導(dǎo)語(yǔ)：獨(dú)家原創(chuàng):對(duì)土地征用制度的思考一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展，我國(guó)各行各業(yè)呈現(xiàn)出強(qiáng)勁的發(fā)展勢(shì)頭。各地紛紛打出“經(jīng)營(yíng)城市”的旗號(hào)，在此進(jìn)程中，需要大量征用集體土地，而對(duì)集體土地的征用帶來(lái)的是城市因?yàn)橛型恋氐牧鬓D(zhuǎn)而吸引了不少投資者，投資者因?yàn)橛幸酝恋刈鳛榛A(chǔ)的物質(zhì)條件而不同程度的獲利。但是，更多的是很大一部分失地者，因失去土地而導(dǎo)致生活水平降低甚至生活無(wú)著落。而且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐的加快，城市經(jīng)營(yíng)和土地被征用者生存的矛盾愈加劇烈。城市要發(fā)展，老百姓同樣有生存發(fā)展的權(quán)利，如何解決城市發(fā)展過(guò)程中土地征用帶來(lái)的負(fù)面影響，良性地維護(hù)城市和普通人的發(fā)展秩序問(wèn)題亟待提上議事日程。

關(guān)鍵詞：土地征用制度原則措施東莞

一.引言

我國(guó)土地的所有形式包括兩種，一是土地的國(guó)家所有制，二是土地的農(nóng)村集體所有制。我國(guó)農(nóng)村土地征用是發(fā)生在國(guó)家與農(nóng)村集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國(guó)家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人相應(yīng)的補(bǔ)償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。下面，我著重簡(jiǎn)談下土地征用制度的原則、現(xiàn)狀不足及措施。

二、土地征用應(yīng)遵循的原則

(一)珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則

我國(guó)人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費(fèi)嚴(yán)重。隨著人口的逐年增長(zhǎng)，耕地將繼續(xù)減少，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)開(kāi)發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。

(二)保證國(guó)家建設(shè)用地的原則

國(guó)家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無(wú)條件服從，這不但因?yàn)檎饔猛恋厥菄?guó)家政治權(quán)力的行使，而且因?yàn)閲?guó)家權(quán)力的行使是為了維護(hù)社會(huì)的公共利益。

(三)妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則

集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對(duì)土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對(duì)被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對(duì)征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當(dāng)補(bǔ)償，四是征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補(bǔ)助。

(四)誰(shuí)使用土地誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t

土地征用的補(bǔ)償并不是由國(guó)家支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)椋瑖?guó)家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項(xiàng)目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個(gè)因素，由其支付征用土地補(bǔ)償是合理的。

三、我國(guó)當(dāng)前土地征用的現(xiàn)狀與不足

(一)與征地相關(guān)的法律設(shè)計(jì)不合理

土地的征用權(quán)只有符合公共目的的時(shí)候才能為法律和社會(huì)的接受，土地征用權(quán)不能用濫用。為了保證這一點(diǎn)，各國(guó)土地征用權(quán)的行使都有詳細(xì)的規(guī)定，并嚴(yán)格以土地用途是否為公共用途或具有公共利益作為判定土地征用是否合法的依據(jù)。在我國(guó)卻沒(méi)有一部土地征用法，土地征用權(quán)的法律規(guī)定主要來(lái)自《憲法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》，其有關(guān)內(nèi)容很不全面。如沒(méi)有依法設(shè)立征用權(quán)，明確征用權(quán)的主體、范圍、補(bǔ)償依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)等。

(二)土地征用正當(dāng)程序缺失。在現(xiàn)代憲法中，正當(dāng)程序原則是財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的核心。“所謂程序，就是為了法律性決定的選擇而預(yù)備的人們相互行為的系統(tǒng)安排。”通過(guò)程序規(guī)范權(quán)力(利)運(yùn)行。由于財(cái)產(chǎn)征用的不可避免，因此對(duì)財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，主要是對(duì)財(cái)產(chǎn)征用的目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和征用程序等方面的正當(dāng)性進(jìn)行檢驗(yàn)。在現(xiàn)行土地征用程序中，只規(guī)定了征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。但這與正當(dāng)程序原則要求相差甚遠(yuǎn)。主要欠缺在制定土地規(guī)劃、審查公共利益和確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)的公開(kāi)聽(tīng)證制度；在征地補(bǔ)償中，欠缺中立的評(píng)估機(jī)構(gòu)；在發(fā)生糾紛時(shí)，欠缺相應(yīng)的司法救濟(jì)。結(jié)果由于征用程序不規(guī)范、不透明，中間醞釀了大量的尋租行為，產(chǎn)生了大量腐敗案件。

(三)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低及補(bǔ)償金發(fā)放渠道不合理。我國(guó)現(xiàn)行土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按土地的原用途給予補(bǔ)償。這個(gè)規(guī)定否認(rèn)了農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)增殖的利益，是一種制度上的剝奪。拿耕地來(lái)說(shuō)，具體補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)，及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，忽視了農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的存在。在實(shí)踐中，即使是上述較低的標(biāo)準(zhǔn)也由于農(nóng)民在土地征用中的弱勢(shì)地位，也往往不能及時(shí)、足額拿到。關(guān)于補(bǔ)償金發(fā)放，實(shí)際操作中多是由用地單位直接支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，至于具體標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額，如何分配，往往是暗箱操作，這就導(dǎo)致農(nóng)地補(bǔ)償金發(fā)放渠道不透明，使農(nóng)民在征地補(bǔ)償中受到政府、開(kāi)發(fā)商、村組負(fù)責(zé)人三層剝奪，利益嚴(yán)重受損。

(四)現(xiàn)行土地收益分配制度刺激政府多征地。我國(guó)的《土地管理法》第55條規(guī)定，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)70%歸地方政府。在實(shí)踐中，土地出讓費(fèi)多采用一次性支付方式，造成土地征用的收益和成本在地方政府官員的不同任期間的不平衡分布。在現(xiàn)有體制下，誰(shuí)在任期間征地多、出讓多，誰(shuí)收益就大。在出讓土地的收益和成本分配上，在任官員獲得都是收益，接任的官員幾乎承擔(dān)的都是成本。在這種激勵(lì)約束制度下，怎么可能不刺激地方政府多征地呢？據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，到2002年低，全國(guó)累計(jì)收取土地出讓金達(dá)7300多億，以非市場(chǎng)化的方式低價(jià)征地，高價(jià)出讓，成為不少地方政府創(chuàng)造政績(jī)，增加財(cái)政收入的重要渠道。

四、針對(duì)不足提出改善的措施

(一)規(guī)范政府征地行為

在對(duì)農(nóng)民集體土地的征收、征用過(guò)程中，政府始終處于強(qiáng)勢(shì)地位，它既是征收、征用的主體，又是補(bǔ)償?shù)闹黧w。雖然，新修改的《憲法》對(duì)有關(guān)土地征用的條款作了重大修改，突出了對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)，但政府在征地過(guò)程中的強(qiáng)勢(shì)地位并未有多大的改變，對(duì)“公共利益”的解釋權(quán)仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對(duì)征地如何補(bǔ)償?shù)臎Q定權(quán)還是在政府。因此，如何規(guī)范政府、主要是地方政府的行為，構(gòu)成了規(guī)范征地制度，保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。為此，首先要嚴(yán)格控制政府的征地權(quán)力，理清征收、征用的界限。其次強(qiáng)化平等協(xié)商和監(jiān)督機(jī)制。國(guó)家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時(shí)，必須尊重農(nóng)民集體土地所有者和使用者的主體地位。

(二)完善土地征用的法律程序

我國(guó)土地征用程序就欠缺正當(dāng)法律程序原則。現(xiàn)有規(guī)定是在征地補(bǔ)償安置方案確立之后聽(tīng)取意見(jiàn)，剝奪了農(nóng)民聽(tīng)證的權(quán)利，并且沒(méi)有一個(gè)獨(dú)立于政府的機(jī)構(gòu)主持聽(tīng)證。在今后的修改中，應(yīng)重點(diǎn)完善三個(gè)程序，健全一個(gè)機(jī)構(gòu)。一是土地征用公共利益聽(tīng)證程序，主要就是否為公共利益進(jìn)行聽(tīng)證，并就征地面積、位置等合理性聽(tīng)證，為正式聽(tīng)證程序。二是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)聽(tīng)證程序，對(duì)補(bǔ)償?shù)墓胶侠磉M(jìn)行聽(tīng)證。只有在進(jìn)行上述兩個(gè)聽(tīng)證后，才能行使征用權(quán)。三是土地征用的司法救濟(jì)程序。“行政征用的救濟(jì)制度是公民的權(quán)利和受益受到行政機(jī)關(guān)侵害時(shí)或可能受到侵害時(shí)的防衛(wèi)手段和申訴途徑。”建立一個(gè)獨(dú)立于政府的土地征用委員會(huì)，負(fù)責(zé)主持公共利益聽(tīng)證和征地補(bǔ)償聽(tīng)證，并監(jiān)督補(bǔ)償金發(fā)放，確保正當(dāng)法律程序原則的實(shí)現(xiàn)。

(三)改革土地出讓金制度，遏制政府征地沖動(dòng)

土地出讓金實(shí)際上就是若干年土地使用期的地租之和。政府獲得的土地出讓金很大程度上是預(yù)支未來(lái)的收益，表現(xiàn)在跨期地方政府角度，則是在任政府提前支取下任政府的收入，是對(duì)下任政府土地收益的透支。因此，可以對(duì)土地出讓金恢復(fù)其地租的經(jīng)濟(jì)學(xué)本質(zhì)，在任的地方政府可以出賣土地，但土地的收益則按年度在土地的使用年限內(nèi)分期支付。對(duì)于本期政府來(lái)說(shuō)，賣的地越多，給下任政府留下的預(yù)期收益就越多，這樣從經(jīng)濟(jì)上就可以約束政府征地的沖動(dòng)。另外通過(guò)土地出讓金分年度支付，降低了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的成本，也有利于房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

(四)提高征地補(bǔ)償門檻，規(guī)范征地準(zhǔn)入制度

土地征用補(bǔ)償必須公平合理。財(cái)產(chǎn)征用的社會(huì)負(fù)擔(dān)原則意味著，為政府目的而征用財(cái)產(chǎn)時(shí)，應(yīng)公正地補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)所有人的被征財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，否則“特定的個(gè)體被剔挑出來(lái)承擔(dān)社會(huì)重負(fù)”將是不公平的。目前國(guó)際上有關(guān)投資保護(hù)的規(guī)定是充分、及時(shí)、有效的補(bǔ)償。我國(guó)三個(gè)外商投資企業(yè)法中規(guī)定的是“相應(yīng)的補(bǔ)償”，土地法規(guī)定的是“適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償”。“相應(yīng)”“適當(dāng)”與“充分”差別很大，在實(shí)踐中掌握的標(biāo)準(zhǔn)也可能極不相同，容易在群眾中引起不滿。法律應(yīng)該有統(tǒng)一的規(guī)定、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的解釋，按照市價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償。“不合理的補(bǔ)償也是一種剝奪”。靠剝奪私人財(cái)產(chǎn)來(lái)完成城市建設(shè)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不可取的，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的征用給予完全的補(bǔ)償。關(guān)于補(bǔ)償金的發(fā)放應(yīng)由土地征用委員會(huì)通過(guò)銀行直接發(fā)到被補(bǔ)償者個(gè)人手中，避免中間倒手，為貪污私分挪用補(bǔ)償金制造機(jī)會(huì)。

五、廣東東莞完善土地征用制度案例分析

(一)提高征地標(biāo)準(zhǔn)

2006年7月，廣東省國(guó)土廳制定《廣東省征地補(bǔ)償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)》，提高征地補(bǔ)償最低保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)省國(guó)土定測(cè)算，平均最低保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)比原征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高23.5%，每畝達(dá)到3.67萬(wàn)元。同時(shí)，建立征地安置補(bǔ)助專項(xiàng)基金，專項(xiàng)用于農(nóng)民上產(chǎn)生活困難補(bǔ)助。東莞市開(kāi)發(fā)區(qū)1999年以前征地補(bǔ)償費(fèi)約1-2萬(wàn)元/畝，2007年8月已提高為3.5-5.5萬(wàn)元/畝；東莞一般征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高為7.5萬(wàn)元/畝，加上青苗補(bǔ)償費(fèi)已超過(guò)10萬(wàn)元/畝。

(二)推行征地補(bǔ)償款預(yù)存制度和征地補(bǔ)償實(shí)名支付制度

2005年10月，東莞開(kāi)始在全市范圍內(nèi)試行征地補(bǔ)償款預(yù)存制度，用地單位需將征地補(bǔ)償款足額預(yù)存入征地補(bǔ)償款專戶，征地一旦獲得批準(zhǔn)，即從銀行專戶中劃轉(zhuǎn)各項(xiàng)征地補(bǔ)償款，并將大部分土地補(bǔ)償款、安置補(bǔ)助費(fèi)和全部青苗及土地附著物補(bǔ)償費(fèi)直接實(shí)名支付到被征地農(nóng)民，減少中間環(huán)節(jié)，避免層層克扣、截留征地補(bǔ)償款，有效地保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

(三)實(shí)行留用地安置制度

2005年，中共廣東省委、省人民政府在《關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展加快農(nóng)村“三化”建設(shè)的決定》中提出，妥善安置被征地農(nóng)民，建立“留用地”補(bǔ)償制度，按實(shí)際征地面積10%-15%的比例劃給被征地單位作為生產(chǎn)發(fā)展用地。東莞市在大學(xué)城征地過(guò)程中，為征地各區(qū)按征地總面積15%預(yù)留了發(fā)展用地，總面積為4563.42畝，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民成立了17個(gè)股東組成的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，共同參與了預(yù)留經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地的招商、開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)。且市區(qū)管委會(huì)推行了由區(qū)管委會(huì)返祖留用地、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)利用留用地新舉措，至2006年10月，有13個(gè)村組與區(qū)管委會(huì)簽訂了留用地返租協(xié)議，共返租留用地面積38.51萬(wàn)平方米，有10個(gè)村正在辦理留用地返租手續(xù)，涉及留用地面積14.63萬(wàn)平方米。

實(shí)行留用地安置制度，對(duì)于東莞發(fā)展被征地村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)、增加被征地農(nóng)民收入、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)都起到了經(jīng)濟(jì)作用。

六、總結(jié)

土地是農(nóng)民最根本的生活保證，只有建立起失地農(nóng)民就業(yè)和生活的保障機(jī)制，才能從根本上解決失地農(nóng)民的安置和生活出路問(wèn)題。在現(xiàn)階段的征地制度中，要不是不合理征地就是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不依照地租、地價(jià)供求規(guī)律等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基木范疇的要求來(lái)確定。這正恰恰違反了“公共利益的原則”使得利益被有權(quán)群體被有信息群體被少數(shù)群體而占有。這種種弊端導(dǎo)致耕地大量減少，農(nóng)民成為城市化的首要犧牲者。而這種建設(shè)用地征用過(guò)程中國(guó)家與農(nóng)民之間、政府與農(nóng)村之間矛盾沖突也成為積極營(yíng)造和諧社會(huì)的今天所唱的最大的反調(diào)。

但是，社會(huì)是發(fā)展的，時(shí)代是進(jìn)步的。即使在我國(guó)土地征用的過(guò)程中確確實(shí)實(shí)存在很多問(wèn)題。但我相信，科學(xué)發(fā)展也總是按照從謬誤到正確從缺陷到完整的原則發(fā)展的，我們需要的是不斷思考，不斷發(fā)現(xiàn)其不足，提出意見(jiàn)，最后總能讓其不斷趨于完善。

參考文獻(xiàn)

[1]郭嵐:《土地征用制度的國(guó)際比較及政策建議》，外國(guó)經(jīng)濟(jì)與管理1996年第5期。

[2]商春英:《土地征用制度的國(guó)際比較與我國(guó)土地資源的保護(hù)》，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題1998年第5期。

[3]傅運(yùn)林一朱仁友:《淺議土地征用制度改革中的幾個(gè)問(wèn)題》，國(guó)土經(jīng)濟(jì)2001年第5期。

[4]于廣思:《改革勢(shì)在必行一一對(duì)當(dāng)前我國(guó)土地征用制度的思考》，中國(guó)土地2001年第9期