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特殊經濟區域是指在我國境內經國務院批準設立，由海關封閉管理，并實行區別于境內一般地區的特殊政策的經濟區域。我國特殊經濟區域根據功能的不同，又分為保稅區、出口加工區、保稅物流園區、保稅物流中心、保稅港區等多種特殊經濟區域。特殊經濟區域依靠政策、區位等優勢在地區招商引資、發展對外貿易進而帶動區域經濟增長上發揮著重要作用。但隨著我國加入世貿組織，關稅壁壘逐漸減弱，特殊經濟區域的政策優勢不斷弱化，而特殊經濟區域外匯政策被動跟隨、調整滯后，不系統、不完善等問題日益顯現。特殊經濟區域外匯管理政策同區外政策之間以及特殊經濟區域之間政策有何異同，如何更好地整合特殊經濟區域的外匯管理政策等問題需要進行深入的調查與分析。

我國海關特殊監管經濟區域的發展概況

現有特殊經濟區域發展概況及存在的問題

我國自1990年批準設立第一個海關特殊經濟區域上海外高橋保稅區后，又相繼在大連、天津、深圳等沿海地區設立了14個保稅區。2000年，為了便利引進外資和先進技術，發展以出口為導向的加工工業，實現工業生產與對外貿易的緊密結合，在部分地區開始試點出口加工區，目前共設立了39個出口加工區。2003年底，國家又陸續批準上海、天津等8個地區設立保稅物流園區以實現“區港聯動”，2004年國家在蘇州工業園區設立海關保稅物流中心（B型），保稅物流園區和保稅物流中心通過區內的國際中轉、國際配送、國際采購、國際轉口貿易等功能，重點發展國際物流產業。

特殊經濟區域十幾年的發展為各地經濟增長作出了貢獻，而近年來出現的一些問題也制約著區域的進一步發展：一是海關監管制度建設滯后，外匯政策不統一，各特殊經濟區域缺少統一的政策、法規體系；二是特殊經濟區域功能定位存在交叉，缺少統一的整體規劃；三是目前特殊經濟區域以海關作為監管主體，但由于海關不是國家的綜合經濟管理部門，其職能主要是監管和征收關稅，海關的綜合協調能力和決策能力因職能原因受到限制。

未來特殊經濟區域的發展方向——保稅港區

保稅港區是我國充分借鑒國際通行的自由貿易港模式，集航運、物流、綜合配套服務功能于一體的海關特殊監管區域。“十一五規劃”中明確提出建設上海、天津、大連等國際航運中心，并陸續批準建立上海洋山、天津東疆、大連大窯灣三個保稅港區以及蘇州內陸型保稅港區。從國家對保稅港區的定位看，它是目前我國開放層次最高、政策最優惠、功能最齊全、區位優勢最明顯的特殊經濟區域。由于是集現有特殊經濟區域功能于一身，并充分吸收借鑒了國外自由貿易港的成功經驗，因此保稅港區將成為我國特殊經濟區域的發展方向。但是，目前全國性的保稅港區管理辦法還沒有出臺，保稅港區的建設規劃主要集中于物流服務規劃，缺乏相應的金融服務與監管的長遠規劃與發展策略。

特殊經濟區域間及與區域外外匯政策的異同分析

現有特殊經濟區域外匯管理政策是根據不同區域功能特點制定的，由《出口加工區外匯管理暫行辦法》、《保稅區外匯管理辦法》、《國家外匯管理局關于保稅物流園區外匯管理有關問題的通知》等構成法規框架。近年來，隨著我國外匯收支形勢發生了巨大變化，外匯管理體制改革的力度逐年加大，區外外匯管理重點、管理方式、管理手段和管理理念均發生了重大變化，各特殊經濟區域功能交叉、趨同，而不同區域間外匯政策存在差別，與區外也有很多不同，特殊經濟區域跨境收支監測體系不完善，制約了特殊經濟區域的更快發展，給監管工作增加了難度。

經常項目外匯賬戶管理與區外存在差異目前保稅區、保稅物流園區、保稅物流中心內企業經常項目賬戶不設賬戶限額，但外匯賬戶開立需外匯局審批；出口加工區內企業實行統一賬戶管理，不區分經常項目賬戶和資本項目賬戶。而區外企業經常項目外匯賬戶的開立不需外匯局審批，企業可直接到銀行辦理，但有限額管理要求。因此，特殊經濟區域在經常項目賬戶開立的管理上較區外更為嚴格，但在限額管理上則較區外寬松。

出口加工區經常項目下結匯受限，保稅物流園區外匯收支具有優勢保稅區、保稅物流園區、保稅物流中心經常項目賬戶收入結匯直接在銀行辦理。出口加工區內機構非貿易項下僅發放職工工資、員工生活消費、水電費等費用。保稅區、出口加工區要求物流與資金流一一對應，而保稅物流園區內，則允許物流與資金流不一致的收付匯。區外經常項目賬戶收入實行限額管理，貿易項下收結匯按照分類管理、主體監管的原則，對合法經營的企業給予充分便利，對“關注企業”則嚴格審核其辦理收匯和結匯等業務。

特殊經濟區域內經常項下購匯較區外限制多特殊經濟區域內企業的經常項下對外支付必須首先使用自有外匯，中資企業和合資企業中方自有外匯不足時允許以人民幣注冊資本金購匯支付，貨物分撥企業允許用境內銷售所得的人民幣貨款購匯。保稅區、保稅物流園區允許外方投資企業在自有外匯不足時以人民幣利潤、股息、紅利購匯出境，保稅物流中心內企業從其他特殊經濟區域貨物項下取得的人民幣收入可以購匯。保稅物流園區取得外貿經營權企業以報關單為核心實行“二線憑證購匯”，而在區外各類企業只需憑有效憑證和商業單據即可到外匯指定銀行購匯支付。

區內進出口基本不需核銷，區外實行多種形式逐筆核銷區內向境外出口貨物或者從境外進口，區內機構不需辦理核銷手續，但特殊經濟區域內非保稅業務仍需辦理進出口核銷手續。區外則實行網上、自動、批次等多種形式的逐筆核銷。

區內資本項目管理與區外基本相同，但部分區域購匯還債和對外投資受限區內企業的外債管理基本上與區外一致，但保稅區、出口加工區內不允許購匯償還外債。出口加工區內機構不得向境外或區外進行任何形式的投資，其他特殊經濟區域則需由外匯局或經授權的外匯指定銀行審批。保稅區、保稅物流中心資本項目收入結匯同區外政策一致。

各外匯系統缺少對特殊經濟區域的統計國際收支統計監測系統、外匯賬戶信息系統、進出口核銷系統、反洗錢系統等能一定程度地提供特殊經濟區域企業外匯收支信息，但存在局限性：一是國際收支統計監測系統、反洗錢系統、進出口核銷系統等，雖有企業的逐步信息，但卻未對區內企業與區外企業進行分類標識，不能分類匯總和分類監測；二是外匯賬戶信息系統雖對不同區域的企業進行了分類，但無分類查詢功能，且系統數據簡單，只有賬戶存量數據，賬戶資金的流量及交易性質難區分、難監測。

此外，在外匯登記、外幣計價結算、服務貿易等方面，特殊經濟區域之間、特殊經濟區域與區域外之間也存在差異。隨著區外政策限制的大幅放寬，特殊經濟區域內原有政策優勢已不明顯，在經常賬戶的開立、經常賬戶收付匯、對外投資、外債管理等政策上還劣于區外。因此，為充分利用特殊經濟區域的政策優勢，帶動區域經濟發展，整合特殊經濟區域外匯管理政策顯得尤為必要。

特殊經濟區域外匯管理政策整合思路及主要內容

特殊經濟區域外匯管理政策整合的路徑選擇目前，我國特殊經濟區域外匯管理以海關對物流的監管為基礎。但是隨著跨國經營和國際物流的飛速發展，國際貿易形式不斷變化，物流與資金流不再嚴格對應，而且外匯管理不但涉及貨物貿易資金，還有投資、外債等資本項目資金，因此，特殊經濟區域外匯管理政策整合應擺脫以海關物流監管為主的制約，根據特殊經濟區域發展要求和推進人民幣可兌換進程的需要，統一現有特殊經濟區域外匯管理政策。我們認為有三種方案可供選擇。

“一線部分放開，二線部分管住”（一線，指國境線；二線，指特殊經濟區域與區外界限）：在現有“貨物貿易監管二線，服務貿易、資本項目監管一線”的原則基礎上，通過簡化操作、拉平放寬（指將現有區內劣于區外的外匯管理政策，同區外政策拉平，以及拉平區間政策差異，并適當放寬區內政策以體現特殊經濟區域內的政策優勢）、先行先試、強化監測，整合特殊經濟區域外匯管理政策。這種整合實際上是在不改變現有特殊經濟區域外匯管理的原則下，通過對現有特殊經濟區域外匯管理法規的梳理，并借鑒區外近年來外匯管理政策的改革經驗和成果，形成統一的特殊經濟區域外匯管理政策。

在此種模式下，政策調整不需其他部門的政策配合，涉匯主體同監管部門間在新政策實施后的磨合可以平穩、快速地完成，其最大優點是綜合改革的成本較小，但特殊經濟區域內外匯管理監管難點不能得到根本解決。一是區內擁有外貿權企業的保稅和非保稅業務難以區分，部分核銷模式貿易真實性難以核查，存在監管盲區，操作問題難以解決。二是區域間、區內與區外、區內與境外等貿易方向、貿易方式層次多，操作復雜，資金流動難以監管。三是貿易結算中貨物價格的運保費部分，作為服務貿易一線難以管住。四是特殊經濟區域先行先試作用難以發揮。

“一線管住，二線放開”：將監管邊界前移至國境線，經常項目與資本項目全部實現“一線管理”。在此原則下拉平區內劣于區外的外匯管理政策，并通過“一線”貨物貿易審核“真實性”，“二線”交易必須以人民幣計價，并全面放開區內企業同區外企業交易，解決由于物流同資金流不匹配造成的監管困境；同時漸次推進放寬外匯資金的跨境流動，對資本項目可兌換進行探索和試驗，使資本項目管理在一定程度上體現出特殊經濟區域優勢。

上述整合思路的優點主要體現在與區外總體管理架構一致，區外經驗可以充分利用，基本解決了貿易經營權企業外匯管理問題、區內企業購匯和區間貿易管理問題，可以充分發揮特殊經濟區域的先行先試作用。此種思路需要與海關、國稅等部門協調，原因在于一是海關進口備案清單數據尚未實現與外匯管理部門共享，貿易真實性核查缺少相關數據。二是以人民幣計價的區外出口區內的出口退稅問題需要協調。此外，跨境交易的適當放寬因監管邊界位于“一線”而增加了有效監管的難度。

“二線管住，一線放開”：將監管邊界后移至特殊經濟區域邊界，經常項目與資本項目全部實現“二線管理”，將特殊經濟區域視同自由貿易港，區間和區內與境外的外匯資金流動不再進行嚴格的外匯管理，而是通過反洗錢等手段進行監控，區內所有金融業務按離岸金融開展和管理。對區內與區外的外匯資金往來進行外匯監管。此種整合思路是對特殊經濟區域外匯管理原則的重大突破，有利于中資銀行通過離岸業務逐步發展成為真正的國際銀行，有利于促進人民幣的國際化，有利于積累人民幣可兌換條件下的金融監管和調控能力，有利于促進保稅港區的發展和功能的發揮。該整合思路的不足之處是，政策變動較大使過渡階段的風險較難把握；需要構建較為完善的離岸金融監管體系和完備的制度框架；涉及到海關等部門需要改變現有管理模式，外匯管理部門協調其他管理部門的難度較大。

從上述方案的實施條件和優缺點綜合分析，第一種操作性強但遺留問題較多，對政策探索試驗的作用有限，第二種較具操作性，且對政策探索有借鑒作用，第三種實施條件不充分，但對未來管理有借鑒。結合各特殊經濟區域功能定位要求，建議對于保稅區、出口加工區、保稅物流園區、保稅物流中心等特殊經濟區域從第一方案入手，向第二方案過渡；對于保稅港區直接向第三方案過渡，形成層次推進的格局。特殊經濟區域外匯管理政策整合原則區內整合一致、補齊短板原則。目前，我國保稅區、出口加工區和保稅物流園區的功能逐步趨同，三者的界限漸趨模糊。特殊經濟區域間業務上的趨同必然要求對外匯管理政策進行梳理和整合，因此有必要形成統一的海關特殊監管區域外匯管理政策。

區內優于區外原則。海關特殊監管區域是我國對外開放的前沿領域，隨著外匯管理改革的不斷推進，區外外匯管理政策尤其是經常項目外匯管理政策逐步放開，而區內政策多年沒作調整，形成目前部分區外政策優于區內的局面。因此，整合現有政策，有利于海關特殊監管區域的發展與轉型，有利于發揮海關特殊監管區域的對外開放示范與帶動作用。

在部分地區適當先行先試的原則。按照《國務院關于推進天津濱海新區開發開放有關問題的意見》，天津濱海新區作為金融改革試驗區，可在外匯管理政策上進行先行先試。

間接管理、強化預警原則。為適應外匯管理體制由直接管理向間接管理轉變的需要，將多數由外匯局直接審核的業務直接下放到外匯指定銀行，可有效降低企業經營成本和外匯監管成本。同時，通過強化預警，能實現有效監管，提高監管效率。

具體政策實施一個統一、三個拉平。一是統一區內中外資企業外匯登記制度，規范企業信息登記。二是與區外賬戶管理政策拉平。即區分賬戶性質，取消賬戶限額和個數限制，經常賬戶由銀行直接開戶。三是與區外結售匯管理政策拉平。通過簡化手續和憑證要求，逐步放開經常項目結售匯限制。允許有真實支付需要的外匯資金結匯；自有外匯不足時，經真實性審核可購匯支付；由銀行對核心憑證進行真實性審核，并留存備查。四是與區外資本項目管理政策拉平。即允許購匯歸還外債、允許對外投資等。

突出區內政策優于區外的三個優勢。一是資金管理優勢，對經常項目賬戶實行無限額管理；二是結算幣種優勢，跨境交易以外幣計價結算，區內企業間及區外企業間貿易項下交易本外幣計價結算可自由選擇；三是外匯收支優勢，統一放開和規范物流與資金流不匹配的外匯收付匯行為。

管理方式創新，先行先試。一是計價結算幣種管理中，根據濱海新區離岸市場建設情況與我國資本項目可兌換進程，試點任意幣種計價結算。二是對物流與資金流不匹配的收付匯行為進行統一放開和規范。三是進行數據整合試點，在服務貿易非現場監測系統建設經驗的基礎上，進一步開發特殊經濟區域非現場監測系統，突出主體監測，實現異動預警。四是試行等級管理和強化外部審計，根據涉匯主體依法經營情況劃分管理等級，外匯管理重點由限額管理、全面審核向總量與限額管理相結合、違規監管與異常核查相結合轉變。

間接管理，強化預警。一是賬戶管理中，經常項目外匯賬戶由銀行直接開戶，通過賬戶系統加強監測；二是結售匯、收付匯管理中，由銀行進行結售匯真實性審核，通過整合統計監測系統現有數據，開發、完善非現場監管功能，提高監測質量

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