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【摘要】財政扶貧是我國的重要舉措，而加強財政扶貧資金審計是“十三五”時期審計工作的重點內在要求。本文結合財政扶貧與績效審計的特點，在引入整體性治理理論的基礎上，探究我國財政扶貧資金監管機制的相關構成特征，從“三項效應”、“四類指標”、“五個結合”3個層面梳理解析我國財政專項扶貧資金績效審計的重點內容，并提出了完善財政專項扶貧資金績效審計的政策建議。

【關鍵詞】財政扶貧;扶貧資金;績效審計;整體性

貧困是阻礙社會經濟發展的關鍵點所在，我國一直把基本消除貧困作為作為扶貧開發的戰略目標。經過多年的實踐探索，我國貧困人口由1978年7.71億下降到2015年5675萬，貧困發生率由97.%下降到5.7%，特別在2000年以來，貧困減緩的步伐明顯加快，總體上已基本消除絕對貧困。我國貧困減緩的主要措施是通過政府間的轉移支付，穩步增加對貧困地區的財政專項扶貧資金投入。財政扶貧專項資金是貧困群眾的“救命錢”和減貧脫貧的“助推劑”。然而，因于監管部門間存在的合作治理缺陷，扶貧監管的體制機制方面存在的諸多弊端，導致扶貧資金存在邊際效應降低、非優化配置、利用效率低下、弄虛作假等風險，使扶貧開發面臨“援助困境”。因此，必須加強政府財政扶貧資金審計的研究，以促進財政扶貧績效的整體提升。

一、政府財政專項扶貧資金投入及績效審計的現狀

（一）政府財政專項扶貧資金投入的基本狀況自1980年開始國家實施財政扶貧政策以來，我國政府財政多渠道增加扶貧開發投入，逐步構建了包括發展資金、以工代賑資金、“三西”資金等六個層面的綜合財政扶貧政策體系。具體講：一是財政扶貧開發工作起步階段（1980年-1984年），國家設立支援經濟不發達地區發展資金，重點支持貧困地區，累計安排財政扶貧資金近30億，年均增長率超過10%；二是大規模開發式扶貧起步階段（1985年-1993年），按照扶貧起步階段的政策及規劃要求，國家成立了專門的扶貧機構，累計安排了超過200億的專項扶貧資金，年均增長率達到16.91%，農村貧困人口比重由1986年的14.8%下降到1993年的8.7%，年均減少貧困人口達640萬人，貧困標準提高到483.7元；三是“八七”扶貧攻堅實施階段（1994-2000年），這一階段國家大力推進市場經濟發展，政府累計安排財政專項扶貧資金531.81億元投入貧困區域的二、三產業，通過工業化和市場化帶動區域經濟的發展，改變貧困人口地緣性分布、貧困發生率向中西部傾斜的局面；四是《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》實施階段（2001-2010年），國家累計投入扶貧資金2043.8億元，其中財政專項扶貧資金累計1440.34億元，年均增長率超過9%，到2010年底，整體脫貧貧困村達到12.6萬個，扶貧標準提高到1274元；五是《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》攻堅階段（2011年至今），“十二五”期間國家財政專項扶貧資金投入從2011年的272億元增加到2015年的467.45億元，貧困農民人均純收入增幅高于全國農村平均水平。“十三五”國家為實現精準扶貧戰略良好開局，2016年安排政府財政專項扶貧資金投入更是首次超過1000億元，其中，中央667億元，省級400億元。（二）政府財政專項扶貧資金績效審計的現狀我國政府緊緊圍繞財政扶貧、精準脫貧基本方略，通過安排多層次、多形式的審計項目，突出重點單位、重點項目和資金使用的關鍵環節，不斷加強扶貧審計監督。具體來說：一是在審計監管力度上，國家于2013年、2015年組織開展了兩次扶貧項目資金的分配、管理、使用、效益等規范性的系列審計工作，扶貧項目資金包括政府財政投入、金融扶貧貸款、國際性機構支持扶貧資金以及其他民生項目中涉及到的扶貧資金。同時，2010年以后，部分地方審計機關如河南、廣西、重慶、陜西、青海等也加強了對扶貧資金進行了專項審計，開展的審計內容包括項目的開發執行、專項資金的管理使用情況等。二是在審計區域范圍上，為促進中央扶貧開發工作會議精神的貫徹落實，近年來，國家審計組織沿著資金分配、管理、使用的各個環節，深入貧困村、走訪貧困戶、查看扶貧項目現場，對河北、河南、廣西、重慶等17個省、直轄市的40個縣、區2013-2015年財政扶貧資金管理使用情況進行了審計，重點事項延伸審計了其他有關市縣和單位，涉及364個鄉鎮、1794個行政村和3046個項目，嚴謹細致地開展系列審計工作。三是在審計法律制度建設上，根據扶貧項目的類別性和針對性，我國扶貧資金審計的法律制度包括兩種類型，一種是審計監督的范圍包括但不限于扶貧資金的一般性的國家層面的審計立法，審計覆蓋層面更為廣泛；另一種是以扶貧資金作為審計監督對象的專門性審計立法，具有特殊性的審計使命。但總體來看，目前我國扶貧資金審計主要以一般性審計法律法規為依據。

二、政府財政轉型扶貧資金績效審計中存在的問題

（一）績效審計中法律制度建設不夠完善國家《農村扶貧開發綱要(2011-2020)》第四十七條明確提出“加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道。”但是我國財政扶貧資金審計制度依然不夠完善，突出表現在：一是扶貧審計領域而言，我國財政扶貧資金審計主要以一般性審計法律法規即以政府相關的規范性文件作為審計依據，如2004年《關于進一步做好扶貧資金審計、監督工作的意見》、2016年《關于進一步加強扶貧審計促進精準扶貧精準脫貧政策落實的意見》等。而在法律層面的專項審計立法基本上處于空白狀態，目前僅有貴州省在扶貧資金審計的專項立法方面做了率先嘗試，出臺了《貴州省扶貧資金審計條例》；二是審計法律執行力不強，雖然國家組織了覆蓋17個省、40個縣范圍的扶貧資金專項審計，但是從總體看審計比例依然較低；三是審計法律預防性較差，國家為規范專項扶貧資金的管理使用和監督，嚴格制定并頒布了系列相關的政策性法規文件，但是專項扶貧資金管理使用及項目實施中依然存在資金管理不嚴格、工程監管有漏洞、報賬制度存缺陷等問題，甚至在審計揭露的情況下扶貧資金的違規比例仍居高不下，扶貧資金審計法律制度的實施未能充分發揮遏制、預防作用。（二）績效審計中政策評價體系尚不健全政府財政扶貧資金效益是對扶貧資金在使用管理中以及項目實施后所產生的社會效益、生態效益和經濟效益。但從績效審計目標的設立上看，我國現階段扶貧資金審計長期以關注合規合法性以及政策的落實情況，而對績效重視不夠，特別是基層政府財政扶貧資金績效意識較為淡薄，對財政扶貧資金績效的考評仍處于起步階段。盡管我國已頒發《財政扶貧資金績效考評試行辦法》，但從科學發展觀的角度，《辦法》中考評指標仍然存在設置不夠科學、評價體系不夠完善等問題。突出表現在：一是將扶貧項目管理績效、工作評價與扶貧資金綜合績效未完全區別劃分，甚至混為一談，《辦法》中設置的財政扶貧資金績效指標體系如預算安排、資金投向、完成計劃等傾向于政府行政職能履行績效考核；二是績效審計評價體系較為單一，扶貧項目基本上仍然集中在貧困人口減少進度、收入增長幅度等經濟效益等指標上，至于扶貧資金在引導區域社會發展、保護生態環境等方面的社會、生態效益關注較少，難以體現科學發展觀的基本要求；三是未體現財政專項扶貧資金績效的層次性，政府（國家、省級、地方）、單位部門的財政扶貧資金績效或者綜合績效測度的主體與內容存在不同層次的差異性，必然導致測度指標不能“一刀切”。（三）績效審計中財政專項資金監管不力貧困縣域的財政狀況普遍比較緊張，在利益沖突及信息不對稱的環境下，基層政府實施者為追尋自身利益最大化或僅為完成扶貧項目規劃任務，往往存在欺騙上層政府套取財政扶貧資金的現象，導致“財政吃飯供養”問題嚴重，而“生產性扶貧”資金嚴重不足。一是由于投入渠道分散、統籌整合還不到位等原因，使得部分扶貧資金分配未與建檔立卡貧困人口有效銜接，導致部分扶貧資金長時間閑置，在2016年國家開展的大型扶貧資金專項審計中，揭露出8.43億元資金閑置、2.99億元資金浪費等低效問題；二是一些基層扶貧資金監管比較薄弱，主要以項目后期財務檢查為主，對資金的使用過程、是否產生效益等方面審計監管缺乏，導致部分扶貧資金被騙取套取或違規使用。國家兩次專項審計共揭露出違規冒領或挪用扶貧資金共計14000.78萬元，一些地方甚至將在扶貧開發工作中違規獲取收入用于彌補經費；三是地方審計機關的扶貧資金審計結果顯著低于國家層面審計，特別在問題資金率和發現問題數量方面差別較大，地方審計監管力度較弱。同時，由于對問責權限、整改效果評價等沒有明確的規定，部分地區對審計整改的監督不夠，存在整改不到位、屢審屢犯等現象。（四）績效審計中扶貧項目組織管理薄弱扶貧工作千頭萬緒，項目類型多樣，管理組織機構龐大，審批環節繁瑣，導致規劃不能統一，項目項目組織管理薄弱，難以保障扶貧項目質量。一是大部分扶貧項目在組織決策、預算審查和施工措施等方面缺乏科學規劃和全方位管理，而在減貧目標的行政考核機制下，項目單位往往只重視扶貧資金的爭取，導致很多扶貧項目都是“先搭臺，后唱戲”，臨時組建項目領導班子，成員素質參差不齊。在后期扶貧資金項目竣工驗收時，也缺乏專業技術部門和專業技術人員參與，難以確保扶貧項目質量；二是績效審計中不重視中小扶貧項目的管理評價，目前貧困縣域中涉及教育、科技、健康、交通等類型多樣的扶貧項目，由于審計資源和需求之間存在差距，國家往往選擇重點項目和重大項目進行績效審計，而忽視了許多中小扶貧項目的審計；三是扶貧項目缺乏溝通和互動，一般是自上而下的“單一輸血”性扶貧模式，不是按照“扶貧前農民樂意、過程中農民參與、扶貧后農民滿意”的原則，大多數僅體現的是對貧困農戶物質的充實，救世主的思想嚴重。同時，由于貧困農戶的文化水平不高，且個體需求具有零散性，組織化程度較低，貧困農戶的實際利益訴求與單向度扶貧項目實施目標之間的差距最終導致扶貧效果的表面化和形式化。

三、整體性治理視域下政府財政專項扶貧資金績效審計的重點

新公共管理時期的財政專項扶貧資金績效審計存在的問題等可在整體性治理核心思想的指導下進行治理功能整合加以解決。因此，整體性治理背景下的政府財政扶貧資金績效審計的重點應該從“三項效應”、“五個結合”、“三類指標”3個層面進行梳理，以緩解績效審計面臨的“援助困境”問題。（一）建立“三項效益”，解決“審什么”的問題一是立項效益。主要是從項目的真實性、可行性進行分析評價,立足項目區農村的區域優勢和發展基礎，著力發展與自身條件相適宜的扶貧項目，促進項目實施和貧困區域結成利益共同體，實現共同發展。二是管理效益。主要是從項目資金的撥付、管理等進行分析評價，看扶貧資金管理系統是否完善，內部控制和責任機制是否健全。三是投資效益。主要是從扶貧項目的社會性、經濟性、生態性進行分析評議，看是否推動區域資源和生態環境的良性循環，是否促進項目的益貧效應，進而實現投資收益惠及于農村貧困人口、貧困區域。（二）明確“四類指標”，解決“怎么評”的問題一是要注重反映扶貧政策執行情況的指標。采用信息經濟學中的激勵相容度理論所關注的“成員目標與政策目標一致的程度”即評判扶貧政策體系所涉及的各個子體系的效用最大化目標（成員目標）與總體目標（政策目標）一致的程度作為政策執行的判斷標準，可以從政策權威性、政策實施策略及政策目標吻合度三個方面著手設計激勵相容度的評估指標體系；二是要注重反映財政扶貧資金效率評價的指標。主要包括扶貧資金規模效率、結構效率和支持水平等三類指標體系等，不同層級的扶貧項目資金績效指標權重要差異化，體現財政扶貧資金績效的層次性；三是要注重反映扶貧項目投資效果情況的指標。包括項目實施前后個體收入增長（如貧困農戶生計改善等）、集體收入增長（如農業產值增長率等）、貢獻的稅金（龍頭企業扶貧資金回收率等）。此外，還應評價項目建設對區域自然資源、生態環境的影響程度，如土地利用效率、生態脆弱系統改善等。（三）突出“五個結合”，解決“如何審”的問題在扶貧項目績效審計中，涉及到方案制定、審計實施、審計報告、結果運用等環節，每個環節的審計內容又不同，如方案制定環節需要確定效益審計預期效果；在審計實施中則需要進行具體事項的效益審計分析等。為更好的解決“如何審”的問題需要做到“五個結合”：一是與財務收支真實合法審計相結合，突出扶貧專項資金的使用效益和項目經濟社會效果；二是與專項審計調查相結合，以揭示扶貧項目管理中存在的影響效益的問題；三是要與預決算審計相結合，以保障扶貧項目建設公開透明和陽光操作；四是與經濟責任審計相結合。把財政扶貧專項資金績效審計結果作為領導干部業績考核的參考依據。五是要與現代信息技術審計相結合，重視扶貧項目審計的信息化建設。

四、提升政府財政專項扶貧資金績效審計的建議

（一）保障政府財政專項扶貧資金績效審計的法律與制度環境一是認真貫徹落實國家出臺的關于財政扶貧資金管理的政策文件要求。為提高財政扶貧資金的使用效益，政府先后出臺了《國家扶貧資金管理辦法》、《財政專項扶貧資金管理辦法》、《關于改革財政專項扶貧資金管理機制的意見》等政策文件，對財政扶貧資金運行管理進行規范。因此，在審計工作中，首先要認真貫徹落實國家出臺的關于精準扶貧資金的政策文件要求，主動適應新常態、踐行新理念，切實做到把握原則、突出重點、保障扶貧資金安全。二是完善績效審計的法律法規和審計準則及指南，首先明確扶貧資金的審計監督范圍，如扶貧資金的審計比例、審計計劃等；其次健全扶貧資金績效責任追究制度，落實扶貧資金績效審計的法律責任主體、類型與認定標準；最后從立法上增強對扶貧資金審計工作的約束性。三是強化績效審計教育培訓機制和人才引進制度，一方面建立定期、制度化的教育培訓機制，注重審計內容和方法上的與時俱進，實現審計人員的可持續發展；另一方面，強化政府審計人才引進制度，充實審計隊伍，提高績效審計的效率和質量。（二）健全政府財政專項扶貧資金績效審計的評價體系圍繞“四類指標”，強化結果導向的資金分配機制，縮小評價標準的不明確、沒有建立起政策的整體和個體關鍵績效指標、評價者友善傾向、完善傾向及隨意化傾向、暈輪效應、暗示效應以及第一印象效應等因素導致的績效誤差。因此，完善財政扶貧資金績效評價體系，對考核評價中的誤差進行修正，才能更好地發揮考核評價效力。一是根據扶貧政策特點設立評價標準，采用目標管理法和行為描述法細化政策評價目標，對片區、貧困戶等扶貧對象脫貧目標進行分解和細化；二是對整體和個體關鍵績效指標，跟進政策發展設立KPI指標，如把貧困人口數量的減少和生活質量的提高作為關鍵指標，通過強制分步法拉開評價差距等；三是針對友善傾向、完美傾向，建立績效評價監督機制，推行現場考核打分與第三方評價計分相結合的方式，擴大考核評價范圍；四是針對暈輪效應、第一印象效應，提高審計者的自身修養和監管評價行為，注重過程常態檢查，保證評價結果的客觀性和考核評價質量；五是針對隨意化傾向，開發運用信息管理系統，建立評價投訴制度及監督考核制度，減少考核評價人為因素。（三）強化政府財政專項扶貧資金績效審計結果問責制實施政府財政專項扶貧資金的績效審計問責機制是落實政府績效管理的需要。一是踐行政府財政專項扶貧資金的審計結果公告制度。根據財政資金扶貧項目“三項效益”審計結果中披露的問題，不僅要披露財政扶貧違法、違規與違紀資金的審計結果，而且要加大財政資金績效審計結果方面的披露比重，使社會公眾更好地了解和關注政府財政專項扶貧資金的投入、使用、產出及等經濟效益績效，以及社會責任績效、環境保護績效等內容；二是加強審計機關與被審計單位的供需對接，按照扶貧規劃的總體目標和進度，形成供需平臺綜合運行的合作協同機制，共同面對審計中存在的問題，同時，審計機關督促相關責任部門勇于擔負職責，落實好后續整改結果；三是建立健全扶貧資金績效審計問責機制。“制”主要從法律和制度角度對問責制進行“固化”，要通過制度化保證權責對等，對發現問題而監督整改不到位、屢審屢犯等現象問題，啟動問責機制進行審計問責。問責形式主要包括通報批評（一般性違規問題）、約談（較為嚴重的違規問題）、追責（嚴重違規違法問題）等；四是完善審計培訓體系，培養復合型審計人才，提升審計機關的自身能力建設。（四）提升組織管理能力一是在項目實施前期，及時公告項目基本情況、規劃設計方案、招投標情況、效益分配等相關事宜，凡涉及農戶利益的，必須將農戶個體訴求轉化為集體意志，增強需求表達的影響力；在后期扶貧資金項目竣工驗收時，專業技術部門和專業技術人員積極參與，確保扶貧項目績效審計質量。二是扶貧項目績效審計中無論重點扶貧項目與否，都要通過財政專項扶貧資金內部審計以及延伸審計，擴大審計的覆蓋范圍，避免審計死角，促使扶貧專項資金使用逐步規范；三是緊跟科學發展觀步伐，財政績效審計可適度引入“參與式扶貧”模式，注重農戶參與性。只有更廣泛調動包括貧困戶、村干部、新型經營主體等各方主體在管理、分配等各關鍵環節的參與，才能提高扶貧項目的扶貧效益和發展質量。因此，需探索以規劃為平臺，整合資源，建立一套“自下而上”的以農戶需求為中心的參與機制。通過公眾參與，尊重和發揮村民自治組織或集體經濟合作組織的作用，將“村委會”或“集體經濟合作組織”作為農戶真實需求表達的渠道。

作者:李立 單位:中南財經政法大學工商管理學院

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