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俗話說：“民以食為天，食以安為先”，食品安全在當今社會越來越受到重視，其與我們的生活密切聯系，關系到人們的身心健康和社會穩定。但雖經多年重點整治，當下眾多食品問題事件仍被時不時地爆料出來，這些問題已經嚴重危害了消費者的身體健康和生命財產安全，不斷造成社會群體對食品安全的恐慌，也破壞了市場秩序。

一、食品安全社會共治的現實需要

經濟法在社會本位理念的指導下，以維護社會整體利益為己任。社會本位是以社會整體為中心和起點要求個人和社會之間重新分配權利的一種法律思想。它將社會視為目的而非手段，堅持權利本位。我國改革開放以來的市場化進程中，國家的功能性撤離體現在了部分經濟社會領域，在這些領域政府不復提供直接的管理與服務。在這種情況下，社會填補政府退出空間力量多是行業性的、群體性的組織，而且這些社會組織隨著法律的完善日漸成長壯大，并在市場經濟中發揮著管理、維護的作用。但我國政府始終將食品安全視為最重要的民生問題，專門成立了國務院食品安全委員會，后經2018年國務院機構改革，由國家市場監督管理總局承擔其職責，并且，我國通過修改《食品安全法》，進行大量嘗試，形成了我國的食品安全社會共治模式。食品安全社會共治是實現經濟可持續發展目的的重要舉措。但我國食品安全社會共治仍然是處于起步階段，存在著一些問題。

二、食品安全社會共治模式的當下現狀及成因

食品安全社會共治重在強調政府對生產經營者監管、生產經營者內部監督、消費者對生產經營者制約、第三方市場主體和其他社會主體對生產經營者監督之間的協同共治。1.政府引導其他主體參與監管乏力。政府在食品安全體系中占據著最為重要的位置，是社會共治模式中最為重要的監督主體。在食品安全社會共治模式下，要求政府轉變一直秉持的“監管中心”理念，實現食品安全監管轉變為以完善相關法律體系、建立相關監管體系為主。面對紛繁復雜的食品安全治理工作，上層政府集中精力在法律及制度設計層面進行頂層設計，各級地方政府則履行行政審批、執法檢查等職能，將食品認證、監測等工作移交給社會第三方力量，從而節省大量的人力、物力、財力。從這里看是政府監管職責減輕了。然而當前政府仍總攬監管職權，面對繁重的監管任務，往往需要付出極大的人力、物力、財力，而監管效果卻不盡如人意，不僅要承擔行政審批、執法檢查以及標準制定等基本職能，而且要承擔食品安全風險監測、評估以及食品認證、監測等可以委托給第三方的職能，引導其他社會主體參與共治仍有不少空間。2.生產經營者內部監督動力不足。食品安全事故頻發，主要原因在于少數企業自身過分追逐私利，罔顧社會公共利益和道德，制假賣假，企業違法成本也較低，就存在部分企業無視法律和道德，擾亂正常的市場秩序，危害人民群眾的身心健康。食品安全社會共治模式下，要求企業作為直接責任主體，接受各方監督，通過明確企業責任，如首負責任制。在所有的社會主體中，同行和企業內部工作人員對食品安全問題是最了解的。事實上，同行對食品安全監督更多有賴于行業自律規范，在公司內部實現工作人員監督則要依賴有獎舉報制度。但是當前我國《食品安全法》還沒有明確食品安全監督失職的法律責任。而且，我國《食品安全法》雖然規定了食品企業內部人員向監管部門或公安機關舉報制度，但是在現實中，存在獎勵力度不足和保密失效的嚴重問題，導致無法發揮制度的有效性。3.消費者對生產經營者制約積極性不足。消費者作為食品問題的受害者，其與生產經營者關系非常密切，一方為制造者，另一方為受眾。消費者對生產經營者的制約是通過市場和法律責任兩方面來制約的。市場機制也就是平常所看見的消費者通過向大眾傳遞食品安全信息，將劣質食品的生產經營者淘汰。這主要對大型企業來說比較適用，因為食品安全信息通常是包含著一個企業的品牌和聲譽，而大企業的市場又是主要通過聲譽來吸引消費者的。但實際上，消費者面臨較嚴重的信息不對稱，這導致了消費者無法很好地通過市場機制來對生產經營者制約。在信息公開方面，主要有兩個問題：一是目前我國已建立較全面的食品安全信息標識法律制度，但食品安全追溯體系仍不完善；二是目前政府已形成食品監管信息公開，但食品生產經營者信用檔案和體系建立還有不足。在法律責任方面，我國《食品安全法》等均保障了消費者對生產經營者的法律責任制約。但是落實民事責任會由于成本考慮等存在困難。當前我國公益訴訟的適用范圍狹窄，更多救濟的是侵害多數不特定消費者權益的情形，并在此情況下催生了職業索賠人。《食品安全法》為平衡訴訟成本規定了懲罰性賠償制度，卻為索賠有問題食品的職業索賠人群體提供了商機。一方面，職業索賠人推動規范生產經營者行為，但是職業索賠人的功能存在局限性，其僅停留在制約虛假宣傳層面，并沒有深入對實質安全問題監督制約；另一方面，職業索賠人實現的不是懲罰性賠償制度本意。4.第三方市場主體和其他社會主體監督供給不足。我國《食品安全法》雖然明確規定了檢驗認證機構、廣告主體的法律責任，目的是實現對生產經營者的監督，但是忽視了主體與經營者之間的利益關系。上述主體在經濟交往中為經營者提供服務，因此其生產活動實際上依賴受制于生產經營者，這不利于實現監督效果。首先，一方面法律沒有明確檢驗機構是否負有對送檢食品存在問題的報告義務；另一方面，企業認證出于市場準入或者為獲得補貼，并非方便消費者甄別信息。其次，雖然法律規定了虛假廣告的有關主體與食品生產經營者承擔連帶責任，但是實踐中向廣告者索賠案例少之又少。再次，我國《食品安全法》規定了責任保險制度，但是責任保險的適用范圍是非常有限的，僅在食品安全問題造成比較嚴重的人身損害時，生產經營者才會主動購買責任保險，當食品問題沒有造成人身損害時只承擔退貨和懲罰性賠償，責任保險并無太大意義。如果出現企業未主動購買責任保險，那么應需要法律強制企業購買。在這種情況下，因為缺乏食品賠償標準，造成保險費率計算難度大。最后，媒體監督力量是強大的，但是一把雙刃劍，隨著自媒體等快速發展，對食品安全謠言、假視頻監管未能及時跟上，同時消費者辨別謠言能力有限，有時會導致正常生產經營遭到嚴重破壞。

三、食品安全社會共治的破冰進路

通過對食品安全社會共治運行的現狀分析可以看到，食品安全形勢是有所好轉的，但在一些領域仍然存在問題。并且，我國食品安全社會共治模式處于起步階段，雖進行了大量有益嘗試，但仍然存在著缺陷。因此，應從多層面對食品安全社會共治進行完善。1.劃定政府監管界限，轉變政府監管方式。前文述及，在食品安全社會共治模式下，政府應轉變單一政府監管模式，擺脫原來的總攬所有的食品安全監管職權、事事皆親力親為的低效率監管者形象，做一個“有限政府”。因此，在食品安全社會共治模式下，政府應當摒棄“全能主義”理念，在進行食品安全監管職能劃分時，明確政府、市場與第三方監管主體之間的權力邊界。如果通過市場規則可以調整，則將權力歸還市場。能被第三方主體監管的事項，應通過大力為第三方主體提供良好的培育土壤等方式，扶植其迅速成長，并將職權下放。此外，在合作治理的背景下，理想的行政機構應致力于公眾能力、權力行使，聽取各方意見以促進達成共識。具體而言，在食品安全監管領域，政府應減少對食品行業的事先監管，并在事件發生期間和之后加強監管，這樣才能有利于在食品市場引入充分競爭，實現競爭效率優化，體現經濟法的效率優先原則，也能避免由于事中事后監管欠缺力度、并且食品企業的違法成本明顯偏低所造成的食品市場亂象。2.結合責任保險與獎罰制度，促使企業自律。食品安全問題的源頭，仍然是食品生產企業自身的責任心和自律性。當前，一些食品企業之所以罔顧法律與道德，制假售假，擾亂正常的食品市場秩序，主要原因在于我國對違法企業的處罰力度明顯不夠，食品經營者違法收益遠大于成本。懲罰性賠償制度作為經濟法中較有特色的一種調整手段，一直以來被廣泛使用。在食品安全社會治理中，有必要在《食品安全法》中引入懲罰性賠償制度，并大幅度提高懲罰性賠償金額，提高企業的違法成本，使其不敢輕易以身試法。在食品安全出現問題造成人身損害時，可結合食品安全責任保險制度。當被保險人（食品企業）因生產經營的食品存在缺陷造成第三者人身傷亡和財產損失、依法應負經濟賠償責任時，轉移經營風險由食品安全責任保險承擔，這對于食品企業而言有利于轉移經營風險，提高產品質量。還需注意的是，建立食品安全責任保險制度，應當在社會共治框架下，加強與其他制度之間的聯動。例如，通過與食品企業信用評級制度的聯動，根據食品企業的信用等級，確定其風險程度，并以此確定其每年應交的保費，以激勵企業加強自律。3.拓寬維權渠道，建立消費者舉報獎勵制度。消費者在食品鏈中一直處于弱勢群體地位，較多情況下存在著維權意識缺乏、維權渠道較少的問題，維權所獲得的收益是遠小于維權成本的，許多消費者在遇到食品侵權事件時往往會選擇忍氣吞聲。在食品安全社會共治模式下，應通過獎勵激勵、拓寬投訴渠道等方式調動消費者監督的積極性，讓消費者認識到這事攸關自己的健康和生命安全，并提高維權意識。為了充分發揮消費者的監督作用，保護消費者的合法權益，政府、媒體、消費者協會等應當充分發揮教育、引導作用，通過多樣、通俗易懂的宣傳方式，提高消費者的食品安全意識，使其掌握必要的食品鑒別技能。政府應當拓寬消費者維權渠道，降低維權成本，建立一個完善的消費者投訴系統，并通過現時處置、公開信息、投訴反饋等為消費者維權提供制度保障。從執法的角度來看，由于信息不對稱，一方面食品企業的違法行為成本較低；另一方面，政府對執法成本和執法能力有各種限制，因此鼓勵消費者參與監管可以增加違法企業潛在的成本，并改善政府執法效果。通過建立消費者舉報獎勵制度，可以確保消費者的維權收益大于維權成本，提高其監督積極性，充分發揮消費者作為監督主體的作用。《食品安全法》中第一百四十八條第二款規定，食品的標簽、說明書的缺欠不適用懲罰性賠償，但具體含義需明確。通常情況下，若食品信息標識不符合實質內容會誤導消費者。因此，針對職業索賠人這種情形索要懲罰性賠償可予以認同。但更重要的是應當實質要求食品安全信息標識內容，而形式要求僅需達到信息標識表面要求，是無法維護食品安全的，只有實質要求才能達到懲罰性賠償制度的本質目的。4.培育第三方監管主體，完善食品安全社會共治模式。第三方監管主體介入生產經營者與消費者以及監管部門的關系之中，輔助消費者以及監管部門對生產經營者的制約作用，因此其也實際監督了生產經營者。消費者可通過檢驗認證機構等獲取信息，以此降低交易成本。第三方監管依賴于信用機制，換言之，消費者是否對信息有信任感。因此，應通過規定法律責任以保障信任機制。尤其是檢驗認證機構，因為他們不僅擁有技術條件，還與生產經營者能近距離接觸，所以需要檢驗認證機構、廣告者等第三方主體是否盡職盡責監督經營者的投機行為。除此之外，責任保險有利于降低消費者索賠成本，方便落實民事責任。因此，保險公司對生產經營者的監督附屬于消費者對生產經營者的法律責任制約機制，其依賴于責任保險法律制度。培育第三方監管可以參考建筑業監理制度。一方面，食品安全監理日常監管食品企業，減輕政府監管工作；另一方面，食品安全監理對食品進行評估，政府將評估和認證分配給獨立的第三方，同時只需要加強對其管理和監督，確保評估的公正性。甚至，對于食品認證、食品信用評級等專業性較強的監管任務，政府可通過鼓勵社會資本參與的方式，培育一批具有較高職業操守、較強業務水平、較大社會影響力的專業機構與企業，承擔由政府履行的食品安全監管職能。在當前體制下，媒體監督存在著許多不足，因此，為了更充分發揮媒體的輿論監督作用，實現食品安全社會共治，應當提高媒體特別是新媒體的職業道德素養，更充分發揮媒體的輿論監督作用。建立媒體監督的法律責任制度是一種趨勢，媒體應當在法律的框架內確切、公允地報道食品安全信息，充分發揮輿論監督功能。

作者:劉嘉裕 陳文興 單位:1.福州大學法學院 2.福建農林大學公共管理學院