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本文作者：李紅工作單位：長春理工大學文法學院

中國加人世界貿易組織,是具有劃時代意義的大事,它不僅使中國的經濟、社會以及人們的思想觀念、生活方式發生了深刻的變化,而且也對中國的各項司法制度提出嚴峻挑戰。雖然WID所涉及的主要是經貿領域中的規則,但它的基本宗旨在于消除世界各國政府對貿易的壁壘,從而合理地利用資源,有效地保護生態環境,建立一個完善的、具有活力的、永久的全球多邊貿易體系。因而,從一定意義上講,WID規則的適用與政府行政機關行政行為的關系更加密切,人世首先是政府的入世。因此,跨入世貿組織的大門,將WID各項規則和原則體系適用于我國,要求我們的政府行政管理改變傳統的體制和做法,而與國際慣例接軌,實行嚴格的依法行政、公正行政和公開行政,從而使我國的行政管理步人法制化的軌道。本文就我國行政司法制度建設的現狀及WID對其的影響論述以下觀點。

一、中國行政司法制度建設的現狀

所謂行政司法制度的建設主要指行政程序法制化,就是國家通過立法,將一些重要的行政程序用立法的形式統一固定下來,作為行政機關實施行政行為的程序依據。行政程序是指行政主體實施行政行為所遵循的步驟、方式、順序和時限等要素的總和,是由行政行為的方式、步驟、順序、時限等要素構成的行政行為的過程。實行行政程序法制化能切實保障行政效率和防止行政侵權,維護相對人的合法權益,而且還可以有效地保障公民的參政權,促進行政民主化。自改革開放以來,我國行政司法制度的建設進程逐步加快,行政程序立法取得了明顯的成績。尤其是近幾年來,我國先后制定了一大批行政程序方面的法律、法規和規章,使行政程序無法可依的狀況有了明顯的改善。如《公司登記管理條例》、《治安管理處罰條例》、《行政復議條例》、《行政復議法》、《國家賠償法》等。而且,有些領域的行政程序制度已經相當完備。如行政處罰程序、行政復議程序等。以行政處罰為例,1996年頒布的《行政處罰法》,對行政處罰決定的簡易程序、一般程序和聽證程序以及行政處罰的執行程序都作了統一、明確、具體的規定。隨著法制建設的發展,我國行政司法制度的改革價值取向發生了明顯的變化,行政程序已不再被單純地看作保障行政管理、提高行政效率的工具,它的控權功能和保護公民權益的功能逐步被立法者所認識,如告知程序、回避程序、復審程序的建立,充分表明我國的行政司法制度建設正逐步向現代法治邁進。盡管我國的行政司法制度建設有了長足的發展,取得了明顯的成績,但從總體上看,我國的行政司法制度建設的水平還相當低,行政司法制度還存在諸多問題。憲法和基本法律中缺少有關現代行政程序基本原則的一般性規定,沒有相應的憲法原則和精神,致使我國行政立法現代化的程度低。在“重實體輕程序”的觀念的影響下,行政立法的重要性長期以來有所忽略,許多重要的行政程序制度至今沒有建立起來,而已有的程序法規范通常又比較原則化,操作性不強,嚴重削弱了行政程序控制行政權和維護公民權的作用。在我國行政執法實踐中,行政執法部門對已有的程序規范有法不依、執法不嚴的現象非常普遍,結果造成了我國行政執法混亂、無序的局面。再者,由于缺乏統一規劃,造成許多行政程序設置不科學,或已有的行政程序規范沒有及時修訂而失去了合理性。以上種種情況表明,現有的行政程序法律規范已不能適應中國入世的需要,制定、修改現有的行政程序法規已是迫在眉睫。

二、中國入世后,Wl,O規則對中國行政司法制度的影響

行政程序涵蓋了Wl,0協定的最主要的部分,涉及了十幾個行政管理事項,包括了數十種行政行為。而WID規則對行政程序法影響最深遠的應該是行政司法制度的規定,WID所規定的基本原則主要有統一原則、公平原則和公開原則,這些原則大大豐富了我國行政司法制度的內容。

1.統一原則

行政程序統一原則可以說是Wn)協定中的非歧視原則與國民待遇原則在行政程序法中的體現。它的基本指導思想是各成員國的締約一方保證締約國另一方的貿易主體在本國境內享受與本國貿易主體同等的待遇。主要有三方面的含義:一是中央與地方政府制定的與貿易、貨物和知識產權有關的行政性法律、法規、政策與決定措施的效力層級的問題;二是上述貿易、貨物、知識產權有關的行政性法律、法規、政策與決定措施的統一實施問題;三是對實施過程中出現的不統一與歧視性對待提供救濟途徑問題。這些規定對我國制定行政程序法提出了三方面具體的要求:(l)統一協調中央與地方各政府行使抽象行政行為的權力,特別是中央各部委與地方政府的行政規章、決定與措施之間的效力層次以及經濟特區、經濟技術開發區等實行特殊的關稅、稅收和特殊管理制度的地區政府的行政規章、決定與措施之間的效力問題,即在行政程序法典中要有權限條款、管轄權、職責及權限沖突條款。(2)需要明確行政行為的成立、有效與無效和可撤消的條件,并統一制定各類行政行為的程序,如調查程序、執行程序、許可程序等。(3)需要規定監督、救濟與責任機制條款。這些要求是為目前我國行政法學者所忽視的。

2.公平原則

按照行政法學界通行的觀點,行政程序公平原則的功能主要是控制行政主體的自由裁量權,它要求行政主體所選擇的行政程序必須具有可行性、科學性、合理性及正當性。在適用范圍上重點是行政主體的行為。但是,確TO協定所要求的行政程序公平原_叨卻強烈地體現出它自身的豐富個性,不論在功能,還是在適用范圍上都與我國行政法學通說存在明顯的差異,與行政法制統一原則存在類似之處。公平原則也可以視為是最惠國待遇與國民待遇原則在行政程序法中的體現。依據最惠國待遇原則,行政程序公開性要求:在他國的對方或多方公民、組織之間,成員國應平等對待,即成員國無論在制定行政規范性文件,還是具體執行行政決定與措施時都應平等地適用于他國雙方或多方主體,而不能出現對一成員國適用這種規則或程序,而對另一成員國卻適用其他的規則或程序、或要求一成員國履行此種行政程序義務或規則,而對另一成員國在相厲的情況下卻履行彼種行政程序義務或規則。根據〔AIT1994的規定,國民待遇原則與最惠國待遇原則有著同樣廣泛的適用范圍,該原則對行政程序公平原則要求:在本國公民組織與他國公民、組織之IYl應平等地對待,即成員國無論在制定行政規范性文件,還是具體執行行政決定與措施時都應平等地適用于他國雙方或多方主體,而不能出現對一成員〔g適用這種規則或程序,而對另一成員國卻適用其他的規則或程序、或要求一成員國履行此種行政程序義務或規則,而對另一成員國在相同的情況下卻履行彼種行政程序義務或規則。由此可見,WrrO辦定中的行政程序公平原則在功能上特別強調成員國政府行為的非歧視性,而不是控制其自由裁量,又;在適用范圍上是突出了本國的行政相對人與他國的雙方或多方行政相對人,而不是行政主體自身的行為,這些要求與我國現有學說是存在差異的。公開原則對于行政公開原則,我國各學說觀點一致,其主要內容是行使行政權的依據公開、信息公開、決定公開。目的在于防止行政權的濫用與擴大公民的參與機會。WID協定的行政程序公開原則同樣顯示出與我國通說的不一致之處。公開原則可以視為透明度原則對行政程序的要求。根據CATrl994與“烏拉圭回合”達成的協議,透明度原則適用于WID整個協議,成為其最為基本的原則之一。它要求:影響貨物貿易、服務貿易、知識產權保護、外匯管制的一切行政措施,包括法律、法規、規章、法令、行政指導、政策和其他行政措施迅速公布。根據透明度原則的要求,行政程序公開性原則的要求是:從公開的主體看,除了行政機關、法律與法規授權和委托的組織行使行政權力的過程和結果需要公開外,部分在形式上雖不具備行政主體資格,但在實質上行使公共權力的并影響貨物貿易的公平交易與競爭的組織的行為的過程和結果也需要公開。從公開的對象看,制定抽象的行政行為的程序與結果要及時公開;行政決定、命令與措施政策的結果要及時公開;行政執行程序,特別是一些影響行政相對人的內部行政程序要公開;對公開要有法律保障。在從月D協定中,為確保透明度的實現,規定了成員國政府需要履行大量的通知義務,并專門建立了貿易政策評審機構。在統一的行政程序法典中,為確保公開原則的實現也應有專門條款規定相應的機制,如行政相對人獲得信息的權利、行政主體說明理由的義務等。由此可見,WID協定中的行政程序公開原則無論在公開的適用主體,還是公開的對象與保障上都提出了比我國現有理論更高的要求。顯然硯qD規則中的這些要求,對我國當代行政程序的基本原則在適用主體、基本價值趨向、內容等萬面提出了相應的標準。由此,我國行政司法制度必須作出相應的改革和創新。