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一、我國食品安全監管存在的突出問題

食品安全監管問題，涉及經濟、行政、法律等多方面，貫穿于食品從生產到消費的全過程。我國于2009年頒布的《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)對于我國食品安全的保證起到了重要作用。但近年出現的如“山西假酒事件”“金華毒火腿事件”“三鹿奶粉事件”“雙匯瘦肉精事件”“地溝油事件”“明膠事件”等，暴露出我國食品安全監管存在的許多問題。

(一)政府監管滯后于市場經濟發展

食品安全與產品質量緊密相關，食品安全事件也多是產品質量出現問題造成的結果。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，我國食品安全事件頻繁發生，暴露出產品質量政府監管工作不適應市場經濟的情況。一是濫用政府信用誤導消費者。隨著市場經濟的發展，在產品自然買賣過程中，第三方擔保的作用越來越重要。第三方擔保從主體上可分為社會組織擔保和政府信用擔保。政府信用擔保是政府以聲譽和政治后果為代價承擔責任，因此政府信用擔保與社會中介擔保相比，代價高、政治風險大。一個理性的社會，總是盡量使用社會組織擔保，而輕易不使用政府信用擔保，但我國多數政府組織為了履行好職責無意間違背了這一原則，在產品質量領域存在倚重政府信用擔保的狀況，如“QS”“產品質量免檢標志”等信息的使用，容易誤導民眾認為該產品為合格產品，有濫用政府信用嫌疑。二是弱化產品質量民事責任。市場經濟主體是具有獨立產權，自主經營，承擔相應責任，具有自身經濟利益的自然人或法人。市場經濟最本質的特點，是自由的、自主的交換，交換的主體是買賣雙方。因此買賣雙方才是產品質量直接的利益攸關方，而履行宏觀管理職能的政府部門除作為政府采購的買方外，在產品交換過程中并不具有自身經濟利益，只發揮增加交易機會、降低交易費用和維護交易秩序的作用。但我國產品質量法律的立法、執法理念卻漠視了買賣雙方是產品質量最攸關方的事實，過于強化產品質量行政責任，弱化產品質量民事責任。這種減輕產品質量民事責任的制度，違背了利益相關人最關心相關利益的人類本性，即便政府部門再加強產品質量監管，也只能達到事倍功半的效果。三是信息傳遞渠道不暢。信息傳遞機制健全與否對于產品質量監管具有重要意義。產品質量監管的作用就在于用監管來進行“信號”發送，改變廠商和消費者之間的信息不對稱局面。但我國現階段在產品質量信息傳遞方面存在嚴重問題:一方面，消費者缺少了解產品質量信息的有效管道。我國現階段關于產品質量信息披露的方式很多，但相對于眾多的假冒產品及其經營廠商而言披露產品質量問題的信息明顯不足，且多數集中在各級質檢機構的官方網站、中央級權威媒體等主流刊物上，不為大眾所熟知。另一方面質量監管機構之間信息傳遞不暢。在以社會化大生產為基礎的現代市場經濟中，質量監管機構要全部占有和準確處理所有的產品質量信息是不可能的，即便獲得了廠商的質量違法行為信息，也往往由于各監管機構之間信息傳遞的隨意性強、協調性差以及信息的真實性差等原因而導致監管機構之間信息傳遞不暢和信息時效性不足。

(二)政府監管職責劃分不夠科學，機制運行不暢，分段監管無法實現無縫銜接

我國食品安全監管工作的總體思路是“分段監管為主，品種監管為輔，多部門共同監管”。這一監管模式涉及部門眾多，盡管《食品安全法》對各個部門的監管職責和權限做了劃分，但由于食品安全管理政出多門，監管重疊，導致監管效率低下。此外，受部門、行業經濟利益驅使，對有利可圖的企業和產品，多部門爭著監管，而利益不大、安全隱患多的單位和產品則無人過問，造成部門間的監管盲區，安全監管責任嚴重缺失。例如，初級農產品的安全監督工作應由農業部門負責，生產加工環節的安全工作由質監部門負責，但實踐中往往出現二者都可負責或者可以都不負責的真空地帶。“三鹿奶粉事件”不法分子在從奶農到奶站的途中往牛奶中添加三聚氰胺卻一直無人監管，就是一個明顯的例子。

(三)食品安全法律、法規不完善、不系統，整合細化不足

目前，我國已經初步建立起了食品安全法律體系框架，但是，相關法律規定仍比較原則，缺乏可操作性。如與《食品安全法》配套的，目前實施的只有《乳品質量安全監督管理條例》，而農產品安全條例、畜產品安全條例、酒類產品安全條例、水產品條例等安全條例還沒有出臺，缺乏操作上的詳細執行依據，不能為食品安全監管活動提供較全面的法律支撐，并且，由于責任追究機制尚不健全，經營者的違法成本非常低，從而使得一些經營者知法犯法，鋌而走險，加劇了食品安全事件的發生，也加大了政府監管的難度和支出。

(四)食品安全標準不健全，檢驗檢測能力不足

食品安全標準是食品安全監管的技術支持和依據，是強制執行的國家標準。目前，我國的標準和國際標準間有相當大的差距，食品安全標準體系尚不健全。例如，我國國家標準采用國際標準的覆蓋率為44．2%，食品行業國家標準的采標率只有14%，而30年前，英、法、德等國采用國際標準已達80%，日本國家標準中有90%采用國際標準。我國的食品標準僅對105種農藥殘留量作出了規定，其中主要在糧食、蔬菜、水果和肉類中規定，含209個指標。而國際食品法典對176種農藥在375種食品中作出全面的規定，制定了2439項農藥監測殘留標準。同時，監管部門的人員數量少、素質低、能力弱，缺乏食品安全知識和監管知識，監管經費不足、技術裝備落后、檢測能力弱，這些條件與監管對象的數量龐大、過于分散、易于違法等現實監管需要也不相適應;許多質量檢驗機構由于經費不足而忙于生存，拿不出更多的精力和財力用于新出現的食品安全問題的研究;面對日趨嚴重的技術不斷翻新的摻雜造假問題，缺乏對新技術的科研投入，往往顯得力不從心。

二、新常態下加強我國食品安全監管的對策

(一)轉變政府職能，服務市場經濟

隨著我國市場經濟體制的完善，政府職能也必須從注重政治統治向社會管理職能轉變，由原來對微觀主體的指令性管理轉換到為市場主體服務上來，在食品安全監管中，當好信息員、市場培育員和質量裁判員，服務于市場經濟。一是當好信息員。《中華人民共和國政府信息公開條例》明確要求政府在行政管理活動中，按照憲法和法律的規定，除“因國家安全及公眾利益的需要必須予以保密的”以外，應將本級制定的文件、資料、信息、情報與政府行使職權、進行決策及執行活動的有關情況，通過一定形式向社會公開，讓權力在陽光下運行。二是當好市場培育員。政府不是市場經濟主體，而是市場經濟的推動者、監督者和保護者。政府部門在履行職能時，也應按照市場經濟規律的要求，通過培育認證市場、擔保市場，做好市場的監督者。三是當好質量裁判員。根據有關法律規定，政府部門在產品質量糾紛中承擔產品質量仲裁檢驗、產品質量申訴調解和產品質量違法查處的法律職責。在履行這些法律職責中，通過建立科學的產品質量糾紛處理機制，樹立公正、高效、權威的“裁判者”角色，提高產品質量監督社會公信力。

(二)建立相對統一的食品安全監管部門，完善監管體制和組織領導

從近年來國際社會食品安全改革的經驗來看，食品安全監管體制的選擇，在堅持保障安全的前提下，必須充分考慮監管成本和可持續發展問題。實踐證明，多元且平行的監管體制既不符合市場經濟規律，也不符合行政改革的要求。我國應該借鑒目前多數國家和地區實行的以一個部門為主的監管體制，如加拿大于1997年設立食品檢察署，統一負責加拿大食品安全、動物健康和植物保護的監管，基本實現了“從農田到餐桌”的食品安全全程監管。事實上，美國食品安全監管也基本上是以美國食品藥品監管局為主，發揮著絕對的主體作用，承擔著80%以上食品的監管。

(三)完善法規標準，提供法律保障

完善的法律法規體系是食品安全監管的重要基礎。進入21世紀以來，面對食品安全事件的多發頻發，必須大力加強食品安全法制建設，完善食品安全監管體制機制，創新食品安全監管方式方法。所以，必須加強食品安全標準制修訂工作，對現行食用農產品質量安全、食品衛生、食品質量標準和食品行業標準中強制執行標準進行清理整合。同時，加快重點品種、領域的標準修訂工作，充實完善新的食品安全國家標準體系。在監管上，推進法規清理工作，加快《食品安全法》和《農產品質量安全法》的配套法規、規章和規范性文件的修訂，促進法律法規有效銜接。完成食品召回、退市食品處置、食品安全可追溯、突發食品安全事件應急處置、食品安全風險監測評估、食品從業人員管理、食品安全誠信和保健食品、食品添加劑、酒類、畜禽屠宰、進出口食品、糧食、食品相關產品監管等方面的行政法規和規章的修訂。國家食品藥品監督管理總局審議通過、于2015年9月起正式實施的《食品召回管理辦法》，不僅規定了問題食品召回的標準、時間限制及如何召回等問題，也明確了對無視召回規定的生產經營者的處罰措施。該《辦法》的實施可為食品安全再加裝一道“安全防線”，讓食品召回成為我國食品安全監管的新常態，將是未來食品監管的重點工作之一。

(四)完善檢驗檢測，提高監管能力

建立有效的食品安全檢驗檢測機制，增強檢驗技術服務的獨立性，使各類檢驗機構向所有食品安全監管部門提供同等檢測服務，推進政府所屬食品檢驗機構社會化;通過政策引導和政府購買服務等多種方式，促進第三方食品檢驗機構發展，提高食品生產經營者自檢能力;嚴格檢驗機構資質認定和管理，提高檢驗結果的公信力;推進食品檢驗信息共享，檢驗機構要建立信息化平臺，推動檢驗報告、數據電子化，實現實時調取、查詢。

(五)完善食品全過程監管控制，建立健全追溯制度

一是加強食品產業鏈全過程的質量安全控制，提高各環節監管能力。其一，強化食品安全源頭管理，強化農業生產過程質量控制，實施良好農業規范，嚴格控制禁限用農藥、獸藥等農業投入品的生產、銷售和使用，積極發展生態農業;大力推進農業標準化生產，推動農產品質量安全標準化生產，大幅度提高無公害農產品生產面積。其二，嚴格生豬定點屠宰準入，對定點屠宰企業關鍵生產環節開展實時監控，促進屠宰企業規范化生產;加強對牛、羊、禽類屠宰的監管。其三，在食品生產加工環節推行良好生產規范、危害分析與關鍵控制點體系和食品防護計劃;完善生產加工環節食品風險監測和排查制度，加強食品生產系統性和區域性質量安全問題的防控和處置。其四，加強現代物流體系建設，強化食品集中交易批發市場的建設和監管，加強產銷對接，提高食品儲存、運輸、流通的質量安全控制。其五，加強餐飲服務環節量化分級管理，積極推行餐飲服務食品安全操作規范，強化加工制作的過程控制要求;在餐飲服務單位全面推行餐廚廢棄物規范化處理。其六，制定各環節監督檢查操作規范，將進貨查驗、生產經營記錄、出廠檢驗作為企業落實主體責任和監管部門實施過程監管的主要內容，細化監督檢查要求。二是加強食品質量安全溯源管理，建立健全追溯制度。強化食用農產品種植養殖、食品生產加工、食品流通、餐飲服務等環節生產經營記錄，加強各環節銜接，確保食品質量安全可追溯。運用物聯網等技術建立食品安全全程追溯管理系統，統籌規劃各類食品安全追溯系統建設，統一追溯編碼要求，保證追溯鏈條的完整性和兼容性。逐步建立全國互聯互通的食品安全驗證驗票管理體系，建立資質證明、檢驗報告等電子查詢系統。

(六)積極構建和完善市場誠信價值體系，加強誠信約束監管

加快食品生產經營行業誠信體系建設，完善信用信息的征集、披露、使用制度，推進信用信息共享，健全獎懲機制。建立實施“黑名單”制度，及時向社會公布生產經營者的食品安全信用信息，對有不良信用記錄的生產經營者增加監督檢查頻次，在融資信貸、用地等方面予以限制;對信用良好的企業，在技改投入、品牌培育等方面予以支持。充分發揮行業協會作用，加強行業管理，規范、引導、督促行業自律，營造食品安全誠信環境，培育食品安全誠信文化。

作者:田合生 何曉 單位:中共河南省委黨校