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樂山水資源的開發利用，興于唐，盛于清，成于當代。三個時期，三次水利建設高潮，一次比一次波瀾壯闊，也一次比一次內涵豐富。對于農業區來說這種建設是何等重要和必要。我們在重視庫、塘、堰建設同時，也呼吁引、灌、用的管理。老農們愛說：水是莊稼的命，也是莊稼的病，可見水是農業的命脈。引、灌、用的管理是農業直接受益的根本，是末級引用水好壞的關鍵。在這種認識下，水利行業最“流行”誰受益，誰負擔，就是這種指導方針，建設中國特色的社會主義水利事業，樂山第三次水利建設高潮在工農兵齊上陣，轟轟烈烈地展開，那個年代，我們認識了鮮為人知的紅旗渠。隨著改革的開放，市場經濟的深入，人們堅持著以經濟建設為中心，也認識到誰受益誰負擔的農田水利建設，當然更懂得我不受益決不負擔經濟的心理。計劃經濟下的農田水利建設原則，義務與權利瀕臨消失。農業灌溉最末級的農田建設以及輸、供、用各個環節的管理，在水利工作者面前，擺著十分艱巨的任務。義務投勞建設農田水利的老牛車在市場經濟高速路上到底能駛多遠？

農業灌溉，俗語有：灌溉之利，田之大本，農業豐收源于引水，成于輸水。但無論是哪朝哪代，在重視水利的同時卻對農田這塊與農業產出能力直接相關的建設投入少之又少，管理日漸疏忽。社會主義市場經濟下，國財對大江大河，人飲，環境等與水直接相關的重視遠遠重于對農田建設的投入，雖然我們時刻都在講必須堅持開發利用與保護相結合的方針，貫徹全面規劃、統籌兼顧、綜合利用、講求效益的原則，推廣節水工程，科學用水，適應農業產業結構調整。但作為非政治任務的農田水利工作在政治口號下顯得力不從心。要改變這種狀態，我們必須以政府加強對農田水利的建設和管理為引導，充分認識地域性變化對水的要求制定適應性的政策、方針，同時改革現有農田水利在市場中所處地位，正確劃分市場體制下農田水利公益性性能，再有就是發揮市場在農田水利建設和管理中的作用。

樂山農田水利建設的現狀及出現的問題

樂山是西南地區的一部分，全年平均降雨量達1000多mm，但降雨量過于集中，造成春旱夏澇，很不利于農業的發展。于是，樂山地區建成許多蓄水、引水工程，所有這些水利設施的管理都是依照誰受益、誰負擔和誰擁有誰主管的原則進行管理的，一般來說：支渠以上的設施都是由供水單位自行管理，但支斗農毛渠（直接進入農田）卻是由鄉鎮、村、組建設與管理，這里所講的農田水利建設主要指支渠以下的建設管理。我們以樂山市沫江堰引水工程為例：從近年來此灌區農田水利建設的規模和建設效果來講，新建項目沒有一項，毀損卻十分嚴重，使得設施總量不增反減，再者灌區內水質污染和水土流失加速水利設施完全喪失輸水功能。具體表現三個方面：

第一，經濟利益中下的水利設施完全失去經濟的扶植，農民對水利不再用“公益”去認識。

（一）前人種樹，后人乘涼。沫江堰引水工程是全灌區10萬多人義務投勞上工修建的三邊工程，興建于七十年代。其支渠建設也相應配套，但之后，幾乎沒有更多的配套建設。特別是近年來，在市場經濟沖激下，要想有更完善、更配套的水利建設可以說是不可能的。每一處建設都關系經濟，沒有錢寸步難行。在國家把有限的財力投入在一些防洪工程上，再加上鎮鄉財政和農民對水利的狹隘認識，農田水利建設這一塊，就成了被人遺忘的角落。

（二）農田水利設施破壞嚴重。多年來新建設的調水、分水、提水、排泄設施在疏于管理的同時，也遭受著人為破壞。一些值錢的設備被地方組織變賣，或被人盜竊。這與人們對水利認識的不足有著直接的聯系，當然更多的是對經濟利益的追求。

（三）水質污染，渠系自然損毀嚴重。在沫江堰灌區，僅有沫江堰工程為當地提供生產、生活用水，但由于渠系途經長，渠系所經之處有黨校、群居地、工廠生活垃圾、生產排放物等，甚至農民生產剩余物、畜牧排放物和死尸等，都很自然也方便地污染著沫江堰水。灌區人飲用水就是在這樣的條件下不需處理直接飲用沫江堰水，中下游人民到了“談水色變”卻又無奈的地步。另外，水利工程發揮的好壞最關鍵還是要建設。支渠工程年年建年年修，功能卻一年不如一年，渠道淤積堵塞，堤毀渠亡。人們對工程建設僅有一點信心更是到了絕忘的極限。

第二，管理不適應現代經濟的發展。

（一）雖然現有的水利工程大多都是在六、七十年代修建的三邊工程，土溝土渠，滲漏十分的嚴重，渠系水利用系數極低。但是，計劃經濟體制下的水利建設卻沒有停止。始終保持著每年的徹底掏溝（渠）、除草、蓄水，呈現的是小溝通大溝，大溝通河流的狀況，基本實現灌溉自流化。可是現在，市場開放了，經濟也發展了，原有的劃段管理，分級管理、受益管理模式，都是計劃經濟下的產物，不再適應現代經濟的發展，于是，溝渠內雜草從生，淤沙滿溝，甚至個別地方出現了把莊稼種在溝渠里的現象。在沫江堰灌區，因為支渠以下管理不善，造成水澇與水旱，于是有上游淹死，下游干死之說。

（二）農業產業結構調整，水利設施呈現分割狀態，無法發揮水利工程整體配合優勢。市場經濟條件下，每戶人在產業結構上各有不同，造成用水季節和用水量的不同，出現水利設施功能的發揮不同步現象。靠整體發揮效益的水利設施，在獨立系統下就失去原有的功能和自身的發展，其結果是水庫失修，塘埝干涸，工程毀壞。

第三，政策制定和經濟發展抑制水利建設的進程。

在水利灌溉區域，我們清楚地看到這么一種與時不俱進的現象。一是受益戶對水利建設不在有義務建設和自覺交納水費的觀念，農村的義務工已成為歷史。二是村級基層干部有力無法使，干涸的村級財政無法保證水利建設中的正常開支，招投標的工程建設更是一紙空文。另外，水利建設最根本的保證是水費，而在沫江堰灌區140萬的水費，每年收取率不足70%，僅沫江堰灌區冠英鎮多年來所欠水費就達33萬之多，相當于冠英鎮全年水費的200%，其他鄉鎮都與此有相同之處。收取的水費除去管理費、手續費，所乘費用根本不能維持正常的水利維修與管理，更不用說的水利設施配套建設。

原因分析

增加農民收入，減輕農民負擔，發展農業經濟，靠現有農田水利狀況是無法保障的，但一邊要發展，一邊卻又在退化，這不是十分矛盾嗎？分析其原因可以為我們改善農田水利發展提供一些參考。

第一，計劃經濟的思想認識在市場經濟條件下無法得到保證。首先是思想認識發生偏差：

（一）一是國家財政投入比例小。近年來，國家為保證大江大河安全或者環境保護，把資金投入在防洪工程和穩定項目上，極少把資金用于農田水利建設。就樂山來說，農田水利資金僅限于水毀工程和節水配套工程，爭取的資金也因為這樣那樣地被分割不少。如沫江堰管理處對支渠的配套改善工程長度一年一處不過才2km左右，僅占全灌區支渠以下650km的0.31%，如此建設，按20年的最高安全運行算，循環性建設也只能保證40km的渠系暢通。二是地方鄉鎮與村組對水利建設投入不夠、認識狹隘。按分級管理原則，支渠以下一級的農田水利建設管理由這一級的政府負責，其建設投入也由其承擔。但說到投入，無論是鄉鎮還是村組都是入不敷出，即使能向上級爭取資金，地方領導都會為自已建政治功績，修建一些地方民眾最直接最受益的事，如修建公路、建設集鎮等。決不會把這些本不夠寬余的資金投用于不見功德又不能立馬見效益的水利建設，那水利建設怎么辦？村組依賴鄉鎮、鄉鎮依賴水管單位，水管單位又按分級管理原則，如此循環……。

（二）對原建水利設施保護不力。在計劃經濟時代修建的水利設施大都存在不科學與不合理性上，人們對那些不能發揮水利功能的設施進行了最為直接的經濟轉換。如提灌機械拆賣、水閘門拆除，更有的把認為渠堤上的條石挪作他用。問其原因：最簡單也最實在的回答是經濟實惠，利益所趨。

（三）水土流失與人為污染喪失了水利設施的功能和降低了人們對水利建設的信心。水法明文禁止向水渠內排放任何有污染水質的物質，同時也規定了渠系的保護與管理范圍。但由于農田水利灌溉對象為農民，農民意識在灌區內甚至全國都較為普遍。生產后的農作物垃圾、畜養物排放物、死尸等不費力地去搬運處理，直接進入鄰近的渠道內。污染了水質，使得下游居民生活用水水質無法保障。再有，在渠道保護與管理范圍內隨意種植、開墾、修筑建筑物等，破壞了渠道的運行安全，也增加了水土流失，加劇了渠道淤積，洪水期，因渠系不暢通，排洪不及時，又造成水了毀。在這種反復建設又不能治根條件之下，誰還愿意建設水利工程呢？

第二，從計劃向市場機制轉換的結果是水利設施管理制度存舊，不能適應市場經濟的管理體制。

隨著改革開放的進行，農田水利建設管理舊體制已不適應現行體制，但新的體制還沒有完全確立，使得農田水利管理和建設的主體不清，也沒有有效的約束機制，一個突出的表現就是用水、管水、建設三者之間的惡性循環。

（一）水利上的誰受益誰負擔，水是商品的理念深入人心，農民認為農田水利建設就應該由水利工程單位管理，而水利工程單位最根本的生存來源就是水費。水費價格僅包含由工程單位管理的工程費用，而村組一級的工程管理則不能從水費中支出。市場經濟下的農民意識就是最直接的效益意識：我交了水費，你就應該把水放到我田里。這些計劃統管一切的經濟年代在市場主導生活面前總顯得可笑而又無奈，就是因為市場改變了我們的貧窮，也就是因為市場推動了我們生產力的巨大發展，但也就是市場使得農田水利建設步伐找不準自己的市場。市場講究的是經濟，建設更需要經濟，水利建設所需經濟恰恰是從水費和受益的義務中來。我沒受益決不負擔，那種按行政區域劃定的義務在市場面前似乎不再有理了。更有在市場面前說不清的就是水是商品，法律賦予了的，既然是商品，我沒用水那就不交水費，更無義務可言。然而，水利設施的維護，決不會因為風調雨順而不會出現水毀，不出現淤積。天旱之時，再說用水，水從那里來，水又怎么來，……？

（二）在用水上，農民對種田也不在再是增收的手段，而是養家糊口的的主要目的。各自為營的用水方式使水利設施疏于管理維護，利用自然降雨和輔助其他設備來解決農田灌溉成為農民普遍做法。表現為一是高臺丘陵地帶挖坑、蓄水進行灌溉；二是地少的地方利用山溪流水機灌解決；三是季節性等雨灌溉。無論那一種用水方式，都加大了用水成本和農作物產量的減少。同時，隨著市場經濟的深入，一些水利設施被租賃、承包或出賣，這些設施的所有者或經營者只會按照市場規律來進行經營管理，往往是改變其用途和功能。最有例范的就是水庫的管理，天旱時莊稼需要水，而經營者卻要保證水庫蓄水養殖；防汛時，水庫應蓄水擋洪，經營者卻又怕蓄水過多影響安全。經營者保證的是利益而非公益。如此一來，用水成本的增加，導致用水戶對輸水設施的管理更為疏遠，最終是水利設施無人用也無人管，投入不能產生效益，又限制各方對水利設施的投入，用水、管水、建設矛盾從從，惡性循環。

第三，政策的制定和市場經濟發展的趨勢制約農田水利建設的規模化開展。

有句話叫北修堰南淘溝，充分地肯定了北南兩方在水利能源上的差別。然而，許多水利政策、規范、技術性要求都產生于北方地區，其區域的不同并沒有隨實際的差別在政策等方面有更大的區別，僅隨市場經濟的深入而統一。計量收費，按方收費及價差節水等等政策的制定，出發點就是用經濟的杠桿使其用水戶節約能源，搞活水利經濟。這在國外特別是以色列最具代表性，且非常適應地方經濟的發展，這在我國北方地區部分實現這一政策。但在南方豐水地區，這一切成為空話，農田用水中的漫灌、跑灌現象實為普遍。按方收費、按實收費在南方成為拒交水費最充足的理由。再有，費稅改革減輕了農民負擔，提高了農村經濟增長百分點，同時也提高了農民對農業生產的積極性，促進了農業全面發展。稅是國家財政收入的保障，也是地方各項建設的基礎。稅費改革后，由于各級政府廣泛效仿財政集中，加強整體調控能力，其結果是財力自下而上逐級向上集中，事權卻逐級向下移的局面。比如，農田水利建設，在“誰受益，誰負責”原則之下，按經濟能力大小分擔至用水戶，提留各種義務工、攤工的費用，并用于各類水利建設中。稅費改革后，財政的集中導致地方事權只能停留在監督和組織中，并無實質性地表現行動。政策要求：村民自治，一事一議解決。但市場經濟的廣泛推進，人們看到的是經濟利益的趨使，在同一件議事的比較中，一個人就有一個看法，往往是“一事一個議，決定早過時”。令人憂慮的是，至今為止，我們水利建設似乎沒有充分認識到這種合法性卻不合理的危機正在悄然來臨，對于整個基層政治權威的沖擊就會產生怎樣的惡劣后果。

對當前農田水利建設的建議

建立市場經濟體制是我國經濟體制改革的目標，按照全面建立社會主義市場經濟的變革要求，把農業推向市場已是整個農村工作的主題。大氣候影響下，農田水利也要破除原來那種國家、集體建設和管理，農戶無償或低費用用水的方式，進入市場機制。但是農田水利建設和管理并不能完全市場化，而是有規范和政策性偏向的市場化。

第一，對于農田水利主體設施應加大投入，加強管理。

首先，農田水利建設工程耗資大，建設周期長，投資回報率低，國家應該全力承擔。因為自身經濟實力有限以及對水利利益的追求使得市場經濟條件的各種組織不愿承擔這種風險。其次，對社會上其他資金投入到農田水利建設有很好的引導作用。只有對農田水利設施的主干部分實施配套，水管單位或社會團體才會把對主體部分的重視放入到支斗農毛那些本由受益戶自行管理、建設的工程建設中，主、支才能共同發揮作用。

加大投入和市場經濟的發展是相符的。一是經濟實力可以保證。自改革開放以來，我國的經濟實力大大增強，特別是現在，在世界經濟增長普遍乏力的情況下，中國的經濟卻保持了8%左右的增長率，完全有能力支持農田基本建設。二是符合國家自1996年以來的宏觀經濟政策，通過發行國債用于基礎建設，拉動內需。減輕農民負擔——減免農業稅，增加農民收入——對基本農田的糧食直補就是有力的證明，社會主義市場經濟的發展正是通過這種減和補的方式來保證農民對基礎設施的建設。

國家對農田建設的投入可以重新樹立農民對政府的信心和威望。在農業灌溉區，逐漸發現，多數農民對政府官員、村級領導的不滿，兩者充滿不信任，甚至敵視。更有甚者，政府的工作還需要水管單位人員出面才能得到農員的支持和理解。農民的話說：只有對農業建設投入的部門才是直得信任的。

第二，土地制度的改革應適應市場經濟的發展，以促進農田水利的建設與管理。

現有的農田灌溉面積的核定是以83年三查三定即土地第二輪承包面積為基礎的，多年來，各種發展原因導致了有效灌溉面積的減少與增加，統一灌區卻無統一收費標準。過度分散的生產經營容易產生免費搭車或亂收費現象，最終導致人心渙散。過度的家庭經營生產又造成水利建設的重復性和建設能力的浪費。所以土地制度上應適應市場經濟的發展，國家政策下重新核實土地實有灌面，保證有效灌面的準確性和真實性，確保農民對按面積收費的信任度。

改變原有誰受益誰負擔為誰投資誰受益，鼓勵農民、集體和社會團體投資。充分發展小型水利工程的效益，解決建設和管理在市場機制下的作用，利益就是市場下最原始的動力。樂山水利建設正在試行的成立用水戶協會來管理正是這種模式的體現。但這種格局的改變其前提是在國家對水利主體工程配套后，剩余的具有獨立的區域或獨立的灌面下才能得以保證。

第三，計劃經濟向市場經濟轉變應符合市場發展規律

當前的農田水利建設是計劃經濟時代的產物，受益區域的建設與建設區域的差異在于同一條水利工程跨越不同行政區域。最具代表性的是在計劃經濟時代形成的受益建設區可能在本受益地域上。建設的難度在于市場經濟下的利益沖突，一邊是公益事業必須的，一邊又是自身的利益。兩者的矛盾是不能兼得的。要改變這種現象：一是實行市場體制下的農田建設，建設的不再由受益戶義務戶負擔，而是統一繳納建設費用，由水管單位來統一規劃建設。二是重新規劃受益區域的建設地段，實行差額補助建設的辦法。建設方式實行采取公司化運作管理，加強建設的規模化和透明度。

但是，農田水利工程建設可以利用市場機制來解決，其系統內的公益性特點卻不能完全依賴于市場。政府還是應該從政策和法律法規上進行調控和引導，完全市場化的農田水利經營管理，應從稅、費中支持和服務。具有公益性的水利工程，應在市場化中考慮計劃性的規劃，制定必要的用水、防洪制度，約束市場化的管理行為。

參考文獻：

1樂山市水利志[樂山市水利局]

2當代四川水利事業[四川水利電力廳]

3農田水利基本建設市場機制的建立[山西水利科技]

4談股分制農村水利建設[河北水利水電技術]

5農村稅費改革對鄉鎮財政的影響及后果[安徽農村信息網]