪墊,不免影響一切法院設(shè)施。同屬于沿海省份的浙江,經(jīng)費(fèi)狀況不如江蘇。該省政府從1931年1月開始,厲行緊縮政策,將1931年度各機(jī)關(guān)預(yù)算數(shù)8折實(shí)發(fā)后,到1935年止,并未實(shí)施新預(yù)算,財(cái)政窘?jīng)r已可想見。到1936年2月間,又將八折實(shí)發(fā)的預(yù)算,再減去十分之一,司法經(jīng)費(fèi)更加拮據(jù)。國(guó)民政府前期,個(gè)別省份的司法經(jīng)費(fèi)逐年增加,多數(shù)省則是逐年減少,有的省份減少的幅度特別大。如湖北全省司法經(jīng)費(fèi)1930年度,地方預(yù)算支出處數(shù)目為2,053,963元,1932年,此數(shù)被七、八、九3次打折,1934年,雖然增加了120,000元,但總數(shù)只有1,454,497.56元。1935年仍照此標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算。這已比1930年度的經(jīng)費(fèi)少了55萬元。從1936年8月起,經(jīng)湖北省政府委員會(huì)決議,按照前列標(biāo)準(zhǔn),再打八五折,一下子減成1,236,322.93元,僅抵得上1930年費(fèi)用的六成。河北省在1930年以前,全年預(yù)算為240多萬,后一再核減,每月只有13萬多,名為/維持費(fèi)0,全年共計(jì)150多萬,生生減去100萬。至1935年前后,又要按省行政機(jī)關(guān)之例,將僅有的/維持費(fèi)0只發(fā)給三分之二,剩下100萬,司法經(jīng)費(fèi)連/維持0的水平都達(dá)不到。1936年6月,省政府改組,并從天津遷到保定,地方上變動(dòng)很多,司法經(jīng)費(fèi)的問題更為嚴(yán)重。¿司法經(jīng)費(fèi)的籌劃受地方財(cái)稅政策波動(dòng)的影響較大:地方賦稅收入充足,撥給的司法經(jīng)費(fèi)會(huì)相應(yīng)增多;反之,則會(huì)減少。如廣東全境的司法經(jīng)費(fèi),1935年前,總共2,160,000多元,均由廣東省財(cái)政廳撥給,高等法院和地方法院的經(jīng)費(fèi)尚無拖欠,只是各縣地方法院的經(jīng)費(fèi)存在困難。因廣東實(shí)行3年施政計(jì)劃,將田賦完全取消,改成地稅,政府的收入很少。而田賦已經(jīng)取消,各縣司法經(jīng)費(fèi)是由省財(cái)政廳指定由田賦支撥,因此縣級(jí)法院的司法經(jīng)費(fèi)倍感困難,有的縣甚至積欠經(jīng)費(fèi)五六個(gè)月。貴州省的金融,完全依靠稅收,稅收不確定,造成司法經(jīng)費(fèi)的不確定,司法職員的薪金也才能按7折發(fā)放。人為因素的作用,在司法經(jīng)費(fèi)籌劃中舉足輕重。各省司法經(jīng)費(fèi)的落實(shí)一般都在八折以下,且常需司法行政部部長(zhǎng)與各省高等法院院長(zhǎng)出面,同省最高行政長(zhǎng)官接洽協(xié)商,勉強(qiáng)保證司法經(jīng)費(fèi)部分到位。除非高院院長(zhǎng)與省政府主席交道特別深,司法經(jīng)費(fèi)才可發(fā)足。如山東高院院長(zhǎng)吳貞纘任內(nèi),與省主席韓復(fù)榘關(guān)系密切,韓在經(jīng)費(fèi)方面全力支持山東司法,不但經(jīng)費(fèi)發(fā)足,而且還另外撥款,以供增設(shè)法院、新式監(jiān)獄和看守所之用,在全國(guó)各省中,法院辦得最好,多次受到司法行政部傳令嘉獎(jiǎng)。À省主管人員的調(diào)動(dòng),隨時(shí)都可以影響司法經(jīng)費(fèi)的撥放。如浙江省,一度因監(jiān)獄人犯激增,急需改良、增設(shè)監(jiān)獄,1936年,原有監(jiān)獄僅杭州、鄞縣、嘉興、永嘉4處,1930年春,浙江高院院長(zhǎng)鄭文禮曾擬定在舊府治添設(shè)新監(jiān)獄7所的計(jì)劃,為省主席張靜江所贊同,允許撥款,分期建筑。不久,因張靜江離任,浙江財(cái)政隨之漸入窘境,原定計(jì)劃只好停止。Á1941年以后,司法經(jīng)費(fèi)由中央統(tǒng)一劃撥,避免費(fèi)出多門,各省法院無須仰仗地方行政主管高抬貴手,司法獨(dú)立有了一定保障。但是,持續(xù)多年的外患,加上不斷而來的內(nèi)憂,國(guó)民政府財(cái)政狀況每況愈下,特別抗戰(zhàn)勝利不久,國(guó)民黨重燃內(nèi)戰(zhàn)戰(zhàn)火,勞民傷財(cái),國(guó)庫(kù)耗盡;/八#一九0之后,金融混亂,經(jīng)濟(jì)崩潰,政府入不敷出,司法經(jīng)費(fèi)不能及時(shí)劃撥各省法院,為應(yīng)付各種開支,各地法院不得不向當(dāng)?shù)卣R時(shí)借貸,以度難關(guān)。既然有求于人,碰到涉及地方有關(guān)機(jī)關(guān)的案件,不得不受制于人,很難公正處理。如1948年,樂山城外恒豐機(jī)器米廠欠四川財(cái)政廳的貸款,因法幣貶值,該廠破產(chǎn),無法清償債額。經(jīng)樂山地方法院民事庭判決拍賣,由王某拍得,全部?jī)r(jià)款已經(jīng)交清。四川省財(cái)政廳、樂山田糧處拒絕將該廠交付拍得人。王某雖一再催請(qǐng),法院考慮到當(dāng)時(shí)司法經(jīng)費(fèi)雖然說由中央劃撥,但每月并不能按時(shí)領(lǐng)到款項(xiàng),此時(shí)正向田糧處借糧米,維持員工生計(jì),有求于人,自然不敢過于得罪財(cái)政廳及田糧處。只好采取/拖0字策略,敷衍聲請(qǐng)人。直到1949年秋季,該案才執(zhí)行結(jié)束。而這期間的通貨膨脹等,給聲請(qǐng)人造成的損失,法院是不管的。司法經(jīng)費(fèi)還是沒有完全擺脫地方行政機(jī)關(guān)的牽制。

三、司法收入管理缺少章法

司法行政部曾想方設(shè)法開源,增加法收。/法收0就是法院對(duì)外各項(xiàng)收入的總稱,抗戰(zhàn)以前,法院經(jīng)費(fèi)困難,法收對(duì)法院人員薪俸、辦公費(fèi)、設(shè)備費(fèi)等開支費(fèi)用,多有補(bǔ)助。因地域、管理水平等差異,各地法收數(shù)量懸殊很大,搞得好的地方,提留多,反之,提留少。司法條件自然就有優(yōu)劣之分。司法收入包括如下幾種:狀紙收入和印紙收入;罰金、罰鍰;沒收、沒入及沒收物的變價(jià);登記費(fèi)、公證費(fèi)、非訟事件申請(qǐng)費(fèi)。司法經(jīng)費(fèi)歸省府撥發(fā)時(shí),各省法院除向部交納狀紙、印紙、貼花等工本費(fèi)外,其余解送省庫(kù),由省庫(kù)在司法經(jīng)費(fèi)撥款中統(tǒng)一劃抵,為該省法院支配,以貼補(bǔ)司法開支。受各省軍政形勢(shì)影響,司法經(jīng)費(fèi)多不能十足到位,國(guó)民政府也未予以足夠的關(guān)注,司法形勢(shì)依然嚴(yán)峻。司法行政部部長(zhǎng)王用賓在1935年司法會(huì)議后就抱怨說:/循是以往,若中央無負(fù)責(zé)籌劃之計(jì),放任不問,聽任各省日虧月累,去法院監(jiān)所崩潰不可收拾之日將近,一面高呼撤廢領(lǐng)事裁判權(quán),一面視法院監(jiān)所存廢之命脈,若無關(guān)重輕,此矛盾之至者也0。司法經(jīng)費(fèi)既已入不敷出,若能精打細(xì)算,上下齊心,勒緊腰帶,共度時(shí)艱,尚能保存司法一息元?dú)狻Ｆ欣摹⒇潏D便宜之輩,專打司法經(jīng)費(fèi)的主意,竟相啃嚙這塊所剩無幾的/蛋糕0。由于地方法院的司法經(jīng)費(fèi)和司法收入歸法院院長(zhǎng)管理支配,有的法院院長(zhǎng)利用這項(xiàng)特權(quán),財(cái)務(wù)不公開,通過各種途徑,把司法收入變?yōu)樽约耗抑械氖杖?。?934年,童杭時(shí)接任福建高等法院院長(zhǎng)之后,很少照章報(bào)解,或以私人名義,將法收存入銀行,所得利息,全歸自己腰包;或乘法幣貶值,將大部分存款提出,兌換港元,高院內(nèi)部會(huì)計(jì)仍按法幣記帳;或侵吞省府為避戰(zhàn)禍而發(fā)給員工的遷移費(fèi)。司法經(jīng)費(fèi)問題在不少地區(qū)法院院長(zhǎng)與檢察官之間、院長(zhǎng)與職員之間引發(fā)的矛盾頗多,導(dǎo)致工作上不能配合協(xié)調(diào),甚至勢(shì)同水火,互相拆臺(tái),積冤益深。在繕狀費(fèi)、狀紙費(fèi)、印紙費(fèi)上,法院院長(zhǎng)也可運(yùn)用權(quán)力,大做手腳,從當(dāng)事人手中額外撈錢。民事、刑事狀內(nèi)用紙,一向不歸訴訟人負(fù)擔(dān),1942年以后,則要求訴訟人向商店直接購(gòu)買。有的縣司法處審判官、書記官覺得有利可圖,自制狀內(nèi)用紙,強(qiáng)迫訴訟人購(gòu)買,價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于商店售價(jià)。至于狀紙的繕寫,向不歸法院專理,訴訟人可任意請(qǐng)人。有些法院為了/創(chuàng)收0,竟開辦起專門繕寫狀紙的業(yè)務(wù),派有專人負(fù)責(zé)。如1940秋,四川閬中分院院長(zhǎng)感到繕狀有利可圖,開始在院內(nèi)設(shè)立繕狀處,雇傭一個(gè)書記為錄事,專門撰寫狀紙。每寫一狀紙,公開向當(dāng)事人要錢,視其貧富,索要金額不等,以至外界傳言,/該法院就會(huì)要錢0。的法院院長(zhǎng)則拿領(lǐng)來的所屬司法經(jīng)費(fèi),利用物價(jià)時(shí)間差,作投機(jī)買賣,大發(fā)其財(cái)。司法人員可以乘亂征法收之機(jī),玩弄法律,坑蒙當(dāng)事人。下級(jí)法院辦案,法官常以/非勘不明0為由,收受勘驗(yàn)費(fèi),且很多為民事案件。此時(shí)檢察官往往爭(zhēng)先受理,借口勘查,勒索費(fèi)用;一路開支,又可在公家?guī)っ鎴?bào)銷,然后量當(dāng)事人給予多寡,作起訴或不起訴處分。有關(guān)規(guī)令法規(guī)明確規(guī)定,刑事案件偵查的出差旅費(fèi),由公款開支,不能向當(dāng)事人收取。由于檢察官把握起訴權(quán),有的案子發(fā)生后,在檢察官方面,早一天晚一天,關(guān)系不大;在當(dāng)事人一方,則心急火燎,遲延一天,就可能對(duì)證據(jù)的收集及今后的指控產(chǎn)生不利影響。有的檢察官就利用當(dāng)事人或當(dāng)事人家屬急于勘驗(yàn)案件真相的心理,故意索要差旅費(fèi)或其他費(fèi)用。當(dāng)事人一方當(dāng)然不情愿,為求檢察官迅往偵查,又不得不忍痛破費(fèi),出錢/請(qǐng)駕0。1939年1月,廣東英德地區(qū)張廷鉅兒子張瑞麟被人害死,該院書記官梁某前往勘驗(yàn),梁乘機(jī)索要差旅費(fèi)。事后司法人員因當(dāng)事人舉報(bào),而被處分的很少,沒被舉報(bào)的為數(shù)更多。存心不良的當(dāng)事人為在訴訟中占優(yōu),居然認(rèn)同這種陋規(guī)。如發(fā)生在廣東大埔的一起契據(jù)確認(rèn)案件中,并不涉及土地界址糾紛,一方當(dāng)事人卻堅(jiān)持請(qǐng)檢察官前去勘查界牌,愿交勘驗(yàn)費(fèi)和其他一切費(fèi)用,還說不去就不明案情。其實(shí)是借此機(jī)會(huì),與檢察官套近乎,聯(lián)絡(luò)感情。在訴訟中獲利的當(dāng)事人,一般是不會(huì)舉報(bào)檢察官的受賄行為的。殊不知,當(dāng)事人的慫恿,反過來會(huì)加深檢察官敲詐惡習(xí),貽害更多的當(dāng)事人,對(duì)司法腐敗推波助瀾。

四、司法改革步伐躊躇不前

全國(guó)司法經(jīng)費(fèi)除京師審、檢單位及監(jiān)所由財(cái)政部直接撥發(fā)外,各省都由該省財(cái)政廳撥發(fā),預(yù)算、決算也由財(cái)政廳審核,司法方面遇事就不能不遷就行政方面的意旨,保持司法獨(dú)立的難度隨之增大。司法經(jīng)費(fèi)由省庫(kù)劃撥時(shí)期,高等法院院長(zhǎng)作為全省司法領(lǐng)導(dǎo),要解決司法經(jīng)費(fèi)問題,必須與省政府主席保持密切聯(lián)系。一些省名義上歸屬中央,實(shí)權(quán)則操縱在地方軍閥手里,經(jīng)費(fèi)支出由省政府說了算。司法行政部派任各省高等法院院長(zhǎng)時(shí),都要考慮該院長(zhǎng)與該省主席之間的關(guān)系程度,有時(shí)干脆接受省政府主席的推薦,省政府主席也乘機(jī)安置自己相中的人選。司法行政部只有在省主席點(diǎn)頭后,才可正式委任高院院長(zhǎng)。高院院長(zhǎng)要與省方聯(lián)絡(luò)感情,就不得不從事其他行政活動(dòng)及各項(xiàng)應(yīng)酬,從而影響職權(quán)行使。后來中央鑒于該制度的缺陷,準(zhǔn)許高等法院院長(zhǎng)列席省政府會(huì)議,但不過是中央的一紙命令,并沒有在行政法或法院組織法中有所規(guī)定,且僅限于列席,并不是對(duì)一切提案都有發(fā)言權(quán)和表決權(quán)。此命令未起到實(shí)質(zhì)作用,各省經(jīng)費(fèi)還是不能十足發(fā)放。由于司法經(jīng)費(fèi)要仰仗地方行政,中央司法行政當(dāng)局委派高院院長(zhǎng),竟然要看地方行政長(zhǎng)官的臉色行事。由于司法經(jīng)費(fèi)的增減,普遍受到地方行政長(zhǎng)官意志的影響,高院院長(zhǎng)的職位,也視他們與行政長(zhǎng)官的交情而定,以致各省司法機(jī)關(guān)之長(zhǎng)官/罕有不遷就省政府之財(cái)政等機(jī)關(guān)者。蓋非如是,則司法機(jī)關(guān)無以維持也。各省高等法院院長(zhǎng)之去留,不以學(xué)識(shí)經(jīng)驗(yàn)為標(biāo)準(zhǔn),而以與省府當(dāng)局之有無淵源為斷。其與省府當(dāng)局有淵源者,縱無學(xué)識(shí)經(jīng)驗(yàn)或完善人格,司法行政當(dāng)局亦不敢輕予更調(diào)也0。l|司法經(jīng)費(fèi)支出機(jī)制的不健全,制約司法獨(dú)立,由此可見一斑。司法經(jīng)費(fèi)的短缺,嚴(yán)重阻礙中央及地方法院的建制。國(guó)民政府定都南京,實(shí)行/五權(quán)0政治,1928年冬,頒布的司法院組織法就規(guī)定,在司法院之下,設(shè)立行政法院,與司法行政部、最高法院公務(wù)院、公務(wù)員懲戒委員會(huì)并列。1931年11月20日,頒布5行政法院組織法6,其他3個(gè)機(jī)關(guān)都相繼建立,惟獨(dú)因經(jīng)費(fèi)及法庭問題,行政法院歷時(shí)4年,至1933年初尚未建立起來。地方法院的籌建步伐也受經(jīng)費(fèi)短缺的滯礙。南京國(guó)民政府時(shí)期,司法體系由四級(jí)三審制改為三級(jí)三審之后,本應(yīng)馬上建立高等法院及地方法院,使人民不致因距離法院太遠(yuǎn),而受時(shí)間上的耽誤和經(jīng)濟(jì)上的損失。司法行政部在1933年年度工作概要中,已有添設(shè)高等法院分院及地方法院的計(jì)劃,但要實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)計(jì)劃,經(jīng)濟(jì)問題仍是首要問題。以當(dāng)時(shí)司法行政部的財(cái)政情況而論,除了勉強(qiáng)將各省分院略為增設(shè)外,添設(shè)地方法院,短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn),全國(guó)由縣長(zhǎng)兼理司法的還占90%,社會(huì)各界明知縣長(zhǎng)兼理司法的種種弊端,但面對(duì)經(jīng)費(fèi)拮據(jù),也無可奈何。即使是法收工作做得較好的江蘇省,各地法院的建制也很不平衡。如位于數(shù)省通衢的蘇北重鎮(zhèn)徐州,自1914年裁撤法院后,司法事務(wù)歸并到各縣兼理,此后的20多年中,社會(huì)人士對(duì)于法院幾乎忘卻,民刑事上訴人,均要赴江南上訴,長(zhǎng)途跋涉,時(shí)間經(jīng)濟(jì),均感困難,因此/受怨抑不能伸雪者,不知凡幾0。南京國(guó)民政府建立后,決定在徐海之間設(shè)立法院,討論了多次,因經(jīng)費(fèi)與院址沒有著落。一直拖到1935年1月1日,才開設(shè)江蘇高四分院,附設(shè)地方法庭,/此為徐海間唯一之司法機(jī)關(guān),亦徐埠新興事業(yè)之切要事業(yè)0。從這時(shí)開始,1935年1月前,上訴蘇州高院交高四分院審結(jié),上訴到江寧地方法院的未結(jié)案子,交高四分院地方庭審結(jié)。分院成立時(shí),刑事上訴在押人沒有看守所收容,暫時(shí)寄押在銅山縣府看守所,后因人犯日多,才收買一家民房60多間,稍事修飾,即成為看守所。三四百名在押人擁擠在這些民房中。按照1935年7月1日實(shí)施之法院組織法的要求,銅山縣應(yīng)按時(shí)成立地方法院,但為經(jīng)費(fèi)所限,規(guī)定地院人員及檢察官等,均由高四分院人員兼任,因此兩級(jí)法院實(shí)際同設(shè)于一處。

司法經(jīng)費(fèi)都是按司法事務(wù)的多少、編制員額的計(jì)劃預(yù)算的,其他機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)減少后,可以通過裁員減支,彌補(bǔ)不足。司法人員定編定缺,不能裁減,所有人員薪金只能在原有基礎(chǔ)上,不斷折扣。加上要維持工餉,保證囚糧,必須從司法經(jīng)費(fèi)中提補(bǔ),所以司法人員的薪金所剩無幾。如河南省1935年改行三級(jí)三審制后,雖然增設(shè)了第三高等法院一處,淮陽(yáng)地方法院一處,及許昌等5縣的縣法院改為地方法院,經(jīng)費(fèi)卻絲毫沒有增加。全省的司法經(jīng)費(fèi)每年共計(jì)130多萬元,司法收入每年只有30多萬元,除解部印紙、狀紙工本及劃撥省庫(kù)補(bǔ)助司法經(jīng)費(fèi)外,呈準(zhǔn)留院的補(bǔ)助費(fèi)每年才12萬多元,用來增加薪金、增加員工根本不夠。1936年司法人員照例晉級(jí)加俸,并不能實(shí)支。連分派到河南的候補(bǔ)推檢所需津貼,都無款可發(fā)。除60元以下的職員薪金十足發(fā)給外,高級(jí)職員按俸薪多少,確定折扣的多少。本來擬按八成半折扣,但除去種種捐款,及河南的善后工程,規(guī)定公務(wù)員薪金都要提成儲(chǔ)蓄,實(shí)際所得,不到六成。多數(shù)地方法院由于條件簡(jiǎn)陋,人才奇缺;即使原有的司法人才,也因法院經(jīng)費(fèi)不繼,跳槽改行。如1930年期間,北平法院薪俸尚有7成,天津法院僅有5折,/素日稍負(fù)時(shí)譽(yù)之推檢,均改就律師生業(yè),不愿更為五斗米折腰0。有的則想方設(shè)法,異地調(diào)動(dòng):邊遠(yuǎn)貧瘠省份的法官請(qǐng)求調(diào)往內(nèi)地;內(nèi)地省份的法官,請(qǐng)求調(diào)往江蘇、山東;江蘇、山東的法官請(qǐng)求調(diào)往上海,影響了司法隊(duì)伍的穩(wěn)定及政府司法機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。1936年,政府才開始在全國(guó)普遍建立縣司法處計(jì)劃,逐步把縣級(jí)審判權(quán)與行政權(quán)分開。所有經(jīng)費(fèi)均由省庫(kù)負(fù)擔(dān),司法行政部甚至下達(dá)死命令:/縱為事實(shí)所限,經(jīng)費(fèi)不能多增,亦必依照該條例)))5縣司法處組織暫行條例6如期改設(shè)縣司法處,以期審判官之職權(quán)獨(dú)立,待遇提高,藉符中央逐漸改革第一審機(jī)關(guān)之立法精神。可是這次改革,也僅做到審判權(quán)與行政權(quán)的分離,即司法處審判官掌理審判,縣長(zhǎng)仍兼掌檢察職權(quán)及縣級(jí)司法行政權(quán),檢察權(quán)和行政權(quán)依舊合二為一,其弊病顯而易見,政府卻無力徹底變更。有的原來就偏少但已改設(shè)的地方法院,竟因經(jīng)費(fèi)短絀,不得不停辦。如至1936年,福建南平、仙游、福清、連江、福安、長(zhǎng)汀等地院,及同安等8個(gè)司法公署,因省財(cái)政廳已不發(fā)給經(jīng)費(fèi),各院經(jīng)費(fèi)沒有著落,先后停止辦案。加上地方不靖,省財(cái)政竭蹶,即使依照預(yù)算,省財(cái)政還是不能按月照給,法院人員的薪水已到了不能再欠的地步。

內(nèi)地或邊遠(yuǎn)地區(qū)的省份,地方財(cái)政本來就基礎(chǔ)不厚,碰上天災(zāi)人禍,更是入不敷出,司法經(jīng)費(fèi)難以保障。有的省份司法經(jīng)費(fèi),本身就不能十足發(fā)放,還要用于政府其他開銷。如江西省的經(jīng)費(fèi),在國(guó)民黨中央/剿匪0期間,尤感窘迫。1932年度,僅640,000余元,還只按七成發(fā)給。到1933年度,雖然增加了79,000元,又因坐扣兩成協(xié)助/剿匪捐0,等于在七成之外,再減去二成,司法工作更難支持。各院職員一邊要協(xié)辦/剿匪0工作,一邊要堅(jiān)持辦案。省府考慮司法人員不能枵腹從公,只好增加補(bǔ)助費(fèi),以濟(jì)生活所需,但也只能按八九折發(fā)給薪金。由于經(jīng)費(fèi)關(guān)系,江西高院及兩座新監(jiān)及南昌看守所房屋,均年久失修,行將傾圮。1935年,撥出一點(diǎn)費(fèi)用稍加整修,才無礙觀瞻。南京國(guó)民政府時(shí)期,司法經(jīng)費(fèi)在省庫(kù)撥付時(shí),籌劃不能統(tǒng)一,深受地方行政牽制;改由國(guó)庫(kù)撥付后,適逢國(guó)難當(dāng)頭;抗戰(zhàn)勝利后,又值惡性通脹,政府始終沒有找到彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)短缺的良策。司法經(jīng)費(fèi)的不足,迫使一些地方法院在開辟財(cái)路上大動(dòng)/歪點(diǎn)子0,要么以罰代法,如綏遠(yuǎn)各縣司法公署,經(jīng)費(fèi)分文無著落,專恃罰款開支,每一案件,非罰鍰不可;要么捏造名目,亂征法收者有之。各級(jí)司法人員,薪少事多,生計(jì)本已艱難,如果品行不端,無疑會(huì)利用經(jīng)費(fèi)管理體制上的漏洞,上下其手,弄法害民,嚴(yán)重?cái)乃痉L(fēng)氣。因此,南京國(guó)民政府時(shí)期,司法獨(dú)立始終缺乏厚實(shí)的經(jīng)濟(jì)支撐,經(jīng)費(fèi)問題既是制約司法改革的瓶頸,也是司法腐敗的淵藪之一。在這種大氣候下,欲求司法官脫離行政束縛,保持獨(dú)立辦案姿態(tài),養(yǎng)成獨(dú)立不羈精神,何從談起!司法改革,離不開足夠的經(jīng)濟(jì)保障;司法獨(dú)立,司法機(jī)關(guān)必先有獨(dú)立的財(cái)政支配權(quán)。南京國(guó)民政府時(shí)期,司法改革缺乏厚實(shí)的物質(zhì)保障,導(dǎo)致司法機(jī)制難以正常運(yùn)行,引發(fā)諸多司法弊端。當(dāng)今社會(huì),這一問題并未得到根本解決。司法機(jī)關(guān)缺少獨(dú)立的財(cái)政支配權(quán)已成為司法獨(dú)立的一大障礙,更不用說還有其他諸多掣肘因素。正如有學(xué)者指出的那樣/我們長(zhǎng)期以來將司法機(jī)關(guān)置于同級(jí)黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和控制之下,所謂-人財(cái)物.都要仰賴同級(jí)黨政權(quán)力,在這種情況下,欲令法院獨(dú)立審判,豈非強(qiáng)人所難?加快司法改革,實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立,防治司法腐敗,避免再現(xiàn)南京國(guó)民政府時(shí)期的司法弊端,必須切實(shí)處理好經(jīng)費(fèi)的籌劃管理與司法改革的關(guān)系。