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一、引言與文獻回顧

近年來，我國政府高度重視提升食品安全治理水平，確保食品安全。在2008年國務院機構改革和2013年食品安全監管機制體制改革基礎上，初步形成由國家食品藥品監督管理總局、衛生與計劃生育委員會、農業部合作監管的格局，有效減少扯皮和推諉責任現象，提高了監管效率。《〈食品安全法〉修訂草案》歷經三審，最終于2015年4月通過，為進一步提升食品安全監管提供了堅實的法律基礎。然而，我國的食品安全形勢依然嚴峻，僅2014年，全國就偵破2萬余起食品安全犯罪事件，部分案件涉案案值上億元，涉及多個省市，影響甚為惡劣，這意味著中國食品安全治理的問題依然突出。食品安全治理的國內外研究主要集中在食品安全問題的成因、食品安全治理失靈及其完善、食品安全治理體系改革等方面。國內外不少學者認為食品安全問題源自于食品市場信息不完全和不對稱造成的食品市場失靈。食品的分類具有“經驗品”和“信任品”的特征，消費者獲得食品安全信息成本高昂且不可能承擔全部信息的成本，從而造成市場失靈。市場上客觀存在的不對稱不完全信息，使整個食品鏈普遍存在信息缺失，并隨食品鏈延長，質量安全信息缺失呈遞增效應（Antel，1996）。徐曉新（2002）認為信息不對稱貫穿于整個流通鏈，加工過程中質量控制技術低和生產流通過程中信息不對稱是導致食品安全問題的主要原因。Jason和Jill（2005）則指出，對于難以有效追溯的經驗品，個別企業有選擇生產次優質量水平產品的內在激勵選擇。周應恒和王二朋（2013）認為中國食品安全問題的原因在于兩方面：一是因為采用新技術新工藝等帶來的不確定性風險，行為人完全履行法律與道德義務也無法避免的食品安全問題，即“無知”問題；二是由于生產流通過程中的敗德行為造成的食品安全問題，即“缺德”問題。為有效解決食品安全問題，Grossman（1981）認為不需要政府干預食品市場的安全問題，可以通過信譽機制形成一個獨特的高質量高價格市場均衡。Barling和Lang（2003）則認為政府出臺并實施的食品安全政策，能夠增加高品質食品的供給，但必須對食品質量規制政策和行為加以控制，不然會導致比市場失敗更為糟糕的政策失敗，降低消費者的福利。Martinez（2007）則認為政府監管存在成本高昂且監管資源有限的不足，政府的公共監管體系和企業的私人監管體系都有其缺陷，需要建立一個由政府與企業協同行動的聯合監管（規制）系統。王可山和李秉龍（2007）針對食品安全治理中的信息不對稱，指出完善的食品安全治理，應遵循共同治理原則，在加強政府管制的同時，進一步發揮行業自律的作用，尤其要注重生產者自控的關鍵作用。盡管政府規制在解決食品安全問題方面具有十分顯著的優勢，但現實中層出不窮的食品安全問題使得學者們高度關注食品安全規制失靈問題。張肇中和張紅鳳（2014）對我國乳制品行業食品安全規制的間接效應進行了度量，發現食品安全規制效果并不顯著。廖衛東等（2011）總結了食品安全規制失靈的多方面原因：一是規制者所處的信息劣勢使得規制效率大打折扣；二是作為經濟人的規制者追求的利益目標是實現自身利益的最大化而非公共利益的最大化；三是規制者在食品安全信息收集、規則的制定與和規則執行規程中需要耗費巨大的實施成本。更有學者認為，不斷強化的食品安全規制，是尋租和創租現象的根源，并造成食品安全規制流于形式，食品安全問題因此屢見不鮮（韓慶齡，2009）。禹桂枝（2008）建議通過強化我國食品安全法律規制，提升食品安全規制效果。廖衛東等（2009）建議在健全食品安全法律體系和信息體系基礎上，加強對規制者的規制。部分學者認為單純食品安全規制并不能有效解決食品安全問題。沈宏亮（2012）認為中國食品安全問題屢禁不止的原因是私人治理失靈。崔煥金和李中東（2013）指出食品安全的本質，實質上是食品產業鏈上各市場主體如何履行產品質量合約的問題，應通過進一步放松規制，減少食品安全中的尋租、創租現象，從而提高食品安全水平。牛少鳳（2014）在比較西方食品安全治理先進經驗基礎上，建議新食品安全治理體系應堅持“政府作為食品安全治理主體、企業作為食品安全責任主體，充分發揮市場在資源正向配置中的決定性作用，公眾發揮積極的監督作用”。吳元元（2012，2015）則通過對執法資源和社會需求的綜合研究后，強調僅通過國家進行食品安全治理難以有效提升食品安全水平，食品安全治理亟待機制創新，亟需通過積極引導消費者等公眾和企業共同參與，構建具有強威懾力的聲譽機制，以有效解決食品安全治理問題。張曉濤和孫長學（2008）也強調食品產業鏈的生產者、加工企業和流通業者通過自己的聲譽來積極維護食品安全是食品安全體系有效運轉的核心。顏海娜和聶勇浩（2009）認為食品安全制度變革的走向體現在更加完善的法律體系和清晰界定監管部門之間的權責分配，在適當集中監管權限的同時，更加重視政府之外的力量。越來越多的學者認為，應該建構合理的食品安全治理體系，加強相關治理主體的有效協同，既可以有效避免食品安全規制機構在信息不對稱、集團利益等方面存在的問題和缺陷，又可以有效監督、約束企業的不良行為，更可以有效推動企業強化企業責任，促進食品安全。

二、食品安全治理的不足

隨著新公共治理理論的引入，企業和第三方力量參與各項公共服務管理倍受重視。但由于各種原因，它們在參與食品安全治理過程中也面臨著諸多問題，突出表現在四個方面：

（一）政府食品安全規制

因腐敗甚至政企合謀而屢受公眾質疑，政府公信力屢被蠶食近年來，屢次重大食品安全事件背后，總存在著政府食品安全規制機構不作為、腐敗乃至官商勾結、政企合謀的影子。從三聚氰胺奶粉事件、雙匯瘦肉精事件、染血饅頭、塑化劑等事件，乃至最近央視報道的震驚全國的江西病死豬肉事件等，背后都多多少少存在著腐敗甚至政企合謀。政府和相關企業的串謀導致食品安全規制失靈，其危害遠遠甚于單純食品企業“失德”導致的食品安全問題。一方面，它帶來了更加嚴重的食品安全問題，另一方面，它使公眾不斷降低對政府食品安全治理能力的信任，使得政府的公信力屢遭蠶食，造成食品安全恐慌，其后果遠比食品安全事件本身更加惡劣。對此，2013年在中央農村工作會議上強調指出：“能不能在食品安全上給老百姓一個滿意的交代，是對我們執政能力的重大考驗。我們黨在中國執政，要是連個食品安全都做不好，還長期做不好的話，有人就會提出夠不夠格的問題。所以，食品安全問題必須引起高度關注，下最大氣力抓好。”

（二）未能有效構建合作治理的制度架構

傳統行政管理模式的影響，使得政府習慣于社會管理通過控制和監管的方式來進行。同時，消費者也往往更加信任一個代表公眾利益的政府治理體系。在食品安全領域，就是政府對食品安全問題的“大包大攬”和“責無旁貸”，缺乏對多元治理主體參與食品安全治理足夠的重視，相關制度框架和治理措施均建立在政府規制有效、有效提升政府監管能力基礎上。過于依賴政府單一治理體系和較為嚴格的治理措施，一方面，使得部分企業因不當管制而提高經營成本，并最終激勵企業違規，那些更應該接受嚴格規制甚至理應退出生產的黑作坊和低質量生產商卻往往因為政府監管難以企及而不受管制（甚至地方政府因其他考慮而庇護相關企業），并形成不良的激勵，使得食品安全問題更加突出；另一方面，由于缺乏對政府治理的有效監管，部分政府規制機構很容易尋租，進一步加劇了公眾對食品安全治理的不信任，進一步惡化食品安全感知。新的《食品安全法》雖然明確了社會共治原則，但對于多個主體參與食品安全治理的地位和作用邊界，界定依然比較模糊。如對于如何鼓勵消費者經濟維權，特別是強調消費者對食品生產企業約束的集體訴訟制度仍然未能引入。

（三）企業自主治理的激勵機制未能有效建立

企業處于生產的關鍵環節，是食品安全的第一責任人。以企業社會責任和道德倫理為基礎，以聲譽建設并獲得剩余租為動力，構建企業的激勵相容的制度框架，使企業根據食品安全的需要組織生產，是確保食品安全的第一道關卡。然而，在現實中，由于政府治理層面缺乏對企業的信任，未在政府部門備案登記的地下企業違規生產更是往往得不到相應的懲罰，甚至部分地方政府由于地方利益等考慮而縱容制假售假，對小規模企業管制較為寬松，使得符合公眾利益的食品安全的激勵機制未能有效建立，嚴重挫傷了生產高質量食品的正規企業的積極性。

（四）參與食品安全治理的多元主體尚未適應社會共治的需要

各種行業協會、消費者保護協會和新聞媒體等是參與食品安全治理的重要力量。一方面，目前食品安全領域的非政府組織中如食品行業協會、消費者保護協會等，往往是帶有“半官方”性質的行業協會等性質的非政府組織，一般是在政府幫助下建立與發展起來的，與政府規制部門保持著緊密聯系，對規制部門有著很強的依賴性與順從性，并存在著嚴重的行政化傾向。另一方面，對于第三方組織如何有效參與到食品安全治理，尚未建立有效的制度體系，存在第三方組織參與食品安全治理不足和參與過度并存的現象，尤其是新聞媒體難以準確把握在食品安全治理中的定位和作用，使其在公共利益和自身商業利益的權衡中錯位，從而存在新聞媒體因為所謂維護公共利益而侵犯企業合法利益現象。

三、食品安全治理的改革舉措

食品安全治理改革，需要在公共治理理論的基礎上，在加強政府對各種擾亂市場秩序行為打擊力度的同時，以促進食品產業鏈上各市場主體履行產品質量合約為目標，整合政府、市場、社會的積極力量，對食品安全問題進行協同治理，構建以政府食品安全規制為基礎，企業自主治理為主體，第三方組織和消費者積極有效參與的協調統一的食品安全治理新機制。

（一）完善政府規制，加強政府監管

1．盡快完善食品安全規制法律體系

把依法治理食品安全放在依法治國的重要位置和突破口，圍繞《食品安全法》，完善食品安全相關法律體系和執行體系，加強對違規違法食品生產經營行為的懲罰，落實政府官員違反法定職責的法律責任追究機制，嚴格追究受監管主體的法律責任，以確保《食品安全法》能夠得到切實落實，嚴格依法治理，對規制過程進行有效監管，減少和杜絕規制者尋租現象。明確政府、企業、消費者、社會組織、新聞媒體等相關主體在食品安全治理機制中的責任及權利，為相關治理中心有效參與食品安全治理在體制上提供法律保障和法規依據，以促使各方面力量在食品安全治理方面積極發揮作用，尤其是明確政府在保證食品安全的首要責任。

2．完善規制執行，加大薄弱環節規制力度

一是要加強對現有法律法規的執行力度，進一步加強執法檢查力度，重點打擊食品安全領域的生產經營假冒偽劣食品、擾亂市場秩序的各種違法犯罪行為，嚴重者可對其法人采取終身禁商措施，同時積極引導企業強化食品安全責任感；強化對食品安全事件的懲罰力度，保護消費者利益。二是加強對政府食品安全規制機構的監督和督查，用整頓干部“四風”的勇氣和膽識，嚴格整頓食品安全規制機構和規制隊伍，使食品安全規制者不能腐、不敢腐、不愿腐。三是嚴格食品質量追溯制度，建立覆蓋面廣、信息更新快、資料完善的數據庫系統，完善供應鏈過程管理，建立健全快速有效的追溯工作制度，實現食品鏈的真正全程安全；盡快完善食品召回機制，使得食品生產經營企業不能、不敢、不愿意違法違規生產經營。四是加強對農村、城鄉結合部和食品生產鏈上規模較小企業等薄弱環節的監督監管，促進信息及時透明公開。

3．積極鼓勵第三方組織參與食品安全治理

一是要建立和完善促進第三方組織參與食品安全治理的法律體系，明確第三方組織參與食品安全治理的地位、空間和職能，尤其是提供信息傳導、標準制定參與、社會檢測服務和受害者援助等功能，積極鼓勵各種非政府組織參與食品安全治理。二是要建立和完善食品安全集體懲罰制度，加大對違法違規行為的懲罰力度，提高食品生產流通違法違規行為的預期成本，真正建立震懾機制，產生震懾威力。三是要政府確保消費者的權利，正確引導消費者參與食品安全治理，減少消費者的道德風險和逆向選擇的概率。在此基礎上，構建社會對政府食品安全治理、食品企業生產經營的有效約束機制和監督機制，形成食品安全政府規制機構合法治理、食品生產經營企業合法誠信經營的良好局面。

4.積極構建企業正當利益救濟機制

企業正當經營獲得正常利潤是市場經濟的應有之義。對于影響企業正常經營的行為，政府治理應能有效維護和救濟。一方面，政府治理應注重引導企業提高食品安全的各種努力；另一方面，更應該構建有效的維護企業正常經營和合法權益的制度框架，對于各種假冒偽劣食品加大打擊力度，維護企業合法權益，對于新聞媒體、消費者保護協會等第三方組織侵犯企業合法權益的行為，建立食品生產銷售企業反訴機制和救濟機制，使得企業能夠對不當監督進行有效反制，避免合法權益受損。

（二）積極構建企業自主治理機制，發揮企業推動食品安全升級主力軍作用

大多數食品安全問題源自于生產過程，食品安全風險預防重心在生產過程。通過建設有效的企業自主治理機制，能夠有效降低食品安全風險，降低食品安全問題發生的概率。因此，高水平的食品安全治理工作，更重要的是要建立健全企業自主治理機制，從根源上降低食品風險。

1．建立嚴懲機制，加強企業自律，奠定食品安全監管體系的基礎

食品安全法雖然加大了對生產經營違法行為的處罰力度，但國內外發生的大量食品安全源自生產過程中的失德行為，說明通過企業自主治理預防食品安全問題是重中之重。現實中，規范成熟的市場中，企業具有良好的品牌效應和聲譽，尤其是通過對明明知曉但執意生產經營問題食品的企業要嚴肅懲處，直至對其法人采取終身禁商懲處，使企業遵從政府食品安全監管得到的利益超過其不遵從政府食品安全監管得到的利益，從而促進企業做好自律，建立良好的自主治理機制。在政府和行業協會積極維護市場健康運行的背景下，企業應以建設良好品牌贏得聲譽為目標，積極加強自律，做好各種風險管控，確保食品安全。建立企業誠信機制，在政府和行業協會統籌管理推動下，通過信息平臺制度和行業協會信用評估等制度，建立食品企業的誠信和食品安全承諾制度，鼓勵和表彰具有良好信譽和確保食品安全的企業，嚴格執行食品召回制度，嚴厲懲罰不誠信企業，構建對企業不誠信行為的嚴厲約束和威懾。充分結合信息技術，通過食品安全溯源機制建設和生產過程信息主動披露，提高食品的可溯源性，增強消費者對食品安全的信心。

2．完善食品供應鏈的倒逼責任機制

完整的食品供應鏈包含種植或飼養、生產加工、包裝、儲藏、運輸、銷售、消費等等環節，任何環節的疏忽和問題都會提高食品安全事故發生的風險。因此，通過建立食品供應鏈的縱向契約協作，是有效降低食品安全風險的有效形式。食品供應鏈不同環節的食品生產者和經營者往往會根據自身在供應鏈中所處的地位和影響力，會產生對食品質量的相互要求和制約，形成倒逼的責任約束。積極引導企業建立和完善食品供應鏈倒逼責任機制，能有效促進企業自主治理的完善。一是完善食品供應鏈各環節的質量安全要求，使下游食品生產者對上游供應商建立相關質量安全標準，依靠名牌企業的規范管理，幫助扶持、引導其進入合作社，逐步讓小生產者、小作坊、小品牌“三小”企業成為行業發展正規軍；二是進一步完善食品經銷商經營食品的相關證照核驗，引導其加強對上游供應商的質量安全約束，如京京生鮮平臺上線，眾多國內生鮮品牌紛紛入駐，有效促進了電商平臺和知名企業食品協同提升食品安全水平；三是強化嚴格責任原則，推動企業承擔義務與責任，明確食品供應鏈中不同環節企業各自的目標，強化約束機制的有效運轉。

（三）第三方組織積極參與食品安全規制治理

公共治理理論強調食品安全治理主體的多元化。除政府治理和市場、企業自主治理之外，各種行業協會、消費者、消費者權益保護組織、第三方檢驗檢測機構和有關新聞媒體，都可發揮重要作用。政府不能隨意以穩定等借口隨意壓制消費者權益保護組織、第三方檢測機構、新聞媒體等維權要求。新聞媒體也不能隨意以公共利益為名侵害企業合法權益。

1．積極鼓勵成立相關行業協會，充分發揮行業協會在食品安全治理中的獨特作用

行業協會在促進食品產業快速發展、降低食品安全風險等方面可以發揮重要作用。食品行業協會組織肩負著維護行業整體利益的重任，可協助政府維護市場公平競爭、制定行業標準、進行質量監管等，還可幫助會員企業加強交流、處理生產難題、維護企業合法權益，對提升行業競爭力、與政府及其他組織溝通協商、維護行業利益具有重要意義。政府要簡化相關審批程序，完善立法，積極鼓勵在法律授權范圍內成立各種形式的行業協會，放開部分行政管制職能授權給相關行業協會，甚至可以把質量標準及質量評價等放開給相關符合資質的第三方組織。目前，我國已經成立不少行業協會和消費者保護協會，如食品加工環節有食品工業協會、食品安全協會、食品安全生產行業協會、食品生產質量協會等；食品流通環節，諸多省份也已成立了食品流通行業協會，以及國家級的中國副食流通協會等；在食品監督監管環節，也成立了中國餐飲協會、中國飲食行業協會等國家和省部級協會。上述協會都已積極參與到食品質量檢驗檢疫、工商流通、行業標準制定、安全信息共享反饋等，應更加積極發揮他們在食品安全治理中的積極作用。2014年8月“福喜事件”后，上海市餐飲烹飪行業協會組織100多家骨干企業集體反思“福喜事件”，并組織30家企業率先向社會公布《餐飲企業確保食品安全承諾書》，承諾對任何無視食品衛生的行為采取“零容忍”。中國烹飪協會公開強烈譴責上海福喜食品有限公司違法行為，要求全國餐飲企業以清理采購環節隱患為重點，完善供貨商審查制度，對存在食品安全隱患的供貨商實行食品安全一票否決制，制定企業采購黑名單。

2．促進消費者權益保護組織發展及其職能發揮

要充分發揮消費者及其組織參與食品安全治理的積極作用，建立健全消費者獎勵舉報制度和集體訴訟制度。一是要積極推動消費者權益保護組織的發展，在現有的消費者保護協會基礎上，促進民間的消費者權益組織建立和發展，有效引導消費者正確合法的食品安全需求，增強消費者權益保護力度；二是要促進信息公開、信息透明，改善供求雙方信息不對稱狀況，適當降低消費者維權難度；三是提高消費者的整體食品安全意識和食品衛生知識，減少消費者“逆向選擇”現象，促進食品行業優勝劣汰；四是降低消費者維權成本，鼓勵廣大消費者維權，促進淘汰生產不符合食品安全標準的生產經營企業，抑制違法違規行為；五是聯合新聞媒體，通過輿論壓力的加大形成對非法生產經營企業的有效約束，以保護消費者合法權益、打擊不法生產經營行為。

3．加強和規范新聞媒體參與食品安全治理

新聞媒體在食品安全治理機制中應發揮促進信息公開、加大對非法生產經營企業輿論壓力等作用：一是及時傳播食品安全信息，加強對不法生產商、不合格產品的披露，加強對公眾的食品安全教育、普及食品消費知識；二是加強食品安全警示教育，尤其是在出現食品安全問題時，通過客觀真實的報道，引導消費者理性對待食品安全問題，避免過激反應；三是對政府食品安全監管工作及相關應對處理情況，進行輿論監督、跟蹤報道，提高行政監管效率；四是有力支持消費者及消費者權益保護組織維權行動，協助行政部門依法打擊違法企業，營造積極的維權氛圍。如2012年央視“3.15”晚會曝光了麥當勞食品生產不夠衛生問題，引起了社會極大反響和關注；央視系列電視節目《五問食品安全新政》有效推動了公眾對食品安全治理的關注，更推動了中國2009年版《食品安全法》的修訂進程；央視焦點訪談關注中小學校門口的“五毛食品”，一方面促進了政府規制機構的強化監管，同時客觀上傳播了食品安全知識，強化了公眾食品安全意識。然而，不可否認的是，尚有諸多食品安全問題尚未能得到新聞媒體的足夠重視，同時，在新聞媒體對食品安全治理的參與中，也出現了對生產企業權利的侵犯和對公眾的誤導，甚至有新聞媒體因其商業利益等而以公共利益為名侵害企業正當利益。在強化新聞媒體參與食品安全治理的同時，要注意避免類似現象。尤其是當食品安全問題的真相尚未搞清，尚未得出相關權威性和科學性結論前，媒體不應不負責任地大肆炒作，甚至自下定論，胡亂聯系。在部分媒體影響下，不少公眾對食品生產中本可以正常使用的食品添加劑誤解至深，甚至到了談“劑”色變程度，加劇“食品安全恐慌”的同時，對正常生產的企業也帶了不少困擾和傷害。這種現象是應該避免的。

四、小結

綜上所述，食品安全治理改革的關鍵在于改變原來依賴于強化政府規制的對抗式治理，建立政府、企業和非政府組織積極參與的合作式治理體系。一是完善有關食品安全的法律體系，構建三個中心共同治理的制度框架。要對政府、企業和非政府組織三個中心的食品安全治理行為，進行完善、合理的法律構建，進行明確有效的法律授權、許可和明示，建立鼓勵非政府組織積極參與對食品安全治理各環節有效監督、有效參與的授權、許可。尤其是要根據提高國家現代治理水平的總體要求，在尊重我國國情和非政府組織的特性的基礎上，優先完善相關法律制度和法律體系，對多元主體參與公共事務作出明確的法律許可。二是充分提高食品安全治理各主體的治理能力。以構建協商共治治理機制為目標，提升食品安全治理相關的政府部門、市場主體、非政府組織的治理能力，具體而言，政府在強化薄弱環節監管基礎上，要逐漸完成從統治角色轉變到引領、共治和服務角色的轉變，企業實現從單純盈利為目標的被統治者角色向積極承擔社會責任、追求短期利益與長期利益相統一的轉變，第三方組織要實現從消極被動參與公共事務到主動參與公共事務的轉變。三是引導企業提升誠信水平、增強企業社會責任。引導企業以聲譽提升為目標，建立和完善食品供應鏈倒逼責任機制，引導企業在法律法規的基礎上約定各自的義務與責任以及違約后的糾紛解決方式，促進企業自主治理的完善，從而構成企業和消費者目標一致的激勵相容的食品安全治理體系，確保食品安全。

作者:王秋石 時洪洋 單位:江西財經大學