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防汛抗旱工作事關防洪安全、飲水安全、糧食安全、生態安全和廣大人民群眾的生命財產安全，事關改革發展穩定的大局，它是一項社會性的系統工程，涉及社會、經濟、環境等各個方面，其中包涵著各種錯綜復雜的關系，正確處理這些關系是做好防汛抗旱工作的前提和保證。因此，我們要堅持以人為本的科學發展觀。堅持防汛抗旱的“兩個轉變”，堅持興利除害結合，防汛抗旱并舉，開發保護并重，尊重自然經濟規律，統籌協調并正確處理防汛抗旱工作中的各種關系，切實做好各項防汛抗旱工作，保持社會、經濟、環境全面協調可持續發展，維系河流健康，實現人與自然的和諧。

1、人和洪水的關系

人類社會的進步從來都是以解決人與自然的關系為前提，而實現可持續發展的。人與洪水的關系實質就是人與自然的關系，歷史上人與洪水的關系主要經歷了三個階段，即農業社會是局部斗爭，被動防守，“水來土擋”，以人類被動適應自然為主要特征，這是人適應水的階段。工業社會是全面治理，主動控制，“人定勝天”，人們通過建設水利工程來改造河川、調蓄洪水、發展灌溉和供水等，以人類主動改造自然為主要特征，這是水適應人的階段。隨著知識經濟時代的到來，人類已逐步進入了人與洪水和諧共處的新階段。

歷史經驗告訴我們，水旱災害不可避免，也不能完全消除，要從單純與洪水抗爭轉變為在保證生命安全的條件下，合理地調整人與洪水的關系，人類必須增強自身的適應能力與承受風險的能力，規范和調整自身的行為，給洪水以出路，科學防控洪水，主動規避風險，在以工程技術措施改造洪水、防治旱災的同時，要調整經濟社會的發展模式以適應洪水、減輕旱災影響。適應并非消極躲避，而是尊重自然規律，綜合利用法律、經濟、行政、教育、工程技術等措施來有效協調人與自然的關系，以滿足經濟社會可持續發展的要求，使人與洪水的和諧共處。

要協調好人和洪水的關系，必須堅持以人為本的科學發展觀，實現由控制洪水向洪水管理的轉變，加強洪水管理，遵循自然規律，堅持有利于可持續發展的五個原則：一是與河流共存的原則。人類對河流的治理，必須盡力維護并改善河流固有的各種基本功能，維持河流健康，而不是導致河流的消亡；二是與洪水共存的原則。人類防洪體系的建設，是以將洪水風險控制在可承受的限度之內為目標，而不是消除洪水；三是保障發展的原則。人類要與洪水協調共處，必須以保障社會安定與經濟平穩發展為前提，而不是影響社會穩定、導致生產力的破壞；四是社會公正的原則。防洪減災的政策要統籌兼顧，協調發展，共同富裕，有利于縮小貧富差距，而不是兩極分化；五是適度分擔風險的原則。無論什么地區都有義務承擔自己的固有風險，即使是確保安全的地區，也要對因提高自身工程保護標準而可能對其他地區造成的附加風險，提供必要的補償。

2、防汛抗旱與社會經濟發展的關系

我國水旱災害十分嚴重,據統計，自公元前206年至1840年的2046年中，我國發生較大洪水災害共計984次，平均兩年左右就發生1次。1949年以來，我國因洪澇災害年均農田受災面積1億多畝，大約也是兩年左右發生一次較大洪災。1990年以來全國年均洪澇災害損失在1100億元左右，約占同期全國GDP的2%。旱災也比較嚴重。據統計，從公元前206年到1949年的2155年間，發生干旱災害就達1056次，平均每兩年發生一次。1949年至1990年全國因旱造成農業、工業和牧業直接經濟損失年均204億元，因旱造成多達數百座城市缺水的現象也日漸突出，對整個經濟社會發展的影響巨大。因此，水旱災害仍然是中華民族的心腹之患。

防汛抗旱工作涉及社會、經濟、環境、資源等各個方面，事關國計民生，事關改革發展穩定的大局，直接關系到飲水安全、糧食安全、經濟安全、社會安全、生態安全和人民生命財產安全。除水害、興水利，歷來是治國安邦的大事，也是我們治水的首要目標。因此,防汛抗旱工作是經濟社會可持續發展的重要支撐和保障，如果國家和人民群眾的生命財產安全長期處在洪澇災害的威脅之中，經濟建設就不能順利進行，社會穩定就難以保障，人民就不可能安居樂業。同樣，在一個洪水泛濫的地區，就不可能有持續穩定的經濟發展秩序，甚至會出現社會不穩。因此，必須保證防汛抗旱與社會經濟發展相協調，人與自然相協調，嚴格遵循自然規律和經濟規律，從人民的根本利益出發，從國民經濟和社會發展的全局出發，從促進和保障防汛抗旱與經濟、社會、環境全面協調可持續發展出發，從構建和諧社會的高度出發，加強防汛抗旱工作,制定完善防汛抗旱的規劃、預案、投資、建設和管理等政策法規，規范防汛抗旱行為和各種人類活動，使人水和諧共處。同時,經濟社會的發展將進一步促進防汛抗旱工作，要把防洪抗旱規劃納入國民經濟和社會發展計劃，加強工程措施和非工程措施建設,不斷完善防洪抗旱體系,提高防汛抗旱工作的整體水平,促進社會、經濟和環境全面協調發展。

3、人與人的關系

防汛抗旱工作關鍵取決于人，因此，一定要處理好人與人及人與社會的關系。在防汛抗旱工作中，我國實行的是洪水風險管理，洪水的風險特性決定了洪水不但易于導致人與自然的矛盾、也會導致人與人、人與社會的矛盾。而且人與人之間及人與自然之間基于洪水風險的利害關系將隨著社會經濟的發展而日趨復雜，國家的治水政策及治水投入都要有利于緩解消除這些矛盾，否則，如果我們的治水政策與投入的結果，是加大了人與自然的矛盾，則人與自然之間就會陷入惡性互動的關系，這樣的治水將是沒有出路的；如果我們的治水政策與投入的結果，是加大了人與人之間的矛盾，則治水的后果很可能只是風險的轉移，并可能反而加劇社會的不安定；如果我們的治水政策與投入的結果，是將人與自然的矛盾轉變成了人與人之間的矛盾，或者進一步是將人與人之間的矛盾轉變成了群眾與政府的矛盾，則更是得不償失、事與愿違。同樣，在一個河流乃至一個流域中，難免出現局部與整體、眼前與長遠、當代與未來、上中下游、左右岸、干支流之間因防洪抗旱而引發的供水、發電、灌溉等各種矛盾和問題，甚至會出現人與人爭水、地區與地區爭水、人與水爭地等現象，這些矛盾和問題,如果處理和解決不當，勢必影響防汛抗旱工作的正常開展。因此，要從長遠出發，從全局出發，從防洪保安的高度出發，依法規范人類的各種活動，正確處理人與人、人與社會之間的關系，統籌協調、及時化解各方面的矛盾，著力構建和諧社會，為防汛抗旱工作創造良好的社會環境，形成強大的社會合力，共同應對水旱災害和水危機，保證人民生命財產安全，通過實現社會內部的和諧，進而達到人與自然的和諧，維護當代人之間的公平（代內公平）、當代人與后代人之間的公平（代際公平）、不同區域之間的人的公平（區際公平），沿著生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展之路不斷前進。

4、防汛和抗旱的關系

我國內地受季風氣候影響，降水時空分布非常不均，這種氣候特點導致了我國的洪水和干旱災害同時并存，旱中有澇，澇中有旱，旱澇交替。因此要堅持以人為本、人與自然和諧相處，堅持防汛抗旱并舉，科學管理洪水，全面主動抗旱，既不能因防汛而忽視抗旱，也不可因抗旱而放松防汛。要把防汛與抗旱有機的結合起來,以防為主,防患于然,爭取主動,健全預測預警機制,增強前瞻性,提高預見性、科學性，及時向社會通報水文、氣象等防汛抗旱信息，擴大公眾的知情權和參與權。在防汛工作中要加強洪水管理，科學調蓄洪水，努力實現洪水資源化，為抗旱工作打好基礎。如1996年海河大水，流域各省全力以赴把洪水安全送入大海。緊接著的幾年，海河流域來水偏枯，人們開始意識到對于長期干旱的地區，適當承受損失而留住洪水反而能夠產生更大的效益。但實現洪水資源化絕不是一個單向問題,洪水利用就必然要承擔風險,利用得越多，防洪風險就越大，抗旱效益也越大。我們既不能過于保守只求安全，忽視經濟社會對水資源的需求，也不能盲目強調洪水資源化而忽視安全。要不斷完善防汛抗旱體系,健全政策法規,規范人類活動,統籌兼顧，落實責任,強化措施，防抗并舉,始終把人民群眾的生命安全放在首位，確保大江大河、大型水庫、大中城市和交通干線的防洪安全，確保城鄉生活用水安全，努力滿足生產、生態用水需求，最大限度減輕水旱災害損失。

近年來，隨著全球氣候的變暖，沙塵暴肆虐，雨水不斷減少，部分地區旱情嚴重，甚至連年不斷，水資源供需矛盾突出，導致生態環境更加惡化,抗旱形勢愈來愈嚴峻，抗旱任務十分艱巨，嚴重影響社會經濟的正常發展。因此,要在做好防汛工作的基礎上，大力加強抗旱工作，加快節水型社會建設步伐，保證生產生活生態用水需求,改善生態環境。為了適應防汛抗旱的新形勢，建議國家在《防洪法》的基礎上制定頒布《防洪抗旱法》，進一步規范防汛抗旱行為，促進人與自然的和諧，沿著生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展之路闊步前進。

5、流域管理和區域管理的關系

按照《防洪法》，防汛抗旱工作實行全面規劃、統籌兼顧、預防為主、綜合治理、局部利益服從全局利益的原則。按照流域或者區域實行統一規劃、分級實施和流域管理與行政區域管理相結合的制度。防汛抗旱工作實行各級人民政府行政首長負責制，統一指揮、分級分部門負責。流域管理機構在所管轄的范圍內行使法律、行政法規規定和國務院水行政主管部門授權的防洪協調和監督管理職責。

在防汛抗旱工作中,流域管理離不開區域管理,區域管理也離不開流域管理,要把流域管理與區域管理有機地結合起來，明確流域管理和區域管理的事權，加強流域的統一管理，建立高效、權威、科學運行機制和政府宏觀調控、流域民主協商、準市場運作和用水戶參與管理的運行模式，流域機構要強化對流域水資源的宏觀調控和重大決策權力，重點抓好流域內帶全局性、涉及省際以及地方難以辦到的事，并為流域內各省市做好服務。在宏觀管理職能中，實行流域統一規劃，統籌安排，宏觀指導，監督檢查。流域管理機構與地方水行政主管部門是指導、協作、監督和行業管理關系。在直管職能中，對于流域全局水資源配置有重大影響和作用的控制性水利工程，不宜由地方直接管理的重要河段或容易引起糾紛的省際重要邊界河段，都由流域管理機構直接管理，流域管理機構與地方水行政主管部門是責任主體與配合責任的關系（主次關系）。地方水利部門應在流域機構的指導下，完成所轄區段的水資源的管理保護工作，流域機構對地方工作進行督導。在加強流域管理的同時，充分發揮地方政府和地方水利、環保、電力等部門的作用。協調處理好各部門之間的關系。在防汛、防凌、防污染、防斷流等工作中，應嚴格實行地方行政首長負責制，河務部門要主動為其當好參謀，積極配合，共同做好工作。并與地方環保部門加強協作，實行水資源統一規劃，綜合治理，建立和完善水資源管理和保護中的信息通報機制、聯合會商機制和聯手行動機制，明確職責，落實責任，加強多部門溝通和協調，相互支持，密切配合，團結協作，對地表水、地下水、空中水統一管理，對城鎮供水、農業灌溉、水源保護、水質監測、污水處理、水能開發等統籌協調，促進流域的良性循環，保持社會經濟環境的可持續發展。

6、防汛抗旱與資源環境的關系

受季風氣候影響，我國降雨的時空分布極不均勻，南多北少，東多西少；夏秋多，冬春少。大部分地區年內連續4個月降水量占全年總量的70％左右（南方60％左右，北方為80％左右）。南方地區最大年降水量一般是最小年降水量的2～4倍，北方地區為3～8倍。我國水資源中大約有2／3左右是洪水徑流量。加上人口、耕地、水資源的分布不相匹配，隨著我國經濟快速增長、城市化和工業化進程的加快，用水量大大增加，致使一些江河斷流、河湖萎縮、水污染嚴重，土地、草場退化、荒漠化加快，沙塵暴增加，生物多樣性受到威脅。目前我國已經進入了世界上空氣污染和水污染最嚴重的國家之列。我國北方尤其是西北地區嚴重缺水，生態環境惡化。使得我國成為一個水旱災害頻繁、水土流失嚴重、水資源短缺、生態環境脆弱的國家，防汛抗旱形勢嚴峻，任務艱巨。

防汛抗旱工作要為保護資源環境提供強有力的保障，要以科學發展觀為指導，積極實現防汛抗旱的“兩個轉變”，遵循自然經濟規律，要有利于水資源的合理配置和高效利用，有利于改善生態環境，有利于可持續發展，有利于社會的和諧穩定。加強洪水管理，實行全面主動抗旱。

隨著社會經濟的發展，尤其伴隨工業化、城市化的進程，人類社會的用水量與用水保證率需求都顯著提高。如何加大調蓄洪水的能力，以豐補枯，對防汛工作提出了更高的要求，洪水并非完全有害，它是可利用水資源的重要組成部分，還是江河物質輸移的載體，是維系流域生態系統平衡的重要條件。科學合理調控洪水既可滿足人類對水量、水能的需求，還有維持河道行洪能力，補充地下和地表水資源，改善河流和水庫天然淤積或沖刷狀況，延長堤防和水庫的使用壽命，并為濕地、灘地等輸送水沙改善水生態環境，稀釋污水提高受污水體的自凈能力等多種功能，并可實行跨流域向外調洪水。因此，在防汛工作中，要加強洪水管理，不斷完善防洪調控體系,保護好資源環境,盡快實現從洪水調度向洪水調度和水資源調度相結合轉變，從汛期調度向全年調度轉變，從水量調度向水量水質統一調度轉變，從區域調度向流域和區域相結合調度轉變。科學調控洪水，合理利用洪水，最大限度地挖掘洪水對于促進我國經濟社會和生態環境可持續發展的作用，通過洪水資源化促進資源環境的改善。但洪水資源化不是最大限度地滿足局部地區人群的利益，而應當是服務于整體的、有利于長遠的可持續發展要求。如果僅是滿足局部地區對水資源的需求，則可能使其他地區陷入更為難以克服的困境；如果僅是最大限度地滿足人類發展的需求，則難以避免導致生態環境的破壞。因此，水庫攔洪雖然是實現洪水資源化的重要手段，但是，洪水資源化不能簡單理解為讓水庫攔蓄更多的水，因為這樣的思路仍然僅以滿足部分人的需求為導向，有可能繼續加劇區域間的矛盾與生態環境的危機。實現洪水資源化，必須做到風險分擔，利益共享。無論是將洪水全部攔蓄起來，確保“供水安全”，還是處處嚴防死守，確保“防洪安全”，都不利于洪水資源化的實現。水少時，該放的水要放下來；水多時，該淹的地要淹得起。對由此而難以避免的損失，可通過“風險分擔”的模式使其降低到可承受的限度之內。在水資源短缺、水環境惡化日趨嚴重的現實面前，任何局部區域或部門在治水中如果一味追求自身利益最大化，都可能危及他人或以犧牲生態環境為代價。只有通過洪水的風險管理，按照風險分擔，利益共享的原則統籌江河流域上下游、左右岸、干支流、城鄉間基于洪水風險的利害關系，洪水的資源化才能達到保障可持續發展、協調人與自然關系的目的。

近年來，旱災對經濟社會和城鄉居民生活的不利影響越來越大，無論是保障飲水安全、生態安全，還是保障糧食安全，都對抗旱工作提出了更高的要求。因此，要盡快實現以農業抗旱為主向城鄉生活、生產和生態全面主動抗旱轉變，各級領導要高度重視，加強抗旱基礎工作，加快建設抗旱信息管理系統和旱情監測預報系統，利用工程、行政、法律、經濟、科技等手段，調動社會一切力量，采取機械抽水、筑壩攔水、打井取水、修渠引水、水庫控水、空中增水、改種省水、灌溉節水、綜合保水等措施，因地制宜搞好小型蓄水、引水、提水和集雨等抗旱應急設施建設，增加抗旱水源。必要時,實行人工增雨,加強計劃用水，大力節約用水，完善易旱地區和嚴重缺水城市抗旱預案，健全抗旱服務體系，正確處理人飲用水、發電用水、工業用水和灌溉用水的關系，按照“先生活、后生產，先節水、后調水，先地表、后地下，先重點、后一般”的原則，搞好水資源的科學配置和統一調度，合理統籌安排用水，確保生活用水，最大限度地滿足生產、生態用水。

7、防汛抗旱與工程建設的關系

在防汛抗旱工作中，我們要堅持科學發展觀，實現“兩個轉變”，加強洪水管理，實施全面抗旱，但并不是說不要防洪工程，也不是說防洪工程不重要，更不排斥修建防洪工程，如果沒有防洪工程，洪水管理也就無從談起，而洪水管理的前提和基礎就是要有適度標準的防洪工程體系作為支撐，不僅工程標準要適度，還要注意流域整體防洪功能的發揮，從較低層次轉到較高層次，站在更宏觀的角度，采取綜合措施，把防洪工程搞得更好，更有效。對工程的考慮不僅要考慮單項工程的合理性，而且要考慮這項工程在整個流域、整個區域的合理性；不僅要考慮工程的規模、標準，還要考慮這項工程與大系統資源環境的開發、利用、保護和社會經濟發展的需求關系。因此，對工程的規劃設計要全面考慮，不僅要考慮自然因素，還要考慮社會因素，注重工程的整體效能，改變以往重主體工程建設，輕配套工程的傾向，應一步到位，一次建成生效，如：在建設防洪工程同時要將其防汛道路等一并建成。要對工程的經濟及其環境影響進行綜合評估，并引入綠色GDP概念，盡可能減少或消除堤防、大壩等水利工程對資源、生態、環境等方面的負面影響。

但如果單純依靠工程手段控制洪水，不僅不可能有效解決防洪形勢變化下出現的新問題，而且如果過于依賴工程手段，可能出現人與自然惡性互動的問題；如果違背自然規律地濫用工程手段，還可能引起區域間矛盾的加劇，或導致生態環境的惡化。因此，不僅要考慮工程措施，更要注重非工程措施；不僅要考慮除水害、利用水資源，還要考慮保護水資源和生態環境建設等。要從以建設防洪工程體系為主的戰略轉變為在防洪工程體系的基礎上，建成全面的防洪減災體系。加強通訊信息、洪水監測預報、科學調度與指揮決策等非工程體系的建設，不斷完善防洪法律法規政策和社會保障體系，制定蓄滯洪區運用補償政策等，加強防洪區、堤防保護區和洪泛區的社會化管理，規范各類經濟社會活動，對于過度的國土開發并由此使防洪條件惡化的社會行為要進行相應的調整，協調區域之間利益的平衡，努力實現公平、公正。從試圖完全消除洪水災害、“入海為安”，轉變為主動規避和承擔風險，制定合理可行的防洪標準、防御洪水方案和洪水調度方案，綜合運用各種措施，提高承受洪澇風險和災后自我恢復的能力，維系良好的生態，實現洪水資源化，確保標準內防洪安全，遇超標準洪水把損失減少到最低限度，實現防汛抗旱減災與社會經濟的協調發展。

8、防汛抗旱與河流健康的關系

長期以來，在我國經濟高速增長的同時，也伴隨著資源的過度開發、低效利用和生態環境的嚴重破壞，全國各大江河湖泊的水質和生態都受到不同程度的損害。不僅在北方一些缺水地區出現“有河皆干、有水皆污”，而且在南方一些水資源豐富的地區也出現了“有水皆污”的現象，河流健康受到嚴重的威脅，也面臨著嚴峻的挑戰。河流健康是實現流域可持續發展的基礎，防汛抗旱工作要為河流健康提供保證。因此，要正確對待和處理人與河流的關系，開發與保護的關系，河流健康與灌溉、發電、供水等方面的關系，要以河為伴，以河為友，與河流和諧共處，在發揮好河流功能的同時，切實保護好河流。把流域防汛抗旱工作的制高點放在維護河流的健康生命上，建立防汛抗旱的各種預警和應急機制，完善應急預案和對策，加強工程措施和非工程措施，切實做好流域防汛抗旱工作，加強洪水管理，適時進行調水調沙，努力實現洪水資源化，改善河流生態環境，使人民安居樂業。同時，要加強節水型社會建設，實行全面主動抗旱，河流的上下游、左右岸各地區、各單位、各部門都要識大體、顧大局，樹立全河一盤棋的思想，堅決服從流域防汛抗旱指揮機構的統一指揮調度，決不能各自為政、自行其是，團結協作，密切配合，統籌協調生產、生活和生態用水，采取有力措施，確保河道不斷流，維持河流健康，促進社會經濟全面協調，可持續發展。

參考文獻：

1、汪恕誠：堅持科學發展觀堅持依法行政努力把水利事業推進到新水平

2、鄂竟平：大力推進兩個轉變提高防汛抗旱能力

3、程曉陶：關于洪水管理基本理念的探討