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摘要：本文基于國家治理的視角，通過對自貿試驗區國家審計環境的研究，總結自貿試驗區國家審計的特點，明確自貿試驗區國家審計的需求、本質、目標、主體、客體、內容、技術以及成果運用等基本問題，研究國家審計在自貿試驗區建設中的作用路徑與機理，并在此基礎上設計出一套適用于負面清單管理環境之下的國家審計模式，使之成為一種可復制、可推廣的審計模式。

關鍵詞：國家治理；審計全覆蓋；負面清單管理；協同審計；治理目標導向審計

一、研究背景

（一）自貿試驗區的發展需要從有序治理的角度來設計。相對于2013年，我國建設自貿試驗區的國際大環境已經發生了變化。2015年底，國務院頒布的《關于加快實施自由貿易區戰略的若干意見》要求將對外自由貿易區談判中具有共性的難點、焦點問題，在上海等自貿試驗區內先行先試，更是提出了建設自由貿易港的要求。作為國務院審批的國家級試驗區，中央的定位是制度創新高地。自貿試驗區在投資、貿易、金融領域以及政府職能轉變等方面開展的系列創新旨在促進自貿試驗區跨越發展，但是與制度創新所伴生的風險不容忽視。對于制度出臺前決策方案的選擇、出臺后的經濟運行效果等，都需要有相應的監督制度并行。為配合自貿試驗區自身發展的需要，2016年上海市政府辦公廳印發《進一步深化中國（上海）自由貿易試驗區和浦東新區事中事后監管體系建設總體方案》，2017年國務院公開《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》提出進一步轉變政府職能，打造提升政府治理能力的先行區。因此，上海自貿試驗區內的行政架構、管理模式、運營模式等都需要從有序治理的角度出發來思考設計。（二）自貿試驗區建設同樣也應納入國家審計全覆蓋范圍之內。建立上海自貿試驗區是在我國全面深化改革和進一步擴大開放的大背景下采取的一項重大舉措，根本目的是為下一輪的擴大開放做試驗，也為對外談判提供實踐依據并形成可創造、可復制、可推廣的體制機制。同時，上海自貿試驗區內企業開展的業務，涉及的地域非常廣，資金、業務、貨物等在區內和境內區外之間、區內與境外之間流動，改革創新業務及其風險傳導機制更加復雜。十三屆全國人大一次會議審議通過的國務院機構改革方案提出了改革審計署管理體制，通過改革和集中化來加強審計的監督職能，黨的三中全會明確提出設立中央審計委員會，進一步提高了審計的領導架構層級，體現了黨和國家對審計的重視程度。國務院《關于加強審計工作的意見》（國發〔2014〕48號）、十八屆四中全會的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》、2015年12月8日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》等相關配套文件均強調加強審計工作，實行審計全覆蓋，自貿試驗區建設同樣也應納入國家審計全覆蓋范圍之內。自貿試驗區的管理模式是負面清單的管理模式，上海自貿試驗區在國家治理的推動下，以制度創新為動力，以有序治理為目標，建設負責、高效、廉潔、透明、法治的自貿試驗區，引領新一輪的經濟增長。審計作為國家治理的參與者，在自貿試驗區的建設中，應履行好監督與服務的職責，既要防控制度創新過程中的風險，也要通過對創新制度經濟結果的評價，促進創新制度的規范和完善。國家審計作為國家治理的參與者，要破解自貿試驗區建設的難題，就必須創新審計，在審計的理念、組織方式、監督方向等方面先行先試，打造與上海自貿試驗區建設相適應的審計能力。

二、自貿試驗區國家審計的相關概念界定

（一）國家審計與國家治理。國家審計和國家治理是兩個處于不同層面，但聯系密切的概念。國家審計對于國家治理具備兩個基本功能，一是作為國家治理的重要工具和國家治理體系的關鍵組成部分，鑒證和評價政府部門的活動、揭發違規行為，為社會公眾了解政府部門對公共資源的使用情況提供獨立客觀的意見和依據；二是通過國家審計的實施，間接地威懾和督促政府部門充分發揮其職能，最終提高國家治理的效果，即實現國家審計的治理功能。①國家審計服務國家治理是通過審計國家治理運行沖突來實現的，即通過對國家治理目標實現的控制、對國家治理主體運行的監督、對國家治理服務的評價、對國家治理結構優化的促進和對國家治理環境的培育等來實現，②是國家治理的重要組成部分。③（二）負面清單管理與國家審計全覆蓋。國家審計全覆蓋是在國家審計職權范圍內，實現國家審計服務國家治理的廣度、深度和前瞻性。負面清單管理是政府在“法無授權即禁止”、“法無禁止即自由”的現代管理理念和制度環境下建立的一種管理模式，是政府經濟管理理念和模式的重大變革，它涵蓋了負面清單、權力清單和責任清單等相關內容，是自貿試驗區管理的本質特征之一。上海自貿試驗區擴區后，自貿試驗區管委會與浦東新區政府實行一體化合署辦公，開始按照負面清單管理模式，在浦東新區完整一級地方政府的框架內推進全面制度創新。負面清單管理模式的推行，一方面增強整個經濟的內生動力，讓企業可根據自身發展需要自主決定，形成清晰的預期。同時，由于負面清單引申出的一系列制度創新和制度創新的體系，如將外商投資項目由核準制改為備案制，在極大程度上限制了政府過度干預的可能性。由負面清單引申出的權力清單和責任清單，在營造“法無授權不可為”的制度環境時也推動政府職能轉變，當然，也將政府的權力關進了制度的籠子。實行負面清單管理模式并不代表政府失去其應有的作為，服務于國家治理的國家審計全覆蓋，一方面要著眼于從政策、資金、權力、民生、國家經濟安全、黨風廉政建設等內涵建設方面進行審計，另一方面，要從國家治理高度和微觀經濟活動背后的機制體制角度看待問題，形成在負面清單管理模式下的國家審計在審計管理和審計理念上著眼于國家治理的系統觀、控制觀，不斷優化政府角色，促進經濟發展，努力維護經濟安全，最大化發揮國家審計的職能作用。

三、自貿試驗區國家審計的困境與挑戰

（一）現行審計工作難以滿足自貿試驗區發展目標定位。推進改革、鼓勵創新是審計發揮建設性作用的重要內容。上海自貿試驗區的設立標志著中國改革開放進入了一個建立國家治理體系和治理能力現代化的新階段，預示著中國要進行全方位“制度闖關”，要破除阻礙改革開放的根本性、制度性因素。在上海市十四屆人大二次會議上，市委書記韓正表示，上海自貿試驗區是對政府權力的制約和規范，甚至是剝奪部分權力，這是在“革政府的命”。上海自貿試驗區雖然已經形成了與國際通行規則相一致的管理理念和基本框架，但對標國際最高水平的自貿區、最有代表性的自貿協定、部分先進國家的先進經驗，在有些領域存在差距，包括改革舉措系統集成不夠、擴大開放壓力測試不夠、對標國際最高標準不夠、支持“走出去”作用發揮不夠等。在強化事中事后監管，推進監管標準規范制度建設，加快形成行政監管、行業自律、社會監督、公眾參與的綜合監管體系的過程中，政府自身動力顯然不足，必須由具有權威的獨立監督主體——審計，以負面清單執行情況作為政府職能轉變的重點和關鍵，通過持續審計，以點帶面，以不同時點過程中發現的不作為、慢作為、亂作為等問題為突破口，“倒逼”政府，加速推進改革。但是，目前自貿試驗區審計的理論與實踐還遠遠不能滿足需要，如在專項資金的審計方面雖然已經開始關注從體制、機制上剖析存在的問題原因，但大部分審計工作還停留在傳統審計的范疇內，審計人員還未樹立起審計工作服務于自貿試驗區發展目標定位的理念。4（二）現行的自貿試驗區管理體制的模式難以形成審計合力。上海自貿試驗區的中央管理體制屬于共同管理型，設立上海自貿試驗區僅設區審批部門就多達20余個國務院下屬政府管理部門。由于上海自貿試驗區尚無國家立法，且各部門利益不同，各部門對自貿試驗區的認識不統一直接導致自貿試驗區改革協調成本高、難度大以及決策落實不及時等問題。其次，上海自貿試驗區內實行由海關、海事、工商、外匯等口岸部門各司其職、相互獨立的管理模式，區內雖設有管委會負責對區內事務進行統籌和協調，但由于管委會法律地位不甚明確、監管職責受到擠壓，因此在缺乏一個權威管理部門的機制下，易出現政出多門、多頭管理、權責不明，綜合執法協作機制混亂以及統一高效、自主靈活的管理模式缺乏等情況。同時，自貿試驗區政企不分現象依然存在。開發公司脫胎于管委會，雖然實行市場化運作，與現有行政管理相分離，但政府權力參與市場運作和企業經營的情況仍然存在，管委會和開發公司之間還沒有實現完全的政企分開。政府權力介入市場運作，將不可避免地擾亂市場秩序，帶來區域內企業間的不公平競爭，進而影響區域發展的活力和環境創建。復雜的自貿試驗區管理體制，直接導致自貿試驗區審計主體的多元化，對上海自貿試驗區建設的審計，與其他相關審計相比，顯著的不同在于審計主體的多元化。上海自貿試驗區是國家層面的試驗，但這個試驗放在上海由國家相關部委和上海市共同來做，相關的事權也區分為國家層面的事權和地方事權，探索出來的可復制、可推廣的制度，由國家推動向全國復制推廣。因此，對上海自貿試驗區建設、管理情況的審計，需要審計署、上海市審計機關、其他省區市審計機關、相關的內部審計機構，按照審計職能和審計管轄范圍共同來實施。（三）制度創新伴生的風險擴大了審計關注重點。在自貿試驗區建設和改革的推進過程中，各種風險不斷加大，制度創新伴生的風險擴大了審計關注重點。廉政、金融、產業安全、質量安全、貨物走私等方面的風險在自貿試驗區環境下呈現出其自身的特點。在自貿試驗區深化改革的進程中，利益結構、利益分配均會發生改變，防范公共資金、公共利益的侵占，嚴格監督問責機制，充分發揮國家審計作為國家利益捍衛者、公共資金“守護者”、權力運行“緊箍咒”、反腐敗利劍的作用。上海自貿試驗區內推進人民幣資本項目可兌換、金融市場利率市場化、人民幣跨境使用和外匯管理等改革均會對我國金融體系、金融市場產生巨大影響，因此，與上海自貿試驗區金融業務發展相適應的風險防范機制是否健全完善，有效的預警和防范金融創新潛藏的監管風險、網絡風險、資本項下開放風險和金融體系穩定性成為國家審計關注的另一重點。在“負面清單”制度之下，外資企業有可能將上海自貿試驗區作為資本進入通道，審計中要高度關注國家相關部門履行安全審查和反壟斷審查職責情況，防止境外資本對我國重點領域、重點行業的壟斷和控制。5上海自貿試驗區實行“一線放開、二線安全高效管住、區內流轉自由”的海關監管模式，審計中要高度關注“一線”放開后，“二線”是否能真正管住，是否存在貨物走私的風險，海關與商檢合并以后，還應關注海關是否健全完善出入境質量安全和疫病疫情風險管理機制，是否可能發生質量安全風險事件。作為經濟發展“安全員”，國家審計在自貿試驗區建設中，對改革過程中的風險應發揮預警、防范作用。揭示上海自貿試驗區建設過程中存在的薄弱環節和可能蘊含的潛在風險，加強各類風險防控，完善風險防控機制，守住不發生區域性、系統性風險的底線，維護國家經濟社會安全，是國家審計的重要職責之一。（四）先行先試的政策突破加大審計職業判斷的難度。審計行為的產生與發展需要一定的法律環境，它既受法律環境的制約，同時又會改善法律環境，推進法制化進程。法律環境對于審計專業判斷的重要意義在于為審計判斷過程提供必要的評價依據。評價標準越完備、越統一，就越有利于審計人員做出正確的審計專業判斷，同時，法律體系對于審計職業界的保護越是完善，審計人員就越能充分發揮自己的專業判斷能力，不受或少受外界環境的影響。上海自貿試驗區是在沒有完整、系統的法律規定的情況下先設區、再立法。目前，僅有地方和中央有關部門的相關文件依據，行政規范層次低且重疊，上海自貿試驗區從設區初期就面臨著缺乏法治保障的挑戰，使得自貿試驗區在建設初期就無法真正做到規范運作。目前，先行先試的大部分內容以政策突破、制度創新形式體現，偏向于靈活性，尚缺穩定性和一致性的平衡。同時，由于缺乏全國性的統一立法保障，使得上海自貿試驗區的區域性質、定性定位、區域功能、基本制度等根本性問題無法確定。自貿試驗區的先行先試涉及大量國家事權，尚需要國家授權，其模式創新、管理體制、執法體制等，均需要有相關的法律制度來保障。先行先試的核心內容涉及稅收、海關監管、金融、外資、外貿等國家事權，屬中央專屬立法權限范疇，必須突破現有國家法律、行政法規的相關規定，必須獲得全國人大常委會、國務院的“雙授權”，立法授權存在復雜性。同時，先行先試事項涉及多部法律、行政法規和國務院決定、授權，暫時調整的法律、法規面廣量大、難度高。這些均加大了審計人員職業判斷的難度。

四、自貿試驗區國家審計全覆蓋路徑設計

（一）正確處理“依法審計”與“支持創新”的關系，創新審計理念。依法審計是國家審計的基本要求。一方面要圍繞公共資金使用、公共權力運行，以真實性、合規性、合法性審查為基礎，強化問效、問績、問責，加大對違紀違法案件線索的查處和移送力度，依法監督和制約公共權力運行，發揮好公共資金“守護者”和權力運行“緊箍咒”的作用，它是自貿試驗區國家審計必須履行的傳統監督職責。另一方面，在自貿試驗區環境下，還要履行好服務的職責，拓寬國家審計的職責范圍，為創新保駕護航，如充分發揮6審計的威懾督促功能，開展重大政策措施的跟蹤審計，查糾不作為、亂作為、選擇性作為問題，當好政策落實的“督查員”。同時提升規范制度的層次，服務好國際化創新生態的建立。創新是自貿試驗區的價值所在。創新一定帶來不確定性，它是一個不斷“試錯”的過程，這給審計的鑒證與評價功能的實現帶來了挑戰。審計人員在審計過程中一定要樹立“負面清單”的審計理念，在堅持實事求是、求真務實原則的基礎上，充分發揮國家審計的獨立性優勢和建設性作用，正確處理依法審計與服務大局、查處問題與鼓勵創新、依法處罰與寬容失敗的“三個關系”，做到既堅持原則，嚴肅揭示查處借創新謀私利的亂作為、假作為行為，又用審計人的智慧和擔當，為真正的改革創新撐起一方試驗、試錯的朗朗晴空。（二）探索針對創新舉措的容錯和評估機制，合理制定“免責條款”。創新必然帶來風險，針對“突破性舉措”，一方面要堅守底線，堅決對重大違法違紀、重大損失浪費等實行一票否決，嚴肅追責；另一方面要敢于擔當，對符合改革方向、符合依法決策程序、有利于科技創新、有利于營商生態改善的超常舉措給予支持和包容。探索實踐包容寬松的創新文化，合理制定創新失敗的“免責條款”，解除創新的后顧之憂。在審計實務中運用容錯機制，要注重從實際出發，科學把握有關原則和方法途徑。一是要把握容錯機制啟用的先決條件，只有在符合依法決策、資金專用于科創中心建設、無違規違紀行為等原則的范圍內，發生一般性工作失誤或未達成預期目標等情況，才適合啟動容錯機制。同時，要高度關注創新舉措可能出現的重大風險隱患，防止容錯演變成縱容“瞎折騰”、演變成違法違紀和牟取私利的“障眼法”、演變成追責問責的“脫身術”。二是要科學評價。要充分考慮現實情況，對“錯誤”或“偏差”的程度進行分類分級，并從是否有利于深化改革、是否有利于事業發展等多個維度進行綜合評價，確定是否屬于容錯事項。比如，對浦東創新人才補貼政策的績效評價，就不能搞一刀切，不能簡單地認為凡有任何一個獲得補貼的人才流出，就屬于未實現績效目標。對符合容錯范圍的“問題”披露，可以考慮作為“其他需要揭示的事項”進行反映，內容包括分級評價、存在風險等情況。三是要加強復核。審計機關內部要對是否屬于可容錯范圍、評價是否準確、證據是否充分等內容進行集體審議，確保政策執行的客觀公正，減少審計組容錯顧慮。同時，要對“錯誤”或“偏差”程度較高的容錯事項加強后期跟蹤，及時提出有效建議，防范失敗風險。國家審計對創新性舉措的評估可根據創新舉措的現實背景和自身力量的實際情況，選擇性地嵌入到創新舉措的設計、執行和評估階段。在創新舉措的設計階段，依申請開展前期評估，對設計方案給予一定建議；在執行階段，對執行效果和目標差異進行中期評估，及時填補設計漏洞、修復執行偏差；在完成階段，開展后期評估，對決策、執行、資金、績效、風險和缺陷進行全面評估，作出有關評價結論。在上述三個階段評估模式中，開展后期評估是重點，其主要目的在于促進科技創新舉措的完善，形成可復制可推廣的經驗做法。國家審計的第三方獨立地位、覆蓋“財務+業務+政策”的審計體系和掌握的大量信息，有助于綜合形7成一個以改革績效為導向的評估結論。對確實沒有明顯效果，甚至產生一些負面影響的舉措，要敢于發聲、敢于叫停。對有利于科技創新、符合改革方向、有利于激發內在活力的創新舉措，要積極推動相關職能部門突破障礙和瓶頸，固化有效做法，完善制度缺陷，形成可復制、可推廣的經驗和制度。（三）資金流與權力運行流雙流合并，拓展自貿試驗區審計范圍。自貿試驗區通過引入國際競爭來消除既得利益集團的改革阻力，解決內部改革動力不足的問題，然而，任何改革均會使利益結構、利益分配發生較大改變，自貿試驗區的改革觸及到投資、貿易、金融服務、規劃國土、建設、綠化市容、環境保護、勞動人事、食品藥品監管、知識產權、文化、衛生、統計等諸多領域，新的制度安排探索的不確定和困難性，使公共資金、權力運用等領域的風險顯著加大，這些均可能影響政府主體動力。而政府作為制度及其配套措施的設計、制定、實施的主體，行政作為與高效準確的監管措施是推動自貿試驗區建設的重要保障。國家審計作為改革的動力機制，一般來說是以發現問題作為起點的。通過對審計中發現的問題進行分析，查找產生問題的體制、機制、制度方面的原因，然后提出改進的審計建議并督促整改落實，促進改革和制度的完善。因此，審計作為深化改革“催化劑”，要倒逼自貿試驗區開放和政府職能轉變，做好“減法”工作，在審計監督過程中，應服務于自貿試驗區的治理目標，以公共利益、公共安全、可持續性包容發展為核心價值目標，要將自貿試驗區審計作為常態化的監督制度，不僅要覆蓋所有財政資金和政府機構，同時也要涉及自貿試驗區制度創新和管理模式創新的各個領域，觸及社會民生的多個層面，資金流與權力運行流雙流合并，拓展自貿試驗區審計范圍，防范國家治理深層次的公共權力運行和公共資金配置使用的深層次體制機制性問題與風險。例如上海自貿試驗區審計局在自貿試驗區專項資金的績效審計中，在關注專項資金的收支情況的同時，還要關注資金的管理制度層面和操作層面，對資金流和權力運行流雙管齊下，確保專項資金的使用績效。（四）以治理目標導向創新審計模式，構建審計方式的波士頓矩陣。與傳統審計模式不同，治理目標導向審計模式，不僅關注被審計單位或審計事項的真實性、合法性和效益性，而且要關注被審計單位或審計事項滿足國家治理目標實現要求的差距、問題和風險。圍繞著服務于自貿試驗區的發展戰略目標，根據政策跟蹤審計、經濟責任審計、績效審計、相關部門、國有企業內部審計在審計目標、內容、重點和方式的不同，創新審計方式，構建審計方式的波士頓矩陣，實現自貿試驗區審計的全覆蓋。對國家各部委在上海自貿試驗區出臺的重大政策，以及上海自貿試驗區中探索成熟并向全國推廣的政策開展同步跟蹤審計，形成完整的審計監督網絡和監督鏈條，從整體上反映上海自貿試驗區的政策效應，將創新變成可復制的制度措施安排，最終形成以點帶面，局部向整體的溢出和擴散效用，促進國家經濟整體系統的發展提高。對上海自貿試驗區管委會及駐區機構的有關政府職能部門的履職情況進行經濟責任審8計，敦促政府職能轉變，促進其按照黨中央、國務院的部署，依法規范履職，扎實有效推進上海自貿試驗區的建設和管理。通過將國家審計延伸至具體項目，考察負面清單、權力清單、責任清單實際執行效果，如相關的制度設計是否存在漏洞；事中事后監管是否到位；各相關職能部門簡政放權是否存在明放暗留、放虛不放實的問題；政府管理方式轉變情況中，改進行業監督、推進信用管理、轉變財政資金管理模式等實際執行是否到位；負面清單管理模式（包括負面清單、權力清單和責任清單）規劃的推進落實、推進實施進度；不同時期具體清單項目變化的合理性和可行性等等。通過政策跟蹤審計，對相關部門、企業的改革創新舉措的合法、合規以及合理性進行監督檢查。重點關注相關的業務創新是否符合法律法規的規定，是否符合改革方向，相關舉措的出臺是否經過集體決策，執行人是否勤勉盡責，是否與個人存在利益關系。通過多視角的分析和充分的溝通，得出客觀公正的審計結論，使審計既要保護改革創新的積極性，營造支持創新的氛圍，也要防止以規避監管為目的和脫離經濟發展需要的一些所謂的創新，促進各單位和企業在國家政策規定的軌道上，合法合規合理推進改革創新，保障上海自貿試驗區建設規范、有序推進。（五）以協同審計創新自貿試驗區審計運行機制，提升審計監督的效率、效果國家審計治理服務目的的最終達成依賴于多元化的利益主體，復雜的自貿試驗區管理體制更需要國家審計在服務國家治理過程中，注重廣泛吸收整合審計系統內部和外部力量和資源，有效地開展協同審計，以獲得國家審計服務國家治理整體功能效應大于各個子系統或各組成部分作用力之和的協同效應，構成一個較大范圍的“國家審計治理系統”。具體而言，包括三個協同，即多元化國家審計主體的協同、國家審計與內部審計的協同、國家審計與社會監督資源的協同。1.多元化國家審計主體協同治理，提升審計監督的效率如前所述，上海自貿試驗區審計與其他地區審計相比，顯著的不同在于審計主體的多元化。對上海自貿試驗區建設、管理情況的審計，需要審計署、上海市審計局、中國（上海）自由貿易試驗區審計局、其他省區市審計機關，按照審計職能和審計管轄范圍共同來實施。建設上海自貿試驗區是一項國家戰略，相關的制度創新、制度突破、工作中瓶頸和問題的解決，都是在有關主管部門幫助指導下來實現的；試驗區里的很多事權，如國家安全審查、反壟斷審查等，也是國家層面的事權；試驗區內的部分行政管理工作，由金融、海關、海事、邊檢等部門組織實施，這些部門的審計管轄權都在審計署，因此，審計署是這些事項或部門的當然審計主體。上海市審計機關根據審計管轄范圍，除對涉及上海自貿試驗區建設、管理的相關單位、市屬國有企業的事項進行審計外，還要特別關注試驗區探索的相關政策存在的外溢效應。無論是上海市級相關主管部門探索的與上海自貿試驗區建設相適應、銜接的政策，如財稅政策，9還是各區縣引入的上海自貿試驗區的相關政策，市審計機關在對這些政策進行審計、分析、評估時，應當與上海自貿試驗區的相關政策相對接，以其作為審計評價的參照。中國（上海）自由貿易試驗區審計局在完成屬于本級審計機關管轄范圍內的有關自貿試驗區主體或事項的審計工作的基礎上，還要開展對浦東新區所屬相關部門履行政府職能轉變的情況、執行自貿試驗區相關政策措施、事中事后監管體系創新完善、風險揭示與防范等事項的審計。同時，通過強化經濟責任審計，引入容錯與糾錯機制，使上海市浦東新區審計機關在自貿試驗區建設發展過程中發揮更大的作用。在上海自貿試驗區探索形成的成熟制度，將其復制、推廣到全國，對這些復制推廣的制度實施情況及其實際效果，各地審計機關可根據實際需要自主開展審計，也可由審計署統一組織開展審計。此外，進駐上海自貿試驗區開展業務的其他省區市的國有企業，也應由具備審計管轄權的審計機關組織開展審計。2.國家審計與內部審計協同治理，挖掘審計監督的深度自貿試驗區的改革與創新成果最終作用于企業，要最大程度地發揮審計監督職能，服務于國家治理的審計目標，國家審計就要充分整合內部審計資源，使其有機融入到審計全覆蓋工作機制中，實現國家審計與內部審計的良性互動和成果共享。如國家審計可根據實際需要授權內部審計部門開展相關審計工作，通過重點抽查和考核評估確定內部審計成果的可利用程度；也可將審計置于相關部門具體業務執行過程中，產生相應的監督報告；還可通過對內審成果的系統分析，查找行業或單位中存在的系統性、傾向性問題，掌握相關審計線索，讓國家審計的關注點更具有針對性。當然，對內部審計開展較好、質量較高的單位，可直接采用其內部審計信息、資料、數據；通過對內審的督促、落實審計整改來增強內部審計工作的權威性，擴大內部審計影響，激發內部審計機構、內部審計人員的積極性、創造性。3.國家審計與社會監督資源協同治理，擴大審計監督的廣度國家審計與社會監督資源協同治理，要求在具體國家審計治理實踐中，改變傳統自上而下、主要依賴于監督職權的單一向度治理模式，尋求建立審計機關與監督服務對象、監管部門、司法機關、社會公眾等治理主體之間的協同合作，形成互相監督的耦合聯動機制，構成一個較大范圍的“國家審計治理系統”，最大限度地吸引公民、非政府組織等力量參與到國家審計治理行為的監督與檢驗，在平等、自愿、磋商、信任、協作基礎上，推動國家審計治理由單一管理向互動耦合治理模式轉變。

五、結語

審計全覆蓋是國家治理和國家審計發展的必然趨勢。作為國家治理基石和重要組成部分的國家審計，在自貿試驗區建設過程中，面臨的審計環境日益復雜，一方面，在投資、貿易、金融、政府職能等制度安排上顯著不同于非自貿試驗區，而且要同時面對國際國內兩個市場，直接受到全球化的影響和挑戰；另一方面，作為改革試驗區，經濟主體、環境及其運行機制的不確定性和風險更加突出、復雜，監管形勢更加嚴峻，導致審計監督對象個體和整體層面發生系統變化，形成自貿試驗區國家審計自身特點，它是一種負面清單管理環境下的國家審計。同時，為實現可復制、可推廣的制度和管理創新定位，自貿試驗區審計必須從服務于國家自貿試驗區戰略這個高度出發，轉變理念與思路，在對國家和地區制度環境與安排、組織體系與執行過程及運行機制的變化研究的基礎上，從國家治理的視角出發，創新審計理念，對原有審計范圍、審計運行機制、審計模式，以及審計機關審計職權等方面做出調整和變革，準確把握其審計活動的規模、范圍和強度，一方面要以負面清單執行情況作為政府職能轉變和改革創新的重點和關鍵，通過持續審計，“倒逼”政府，加速推進改革；另一方面又要防止審計矯枉過正，防止可能的“審計爆炸”給改革創新帶來的滯礙危險。通過對與國家治理、制度創新相關的經濟結果的評價、下一輪制度創新的前期分析等方面發揮國家審計作用，以便更好地服務于自貿試驗區的健康發展。

作者:陳蘇明 尤雪英 高琦 唐鈺琳