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1我國治水存在的主要問題

水利在我國經濟發展中存在的主要問題是：“水多、水少、水臟”，即南方汛期水多成災，北方水少干旱，水資源污染嚴重，已成為中華民族的三大心腹之患和生態環境的嚴重威脅。

1.1在經濟發展過程中，人對資源過度索取，人與自然沒有很好地和諧共處

1.1.1水土流失嚴重，水環境惡化

水土流失問題涉及到大面積的自然破壞，不適度的人類活動加速了其發生、發展，它是人類諸多災害的根源。水土流失包括水力侵蝕、風力侵蝕、凍融侵蝕、滑坡、泥石流、崩崗等多種形式。我國是一個水土流失危害十分嚴重的國家，據1990年遙感調查表明，我國現有水土流失面積367萬km2，其中水力侵蝕面積179萬km2，風力侵蝕面積188萬km2，每年流失土壤達50億噸之多。幾十年來，全國因水土流失損失的土地4000多萬畝，年平均在100萬畝以上。特別是長江流域及其以南的山區，“石化”現象很嚴重，發生范圍廣，局部地區已經失去了生存條件，如：廣西石灰巖地區許多地方已無地可種，每3人要棄地移民2人，剩下的土地僅夠1人生存。全國每年至少有50億噸沃土，伴隨著上億噸氮、磷、鉀養分付之東流。因此，水土流失整個過程都對人類生存環境產生極為不利的負效應。

黃河中上游60萬km2的黃土高原，嚴重水土流失的面積達45萬km2，年平均土壤侵蝕模數為3700t/km2，可說是世界水土流失之最。其中年平均侵蝕模數在5000t/km2以上的地區共有15.6萬km2，每年產沙14億噸，占總產沙量的87.5％。從內蒙古河口鎮到龍門區間的晉陜峽谷地帶的10萬km2，是粗沙區，年平均土壤侵蝕模數達10000t/km2，最嚴重的達50000～60000t/km2。從這個地段輸入黃河下游的泥沙達黃土高原輸沙量的60％。每年從黃土高原輸入黃河三門峽以下的泥沙達16億噸，部分泥沙淤積在河床上，使其每年升高10cm，河床高出兩岸農田3～10m，最高的10m以上，成為有名的地上懸河。其余的泥沙入海，每年要造陸幾十平方公里。

黃河水的含沙量平均為37.4kg/m3，汛期高達500～600kg/m3，最高到過1600kg/m3。在黃河中上游形成“越流失越窮，越窮越流失”，導致下游“越險越加，越加越險”的惡性循環。我國開展“八七”扶貧計劃初期，黃河中上游306個縣中有207個是國家級或省級貧困縣，水土流失是中西部難以脫貧的一個重要原因。

1.1.2資源過度利用與浪費

在我國發展過程中，資源的過度利用和浪費一直是一個突出問題。以耕地資源為例，目前我國實有耕地19億畝，1957年至今，耕地面積已累計凈減少3億多畝，全國有666個縣人均耕地低于聯合國糧農組織確定的人均0.8畝的警戒線；有463個縣人均耕地不足0.5畝。人口生存的壓力導致毀林（草）開荒、圍湖造田，造成了嚴重的水土流失。根據有關資料，全國共有大于25°的坡耕地9151萬畝，其中大部分分布在長江中上游地區，為6200萬畝。這些坡耕地基本上都是毀林毀草開荒后的產物，且大多數采用水土流失嚴重的順坡耕作方式。由于圍湖造田，截止1996年底全國湖泊面積減少1.3萬km2。號稱“千湖之省”的湖北省，建國初期有1066個湖泊，如今只剩325個，水面縮小75％，洞庭湖蓄水能力下降40％以上，鄱陽湖蓄水能力下降22％。“人斷水出路，水斷人生路”，這個教訓太深刻了！

中國是水資源短缺的國家，而且水資源分布很不均勻。長江流域及其以南地區降水量占全國的80％以上，而耕地僅占全國的36％，淮河流域及其以北地區則分別為20％和64％。隨著國民經濟和社會的發展，水資源供給嚴重不足，供需矛盾日益突出，不能滿足國民經濟和社會發展的要求。1978～1998年，供水能力年增長率約1％，而同期國民經濟以9％～12％的高速度增長，缺水范圍加大、程度加劇，特別是華北地區更為嚴重。進入90年代，黃河每年平均斷流達102天，最多長達226天。

目前，全國400多座城市缺水，5000多萬農村人口飲水困難，每年缺水量接近400億m3，影響工業產值2300多億元，全國干旱受災面積3億多畝，農業減產糧食250多億kg。

建國之初，中國已經成為一個貧林國家。全國森林面積僅有8280萬ha，宜林荒山28959萬ha，其中森林覆蓋率僅為8.6％。黃河流域由于森林和植被破壞，使農業生態環境也很脆弱。根據全國第四次森林資源清查，黃河流域森林覆蓋率僅為5.85％，其中上游的青海、甘肅、寧夏三省區僅分別為0.35％、4.33％和1.54％；中游的內蒙古、陜西和山西三省區分別為12.14％、24.15％和8.11％。

我國現有草地資源的退化、沙化和堿化面積也逐年增加，全國“三化”草地面積已達20.25億畝，約占草地總面積的1/3，并且每年還以3000萬畝的速度增加。

我國農業資源總量大，但人均量小，到1998年人均耕地、淡水、草地和林地分別只占世界平均水平的32.3％、28.1％、32.3％和14.3％。隨著人口的增長和工業化及城市化的快速發展，農業資源短缺的矛盾將進一步加劇。

1.1.3江河湖庫水質污染嚴重

河流水質：根據1999年水質監測資料，對全國113600km河長進行評價的結果，Ⅰ類水河長占5.5％；Ⅱ類水河長占24.5％；Ⅲ類水河長占32.4％；Ⅳ類水河長占12.6％；Ⅴ類水河長占7.8％，劣Ⅴ類水河長占17.2％。全國符合和優于Ⅲ類的河長占評價河長的百分數，比1998年減少了0.4％。

湖泊水庫水質：在1999年評價的24個湖泊中，10個湖泊水質符合或優于Ⅲ類水，5個湖泊部分水體受到污染，9個湖泊水污染嚴重；同年對141座水庫水質進行了評價，有119座水庫水質良好，達到Ⅱ、Ⅲ類水質標準；在受污染的水庫中，河南宿鴨湖水庫和新疆猛進水庫為劣Ⅴ類水。

廢污水排放量：1999年全國廢污水排放總量共606億t（不包括火電直流冷卻水），其中工業廢水占67％，生活污水占33％；按流域片統計，長江片207億t，珠江片136億t，松遼河片68億t，淮河片60億t，海河片55億t，東南諸河片40億t，黃河片27億t，內陸河片7億t，西南諸河片6億t；廢污水年排放量大于20億t的有11個省（自治區、直轄市）。

1.2水利在國民經濟運行中的問題

洪澇災害嚴重，制約國民經濟和社會的發展。全國70％以上的固定資產和50％的人口，1/3的耕地，大量的鐵路、交通、油田等基礎設施和工礦企業處于河流中下游，仍然受到洪水威脅，640多座城市需要加強防洪建設。由于江河防洪標準普遍偏低，每年防汛搶險負擔重、壓力大，遇大洪水時，甚至嚴重干擾國家正常的社會經濟秩序。據統計，進入90年代以來，洪水災害造成的直接經濟損失累計超過1萬億元，約相當于同期國家財政收入的1/5。

1.3水利行業發展中的問題

1.3.1缺乏中遠期的投入和發展機制

水利建設具有工程量大、涉及面廣、工期長、使用勞動力多、三材消耗量大的特點，對擴大內需、拉動經濟、增加就業、帶動區域經濟發展有顯著的后發效應。因此，各國經濟發展到一定階段，為了加速基礎設施建設，都曾采用過積極的財政政策和貨幣金融政策，加大加快基礎設施建設的步伐。1929年。美國的羅斯福總統為擺脫經濟大蕭條，實施新政，調整財政和信貸貨幣結構，在國家信貸和財政投入總盤子中加大中長期投入的份額，利用長期債券和長期信貸資金大力支持中央河谷工程、科羅拉多流域水利工程和田納西流域等工程的建設，并且取得了很好的效益。世界銀行集團用長期貸款（一般軟貸款是50年期限，硬貸款是35～50年期限），支持發展中國家的基礎設施建設，已取得公認的成就和經驗。目前，我國的基礎設施建設中存在的主要問題是許多項目資金使用期限過短，長期性項目用短期性資金來運作，還款期內項目效益難以發揮，難以償還借款本息。如果資金結構設置得當，使用期限延長到20年、30年或40年以上，項目還是可以獲得綜合效益，并能按期還款。

1.3.2經濟發展與生產力布局對于防洪、水資源和生態環境考慮不夠

一些城鎮建設、工礦企業建設和農業開發活動不僅未全面考慮防洪要求，還占用部分河湖及行洪通道，形成行洪障礙，更加重了洪澇災害的損失與風險。在一些缺水地區盲目發展高耗水工業和農業，盲目開荒，加劇了水資源供求的矛盾。經濟建設中對區域水環境承載能力和水資源保護考慮不夠，導致水土流失、水體污染使生態環境進一步惡化。

1.3.3水利基礎薄弱

在我國，大部分建于50～70年代的水利工程正逐步進入工程設計壽命的末期，更新改造任務繁重；對基礎資料的監測、積累和分析研究不夠；水文信息等基礎工作薄弱；對事關全局的重大問題研究不夠，缺乏滾動規劃機制；新技術、新材料、新方法的研究與應用不廣泛；勘測、規劃、設計等前期工作滯后，項目儲備少；管理手段落后。

2關于多渠道籌集水利建設資金問題研究

2.1加大水利投入和水利基礎設施建設

根據水利部水利發展“十五”計劃和2015年規劃的初步設想，水利發展所需資金5300億，其中中央投入2700億；再加上“南水北調”東、中線工程，約需1000億，其中中央負擔500億左右；兩項相加需資金6300億左右。如此龐大的資金，如何籌措，是必須提到議事日程予以回答的。今后，中央、地方各級政府都要加大投入，按照事權財權的劃分，把水利的基礎建設和生態環境建設的投入納入各級財政預算，國家預算內的基本建設資金、財政資金、銀行資金、國外資金的使用都要把水利建設和生態建設作為投入的重點，統籌安排，并在現有的基礎上加大各渠道的投入。按照水利基礎設施建設的固有屬性，即投資數額巨大、周期長、公益性的特點，建議：從2000年開始著手建立基礎設施建設中長期投入機制，今后在國家信貸總盤子中調整存量和增量結構，中長期比例不應低于20％，逐步達到30％；國家發行財政債券要增加中長期比例，不應少于20％，以后再逐步增加到30％。以上各項資金新增部分，要優先保證水利基礎設施和治理生態環境所需資金。今后，對各國政府和國際組織利用長期貸款支持中國的基礎設施建設項目，我國政府不宜縮短內部還貸年限。

2.2從我國財政赤字和債務國際比較看，還有一定空間，要繼續推進積極的財政政策，支持水利發展

自1979年以來，我國財政除1981年和1985年基本平衡、略有結余以外，20年間有18年出現了財政赤字，而且當年赤字數額還在不斷擴大。從1979年的135億元增加到1998年的918億元，增長了5.8倍，年均增長11.2％。財政赤字的擴大推動了國債發行規模不斷擴大，1998年與1980年相比，國家財政債務收入增長76倍，年均增長27.3％；債務支出增長81倍，年均增長27.7％。同詮也普蓯杖耄ú緩袷杖耄┰齔?.5倍，年均增長12.6％；財政總支出增長7.8倍，年均增長12.8％。可見，國家財政債務收支的增長速度都大大高于財政總收支的增長速度。

改革開放以來，人們對赤字和國債的認識發生了很大變化。從理論上“赤字有害論”的爭論到實踐中的赤字屢屢發生、從既無內債又無外債到內外債的快速增長，再到近兩年國家實行積極財政政策，擴大赤字，增發國債。人們對赤字和國債由害怕到被動承認，再到主動利用，是一個艱難的轉折過程。但這不意味著我們對赤字和國債的認識完成了，從國際上看，發債歷史很長的西方國家也還沒有認識清楚、確切把握赤字和國債的“度”’，更不能說赤字和國債就無害了。我國是一個發展中國家，發債的歷史比較短，更要認真研究和慎重對待這個問題。

赤字和國債有積極作用也有消極作用，到底以多少為好，就要看其產生的是積極作用大還是消極作用大，要看客觀條件和長遠發展趨勢，需要把握好“度”。當前一些國家和國際經濟組織確立了一些指標，來監測赤字和國債規模。其中最主要的是歐元國家簽訂的“馬斯特里赫特條約”（即“馬約”），其中有三個標準：一是赤字率，即財政赤字占GDP的比重不超過3％；二是債務負擔率，即債務余額占GDP的比重不超過60％；三是財政債務依存度，即當年的國債發行額占當年財政支出與債務還本付息支出的比重。

由此，我們大體參照來衡量：①我國的赤字率狀況。1997年以前我國與《馬約》同口徑的赤字率都未超過1％，1998年為2％，1999年為2.8％，預測2000年也不會超過3％的上限。②國債余額占GDP的比重（債務負擔率）。這一指標具有國際間的可比性，被國際公認的警戒線是45％－60％。1998年以前，我國的債務負擔率只有5％左右。1998年，加上當年發行的2700億元特別國債的因素，債務負擔率升到13.3％，1999年為13.8％，預測2000年這一比率與上年接近。盡管如此，說明我國的債務負擔率還沒有超過國際公認的警戒線。③當年的國債發行額占當年財政支出與債務還本付息支出的比重（財政債務依存度）。當前不加分析地看，我國財政的債務依存度大大高于20％的警戒線，1995年為20.1％，1996年為21.3％，1997年為22.2％，1998年為29.7％，1999年為26.6％。中央財政的債務依存度就更高，1995年為53.9％，1996年為56.8％，1997年為55.9％，1998年為71.1％，1999年為66.8％。但是，認真分析一下，就可以看出，我國作為分母的“國家”或“中央”財政支出，只包括了預算內的支出數額，這顯然是不完整或縮小了的實際財政支出數字。如在1995年和1996年，我國窄口徑即只包括預算內的國家財政債務依存度分別是20.1％和21.3％，但如加上預算外支出后的這一指標，就只有15.5％和15.3％，如再加上1600多億元的政府基金支出，1996年國家財政的債務依存度就降至13.9％，也就是說已在警戒線范圍之內。同樣，中央財政的債務依存度也按上述口徑計算，1996年加上預算外支出后變為43.74％，再加上政府基金支出后則降至32％左右，低于按窄口徑或現行口徑計算的財政債務依存度達23個百分點之多。

綜上可見，無論從上述的主要衡量指標，還是從國家財政的現實角度來看，我國的積極的財政政策到目前為止的運行是穩健的、可行的。我國當前個別年份的債務程度雖然是比較高的，但政府發債還是有一定余地的。我們認為，發債多少受多種因素制約，主要有：①經濟增長情況，包括經濟增長的速度和質量，經濟發展中潛在的風險和潛力；②全社會的儲蓄率和投資率；③特殊情況和環境產生的持殊需要。我國近兩年大量增發國債，實際上是受后兩個因素決定的。這種積極的財政政策只是一種特殊情況下的政策措施，鑒于國內需求疲軟，還需要國家財政增強宏觀調控能力，增加重點建設的投入能力，將積極的財政政策延長一段時間。

2.3國家要適度用好貨幣金融政策，從資本市場上擴大對水利的支持

按照國際經驗，發行水利債券集資是重要的資金來源。水利工程集資的重要方式是發行以下幾種債券：①--般義務債券。它是發行單位（州、縣或市政府）以其信譽和收稅權力作擔保而發行的債券。發行這種債券需經選民2/3多數投票通過才能發行。這種債券可靠性高，利率低。⑧收入債券。此種債券是以某一企業的年收入作保證。用所得收入來償還債務。如一座水電站或一座城市供水設施，可用每年收入的電費或水費來償還。但修建防洪工程或防治水污染工程就不能發行這種債券。收入債券的可靠性低，利率高。③抵押債券。這種債券是用指定不動產的抵押權作擔保的債券。債券應在10至20年內分期償還。如不能按期償還，債券持有人有權把不動產出售以抵償債務。這種債券可作為完成小型水利工程的一種集資方式。

按照一些國家的做法，如美國，凡列入聯邦水資源程序開發計劃的項目，地方機構（州、市）的分攤比例為：①防洪工程：25％；②水力發電工程：100％；③城鎮供水工程：100％，④農業供水工程：35％；⑤旅游：50％；⑥自來水廠：50％；⑦改善魚類和野生物環境的措施：25％。

今后，著力調整好兩個結構：①調整好長、中、短期債券的結構，增加長期債券比例；②按照國家的水利產業政策，調整好國家、地方投資分攤量化結構比例。一般來說，國家的投入要重點保防洪和生態，水利的發電、航運、旅游等有效益的項目，以擴大長期債券和長期信貸予以支持，走企業化、集團化的路子，水利要逐步理順水價，力爭收回成本。鑒于綜合治水需資巨大，地方治水任務繁重，特別是在“十五”期間要啟動“南水北調”東線和中線工程，完成此項工程靠國家解決一千多億資金是相當困難的。建議以現代水權理論和建立現代企業制度為依托，創建新型的水利建設基金，其出資對象包括國家的各級財政、企業和沿線城鎮用戶，按比例合理分擔。待取得經驗后，逐步推廣。

2.4運用財政貼息加大水利利用信貸資金力度，引導更多的社會資金用于水利投入

加快我國水利建設的發展，僅靠財政預算內的直接投入是遠遠不夠的，還應當運用財政貼息的辦法，逐步加大對水利建設的信貸規模，引導各種社會資金參與水利建設。改革開放以來，除了國家財政允許水利投入的主渠道外，銀行貸款、外資、企業自籌資金也逐步加入到水利建設中來，而且在水利投入中所占比重越來越高，其中1994年一度達到75.01％。在市場經濟條件下，一切社會資金均是按市場規律運營和使用的，如果沒有盈利，社會資金不會隨意介入某一產業的投資。為了鼓勵更多的社會資金參與水利建設的投資，客觀上要求制定清晰、規范、適度的財政貼息政策，根據國家《水利產業政策》的要求，甲類項目一般由財政性資金安排投資，乙類項目一般由非財政性資金投資。因此，財政貼息和銀行信貸對象主要是乙類項目。從貸款項目來看，除原有水電建設項目和節水灌溉貸款外，還應增加水源建設、城鎮供水和灌區技改貸款。從貸款方式來看，應實行長期低息貸款，財政貼息或經批準從基建、農水經費中拿出一部分貼息，同時對水利貸款實行優惠利率政策，水利項目政策性貸款還款期一般應為20～30年，技改貸款期為10～15年，財政貼息50％，商業性貸款還款期為15～20年，利率下浮30％。

對不同的乙類水利工程建設實行不同的財政貼息辦法。具體說：農田排灌工程和灌區技改工程，不論是政策性銀行還是商業性銀行貸款支持的投資，地方財政及農田水利主管部門都應提供貸款擔保，財政部門給予銀行貼息，此類工程的貸款投資一般都應是低息或無息的。如果是企業或外資參與，在工程完工正式投產后，給予免交所得稅，并給予投資方一定期限特許經營權。城鎮供水工程，對投入此類工程的銀行貸款給予貼息，同時對參與此類工程的外資或企資在一定時期內減免稅收，并適當提高供水價格。對水土保持工程其貸款由財政提供擔保，并給予財政貼息，對投入這類工程的外資或企資，在取得投資收益后5年內減免農林特產稅，長時間減免所得稅。對水電類工程給予優惠貸款支持，投產后，3～5年內減免所得稅。對水利漁業、旅游和水上娛樂項目，宜采用優惠的稅收政策，國家僅在一定時期內減免所得稅。

3建立和完善與洪水和諧共處的防洪減災政策體系

3.1防洪減災的政策轉變

通過實踐，人們逐步認識到，要完全消除洪災是不可能的。人類既要適當控制洪水，改造自然，又須主動適應洪水，和諧人與洪水的關系，這樣才能保證自已的繼續發展。要約束人類自身的各種不顧后果、破壞生態環境和過度開發利用土地的行為，從無序、無節制地與洪水爭地轉變為有序、可持續地與洪水和諧共處。發生大洪水時，有計劃地讓出一定數量的土地，為洪水提供足夠的蓄泄空間，以免發生影響全局的毀滅性的災害，并將災后救濟和重建作為防洪工作的必要組成部分。因此，要從以建設防洪工程體系為主的戰略轉變到：在防洪工程體系的基礎上，建成全面的防洪減災政策體系，達到人與洪水和諧共處。

3.2防洪減災政策體系的總體目標和主要內容

我國防洪減災政策體系的總體目標是：在江河發生常遇和較大洪水時，防洪工程設施能有效運用，國家經濟活動和社會生活不受影響，保持正常運作；在江河遭遇大洪水和特大洪水時，有預定方案和切實措施，國家經濟社會活動不致發生動蕩，不致影響國家長遠計劃的完成或造成嚴重的環境災難。

防洪減災政策體系的主要內容：

3.2.1要下功夫研究、根據江河的總體治理目標，建設在有質量保證的防洪工程體系的基礎上，設計出配套的政策操作體系

各主要江河應在原有規劃的基礎上，結合近年來的防洪實踐和國家的發展要求，進一步制訂出江河的總體治理目標和全面的治理規劃，據此建成有質量保證的防洪工程系統和有配套政策的操作體系。防洪工程系統的標準要經過技術經濟的論證，一般應達到50年一遇以上，重要堤防100年一遇或更高。如，任何水利工程的治理目標應定位于：再遇類似于1998年洪水時，確保安全并大大減輕防汛搶險負擔；再遇類似1954年和1870年洪水時，在充分運用干、支流水庫和分蓄洪工程的條件下，保證重要堤防、沿江大城市和重點圍垸的安全。為此要按統一規劃，在完成一定水利工程的同時，完成重要堤防和重點圍垸的加固、干流河道的整治、分蓄洪區的配套工程并繼續興建完備的干、支流水庫。

3.2.2江河的各類分蓄行洪區，是防洪減災政策體系的必要組成部分

我國江河沖積平原的土地資源已經被過度開發，根據技術和經濟的可行性，現在的防洪工程只能達到一定標準（防御常遇洪水或較大洪水），必須安排各類分蓄行洪區作為輔助措施，才能達到規劃的防洪標準和處理超標準的洪水。要明確認識，根據我國的實際情況，江河的各類分蓄行洪區，是防洪減災政策體系的必要組成部分。

在大洪水或特大洪水時，要首先確保城鄉廣大居民的生命財產和重要工業、交通的安全，為此，可以、也必須讓出一部分用于農業的土地作為分蓄行洪區。應結合小城鎮建設和分蓄洪區內的安全設施建設，妥善安置這些地區的居民，保證他們的生活和生產。一般說，在確保居民生命財產的前提下，農業土地遭受10年一遇～20年一遇或更稀遇的洪水淹沒損失，即相當于90％～95％或更高的防洪安全保證率，是可以承受的，并可采取社會救濟和防災保險等適當措施，予以合理補償。

3.2.3城鄉建設規劃要充分考慮各種可能的防洪風險

從總體上看，我國的堤防系統已經達到25萬km的規模，不宜再增建和加高，而應在現有基礎上進行加固，并充分利用各類分蓄行洪區，解決超標準的洪水。對各種可能遭受洪水淹沒的地區，要加強科學指導，分別不同情況，合理安排城鄉建設規劃，不要無限制地侵占洪水的空間，而要主動與洪水和諧共處。例如：

——山丘區的中小河流，山洪暴漲暴落，并挾帶大量泥沙，要防止在兩岸盲目修建堤防、開發行洪河灘，并注意劃分山洪及泥石流危害區，避免地質災害。

——江河沖積平原上的城鄉建設和工業交通設施，都要遵守防洪規劃，防止盲目占用分蓄行洪區。在城市建設中，要注意建成完善的防洪排澇體系，禁止盲目縮窄排洪排澇河道。

——在超標準洪水可能淹沒的城鎮村莊，要進行洪災的風險分析，制定洪水可能淹沒的風險圖，定出具有保證居民生命財產安全措施的長遠規劃。

——在沿海的經濟發達地區，風暴潮的危害極大。這些地方有必要也有可能逐步建成以防御特大風暴潮為目標的沿海防護林帶和高標準海堤，以求長治久安。

3.2.4在全國建立防洪保險、救災及災后重建的機制

對各類分蓄行洪區以及其他有防洪風險的地區，可以根據具體情況，進行合理的開發利用，但必須適應防洪的風險。考慮到我國各江河都存在這種問題，應當研究在全國建立防洪保險、救災及災后重建的機制，給予法定的社會保障。

3.2.5按照我國農業和洪泛區客觀實際情況，建立政策性保險機構

在完成農業政策性保險立法的基礎上，力爭做好洪泛區的減災和防災計劃，繪好洪水風險率圖，建立農業政策性保險補償機構。改革農業保險體制，要走以農民合作共濟為基礎、國家給予政策扶持和必要的資金投入、以農養農、以工補農的發展路子。在廣泛發展農村保險合作的基礎上，與現行的救災、抗災、防災保險業務合并，設立國家農業保險公司（含行蓄洪保險）。國家農業保險公司旨在對農業風險較大的農村合作保險實行國家（中央和地方政府）的再保險。隨著國家財力的增大，逐步加大對農業保險的扶持力度，以便更好地支持農業發展和保護農民利益。

鑒于我國組建農村保險合作社還要有一段過程，實行農業保險又是一項很緊迫的事情，為使這一項工作順利進行，可暫時委托有條件的、點多面廣的農村信用社代辦此項業務。國家農業保險公司屬政策性保險，以經營種養業和行蓄洪的險種為主，對享受政策性險種的投保者實行法定強制性保險，堅持低保費、低保障的保本微利原則。公司最初由國家財政部出資組建，通過設農業風險基金予以支持。公司由多部門參加組成董事會、監事會，實行民主管理，由國家防洪總指揮部領導。

本研究強調指出的是：洪水保險是一個特殊的險種，要強調權力和義務的統一，除了強調設置全國性的、強制性的保險之外，還要和國家的救災貸款、不準在蓄洪區內建設永久性建筑物等手段聯系起來。

3.2.6建立現代化的防洪減災信息技術體系和防汛搶險專業隊伍。

要研究開發解決致洪暴雨與洪水的準確預測、預報、預警和決策支持軟件。要建設一支以高科技武裝的防汛搶險專業隊伍，從而提高抗洪搶險的水平，以便逐步取代目前主要依靠大量人力的防汛搶險辦法。

4以建設節水高效的現代灌溉農業和現代

旱地農業為目標的農業用水政策

在農業用水方面，要從傳統的粗放型灌溉農業和旱地雨養農業轉變為：建設節水高效的現代灌溉農業和現代旱地農業。

要認真研究、制定出通過建設節水高效的現代農業，使我國能夠基本立足于現有規模的耕地和灌溉用水量，就可以滿足今后16億人口的農產品需求的操作政策。

4.116億人口所需要的農產品和耕地預測

根據國家土地管理局1996年調查，我國耕地面積為1.3億ha，其中灌溉耕地5173萬ha，占39.8％，雨養農業的旱耕地約7827ha，占60.2％。1997年糧食總產量為4942億kg，人均410kg。

農產品需求受人口數量、人口年齡結構、城市化水平、收入水平和居民消費行為等因素的影響。考慮到我國人民生活的逐步提高，在糧食消費水平趨于穩定的同時，肉、蛋、奶類的消費水平將逐步增加，因此糧食的人均需求量將比現在有所提高。預測人口達到16億時（2030年），人均糧食的需求量為450kg，糧食總需求量為7000億kg左右。根據主要農產品需求、主要農作物單產和種植業結構的預測，需保證2億ha的播種面積，耕地面積應保持在1.2億ha左右。

4.2水土資源供需平衡的幾點結論

（1）在節約、高效利用的條件下，我國的水土資源基本能保證未來16億人口對食物與其他農產品的需求，但在各區域間差別較大。

（2）華北地區人口——糧食——水資源不能平衡，是嚴重的缺水地區。除采取高效節水、建立節水型的社會外，從長江調一部分，對緩解農業用水緊張與整個地區缺水是必要的。

（3）有增加商品糧供應潛力的是東北地區、長江中下游和蒙寧地區。特別是東北地區，應當加緊農業的基礎建設，使之保持糧食的穩定增長，成為我國最穩定的商品糧、包括飼料的供應基地。

（4）到2030年的奮斗目標是：耕地面積穩定在1.2億ha左右，復種指數達到1.65，糧食播種面積單產每畝達350kg；農田灌溉面積擴大到6000萬ha，農業灌溉水利用系數達到0.65；在全面節水的基礎上，農田灌溉需水量和農業總需水量基本維持目前用水量的水平，分別為4000億m3和4200億m3左右。

4.3節水高效農業的政策途徑

4.3.1把提高水的利用效率作為節水高效農業的核心

節水高效農業建設要把發揮單位水量效益作為核心，使水利工程措施與農業技術措施相結合，最大限度地利用水資源，提高水的利用效率，爭取從現在水的平均糧食產量1.1kg/m3提高到1.5/m3～1.8kg/m3。

——要充分利用當地水資源，包括充分利用降水、回收回歸水和處理利用劣質水。如充分利用降水和土壤水，華北地區的小麥、玉米兩熟的灌溉水量每畝可節省50～100m3。

——節水灌溉建設的重點應放在渠灌區，在北方渠灌區推行并渠灌結合的灌溉方式。在北方的渠灌區內打井，以渠補源，以井保豐，不但可以最大限度地利用地表水和地下水，而且可以控制灌區的地下水位，防治灌區的次生鹽堿化。

——節水灌溉技術應以改進地面灌溉為主，有條件地發展噴灌和滴灌，要改正那種以為只有噴灌、滴灌才能稱為節水灌溉的誤解。目前我國地面灌溉占到總灌溉面積的97％，在相當長的時間內，地面灌溉仍是我國農田灌溉的主要方式。地面灌溉提高節水技術（如平地、溝灌、間歇灌），耗能少、投入也低，農民易掌握，符合國情和民情。

——要十分重視農業節水技術。只有使水利工程和農業技術結合，才能更好地提高用水效率，通過節水農業措施，減少作物的蒸發蒸騰量，才是真實的節約水資源量。節水農業措施包括節水的輪作制度、節水灌溉制度與管理制度、抗旱高產優質品種、耕作栽培、培肥施肥和化控技術等。

4.3.2實行水旱互補的方針，重視發展旱地農業的優惠政策

節水高效農業應包括灌溉農業與旱地農業兩部分，我國在可預見的未來，灌溉面積占耕地的比重不大可能超過50％，因此，在進行節水灌溉農業的同時，還必須進行旱地農業的建設，做到水旱互補，全面發展。

旱地農業是指雨養旱作農業和集雨節灌的雨養旱作農業，它是解決我國農業水危機和增加農業產量的重要途徑。發展旱地農業除采取傳統的改土培肥、抗旱保墑、地膜與秸稈覆蓋等常規的農業技術措施外，還要采取以下措施：充分利用雨水集蓄節灌等現代旱地農業技術；進行以坡改梯為重點的基本農田建設，并通過各種措施，降低無效蒸發，提高土壤有機質，建設土壤水庫，增加貯水；根據不同作物的需水特征和當地水資源條件，合理調整作物布局，優化種植結構，選育高產節水優良品種；研究以化學制劑改善作物或土壤狀況，開展化學調控節水。

4.3.3將節水高效農業建設列為國家重大基礎建設項目，并給予適度的政策扶持

我國的水資源能否支持將來16億人口的發展需要，一個重要關鍵是能否以現有的4000億m3灌溉水資源，將糧食產量從現在的5000億kg提高到7000kg并滿足其他農作物的需水。如將現在的灌溉用水量節省15％，可為擴大灌溉面積和提高灌溉保證率多提供600億m3的水量，超過黃河的年平均徑流量。為了提高灌溉水的利用率，必須進行以節水為中心的灌區續建配套和技術改造，從目前情況看，每畝投入約需300～400元，每節約1m3水約需2～3元；而新建大中型灌區的投入一般都在每畝1000元以上，大中型的新水源工程一般在1m3水5～10元以上。因此，建設節水高效農業是經濟合理的。國家應盡早把節水高效農業建設列為國民經濟的重大基礎建設項目。

5大力開展植樹造林、護林和興建水土保持工程

“退耕還林（草）、封山育林”是調整人與自然爭水、爭地，改善生態環境的重大戰略措施。要根據當地的氣候和水資源條件，宜林則林，宜草則草，宜荒則荒，科學規劃。要采取封山育林，封荒育草，保護好現有山林和草地。西北地區雨水少，應以草灌為主，西南地區降水多，應實行喬灌草結合，以喬灌為主。充分減少水旱災害的關鍵是保護好現有森林、草場，加快造林種草步伐，減少水土流失。當務之急是加大規模治理的力度，除了面上群眾性的植樹造林和加快十大防護林工程建設外，以長江、黃河兩大流域和主要風沙區、草原區治理為重點，進一步規劃建設大型的、綜合的、跨省區的林業生態環境工程和水土保持治理工程，為此，建議：

（1）封山育林、退耕還林、還牧、還湖。加快森工轉產工作的步伐。變砍伐為種植、管護；對生態林區和深山老林的一些散居農民，要進一步搞好計劃生育，嚴格控制人口增長；在有條件的地方要有計劃有步驟地進行遷移安置；對影響到蓄洪的湖區圍墾的農田和違章建筑，要分批退耕還湖和拆除。

（2）推行以農戶承包小流域治理的同時，實施租賃、股份合作等形式治理水土流失，繼續推進四荒拍賣，加快小流域治理步伐；建立必要的監督、檢查、驗收制度，提高治理的質量。對治理難度大的區域，可以考慮利用退田還湖、還林、還牧的人員、軍隊減員、職工離崗的人員，組建專業的生態建設兵團，還可以直接組織解放軍，以規模化、集約化、科學化的方式，加快生態建設步伐。加大以工代賑力度，擴大以工代賑范圍，采用以工代賑的方式，分期分批實施退田還湖、平垸行洪、移民建鎮。

6選擇適當時期，啟動“南水北調”工程

近40多年來，我們國家對“南水北調”西線、中線、東線工程進行了大量的研究，而且經過多次論證：西線高水宜用于黃河上中游的有關省市，中線全自流供水用于華北平原有關省市，東線供水用于華北平原東部有關省市。總的說來，各線并行不悖，三線供水是相容互補的，北方也是十分需要的。但是，受國家財力和諸多因素的限制，三線齊頭并進是困難的，經過專家、部門和省市領導的反復協商和論證，中線調水工程加高丹江口水庫大壩調水145億m3，其關鍵技術都已突破，經濟合理，方案可行，建議“十五”期間，中央盡快決策，盡旱實施。做好規劃和設計工作，請水利部門抓緊做好南水北調建設基金的籌劃工作，力爭2002年上馬實施。

解決我國西部的水資源短缺問題，即令近一、二十年內可依靠黃河徑流、地下水和節約用水等途徑解決，但決非長久之計，15～20年后或更長時間，必須依賴西線南水北調來解決西北大開發和持續發展所需水源問題。為此，我們建議：適當增加基本工作投入力度，加大勘探地質工作范圍，西線工程要繼續做好調查研究，搞好規劃，優選調水規模和線路，開展高壩長隧洞技術研究，加快前期工作的步伐，爭取在開發大西北中擺上應有的位置，盡快向國家提出決策方案。

7以源頭控制為主的綜合防污減災政策體系

第一，水污染已成為不亞于洪災、旱災甚至更為嚴重的災害。與洪災、旱災不同的是，受污染的水通過多種方式作用于人體和環境，其影響的范圍大、歷時長，但其表現卻相對緩慢，使人失去警覺。水污染的危害，早在70年代已經顯現出來，但沒有引起足夠的注意。第二，要實現從末端治理為主向源頭控制為主的政策轉變。長期以來采用的以末端治理、達標排放為主的控制政策，已被國內外經驗證明是耗資大、效果差、不符合可持續發展戰略，應大力推行以清潔生產為代表的污染預防政策，淘汰物耗能耗高、用水量大、技術落后的產品和工藝，在工業生產過程中提高資源利用率，削減污染排放量。第三，加強點源、面源和內源污染的綜合治理政策。除工業和城市生活排水造成的點源污染外，我國的面源污染也越來越嚴重。面源污染的控制應與生態農業、生態農村的建設相結合，通過合理使用化肥、農藥以及充分利用農村各種廢棄物和畜禽養殖業的廢水，將面源污染減少到最大限度，同時也可取得明顯的經濟效益。湖泊、河流、海灣的底部沉積物蓄積著多年來排入的大量污染物，稱為內污染源，目前已是水體富營養化和赤潮形成的重要因素，在適當條件下，還會釋放出蓄存的重金屬、有毒有機化學物形成二次污染源，對生態和人體健康造成長期危害，應與點源、面源污染一并考慮，進行綜合治理。第四，把安全飲用水保障作為水污染防治的重點。我國很多城鎮飲用水源受到污染，農村的飲用水安全更得不到保障，飲用水中有機物含量的增加，導致了致癌、致畸的潛在威脅，這一切正在造成人們的疾病和早亡，應引起重視。今后，應加強對飲用水源地的保護，特別是為城市供水的水庫和湖泊要盡快恢復受污染的水質。

在工業用水上，要采取經濟、行政和法制手段，解決水源和污染問題：①對全國現在的污染項目，應根據“誰污染，誰治理”的原則，由所屬上級單位逐個限令根治，限時達標排放。⑧任何部門或任何工礦、城鎮建設應盡量不搞或少搞污染水源和環境的項目，強調實行循環用水。③在解決我國能源問題上，必須改變現在以燃煤為主的能源結構。因為大量的中小火電廠所用的煤加劇了環境的污染，亂挖亂采也造成了對煤炭資源的嚴重浪費。而我國水能資源豐富，水力發電則是再生的、清潔的能源，在世界發達國家中，都是優先開發水電。我們也應盡快改變目前能源結構不合理現象，大力發展水電資源。④今后在西部大開發中，絕不能再走先污染，后治理的老路。對一些有污染問題而又非搞不可的項目，則必須對污水達標排放有徹底的保證措施，在工程論證、規劃、設計、立項、開工的審批過程中，應嚴格層層把關。

8重視科學技術與基礎工作，加大對信息系統建設的力度，提高管理水平

對事關全局的重大課題，大江大河大湖治理新技術，水資源優化配置和節約用水技術，水土保持與水環境保護技術，組織攻關，提出對策。

各地區、各部門已有的水文、氣象、防洪等資源數據相互封閉，利用率低，數據庫系統重復建設，信息資源沒有得到充分利用。建議加大軟硬件上投入的力度；建立必要的信息資源共享的法規和制度，促進信息資源的開發和利用。

在已建成的水情遙測系統的基礎上擴充必要的站點，在重要河道上設置流量實時監測系統，建立水質自動監測系統，通過協商一致將流域與地方的獨立信息網絡聯網，實現數據共享，并在充分利用共用網絡的基礎上，初步建成防汛骨干通信專用網，并完成計算機系統聯網，配備遙感信息接收系統。加強水文站網建設，全面更新換代測驗儀器設備，逐步實現水文測報自動化、信息處理網絡化、傳輸現代化，增長預見期并提高預報精度；加強水量水質監測和基礎資料分析研究；充分做好水利建設工程的規劃、勘測、設計等前期工作，做好項目儲備。重視發展水利教育，加強高素質創新人才的培養，適應水利發展的要求。

9制定合理安排生態環境用水的水資源配置優惠政策

從廣義上說，維持全球生物地理生態系統水分平衡所需用的水，包括水熱平衡、水沙平衡、水鹽平衡等，都是生態環境用水。我國降水資源6.2萬億m3，其中相當部分是用于植被（包括人工植被）蒸騰，土壤水、地下水和地表水的蒸發，以及為維持水沙平衡及水鹽平衡而必需的入海水量。這部分用水在水資源豐富的濕潤地區并不構成問題，而在水資源緊缺的干旱、半干旱地區及季節性干旱的半濕潤地區，就成了問題。在經濟發展中往往城市和工業用水擠占農業用水，農業用水又擠占生態用水，導致生態環境的惡化。今后，要認真研究在保證生態環境用水的前提下，合理規劃和保障社會經濟的用水。生態環境建設的政策主要包括兩類：一是以封育保護和植樹種草為主要政策的植被建設；二是以農田水利和坡溝工程為主要政策的工程建設。要合理預測全國生態用水的總量，已有研究表明，今后我國生態環境用水的總量約為800～1000億m3（包括地下水的超采量50億～80億m3），主要在黃淮海流域和內陸河流域，其中黃淮海流域約500億m3左右，內陸河流域400多億m3。這部分生態環境用水中，約600億m3由各河流目前尚未控制利用的地表和地下水供給，約200多億m3由工農業和生活用水的退水量供給，尚有110億m3的缺口，需從區外調水補充。

今后，要對以下幾個方面制定具體的優惠政策：保護和恢復內陸河流下游的天然植被及生態環境；水土保持及水保范圍之外的林草植被建設；維持河流水沙平衡及濕地、水域等生態環境的基流；回補黃淮海平原及其他地方的超采地下水。

10西部開發中水資源的配置重點和布局

在區域發展模式上要實現轉變，在保護生態的前提下追求發展。根據水資源條件確定重點發展區域和發展重點，以提高用水效率為主保障發展目標的實現。要從社會經濟發展、生態環境保護、水資源開發利用三個方面統籌規劃，進行水資源的合理配置，相當幅度地提高區域的資源環境承載能力。要以水定發展格局，以水定灌溉面積，既從生產力布局和發展模式層次上，為水資源的合理配置奠定基礎，也從水資源和生態條件出發促進產業結構的轉變。①要把西北的節水作為重點來抓，實行平原水庫改造，以減小水庫面積并保持有效庫容；渠系改造、整理、襯砌減少輸水損失；配合采用地膜覆蓋和各種先進的節水灌溉方式。②西北水利基礎設施建設應作為重中之重。交通、通訊和電力等基礎設施建設是振興區域經濟的動脈，而水利是區域可持續發展的命脈。進行西北地區的各類基礎設施建設，必須首先解決水利的基礎設施問題。如國際河流和水電資源的開發利用，以及西部調水工程等要盡早安排。③把水資源合理地開發、利用、配置作為重點來抓。結合供水發展農林牧、生態林與經濟林，發展飼草飼料基地和灌溉草場，增加林牧業的比例。對已確定為保護范圍的脆弱生態地帶，要實施生態搶救工程，通過改造和興建水利工程為其供水。對黃土高原地區，原則上以水資源的就地利用為主，以發揮水土保持等生態建設的多重效益。

11制定全國水利與國民經濟協調發展戰略，完善相關政策法規

我國人口密度大、水利基礎設施不夠完善、堤防設計標準低，洪泛區開發利用程度高。隨著人口的不斷增長，洪泛區的開發利用價值也會相應增加，因此更進一步提高堤防標準是必然趨勢。應針對我國實際情況研究未來發展趨勢以及國家社會經濟長期發展戰略的需要，制定水利與國民經濟協調發展的戰略及其發展的政策措施。根據《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《河道管理條例》和《水利產業政策》等有關法律法規，研究制定“流域行蓄洪區管理條例”、“流域水資源費征收管理辦法”、“流城中央直管工程修建維護管理費征收管理辦法”等法律法規，并爭取盡快頒布實施。依法加強對河道、湖泊等進行圍墾和其它方式侵占的禁限性管理。凡在河道和堤防、行蓄（滯）洪區的管理范圍內進行項目建設和在河道采砂，應嚴格遵守國家的有關法律、法規，并履行報批手續。由于一些水利工程耗資大，建設周期長，按照國際一些發達國家的經驗，對于特大工程，要以先立法，后施工的形式，以便確保工程的連續性，防止行政干預。

12下功夫逐步改革和理順水價

從理論上講，水是商品，是有價的；水權是有價的，是為實現水資源的優化配置和可持續利用服務的；水權是可以轉讓、可以交易、可以進入市場的。一般說來，水價有三個組成部分，即資源水價、工程水價和環境水價，三者構成完整意義上的水價。我們研究理順水價不是這三部分都是商品水，都應進入市場。比如資源水價不可能完全由市場競爭來決定，難于完全進行公平自由競爭。商品水價的確定要有利于滿足各類用水的要求；有利于實現水資源的優化配置，提高水的使用效率；有利于改善生態系統和防治水污染。總之，要有利于實現水資源可持續利用。水價是水資源優化配置的一種手段，要靈活運用水價的漲落、調整，實現水資源的優化配置，這是最根本的。水的使用權應該是有償的。在計劃經濟條件下，是政府定價的原則，虧損由財政給予補貼。在市場經濟條件下，凡是帶有公益性質、帶有壟斷性質的行業，政府宏觀調控都是必須的。為實現水資源的優化配置，應該通過核算，通過協商，最后由政府來制定定價的原則。定價應該區分各種情況，比如說從需水的角度來講，包括生活用水、農業用水、工業用水、生態用水、社會用水（居民、賓館、洗車業、洗浴業等）；從供水水源的角度來看，包括地表水（包括水庫水、湖泊水和河道徑流）、地下水，主水、客水；從水資源總量的角度來考慮，包括當地的降雨、流域的降雨、水庫的存水、地下水的水位等等，都是定價時需要考慮的。水價還受到需水、供水、水資源總量三個因素的影響，需要不斷地調整和變動。不同的用水戶，在不同地區的不同時間，使用不同水源的不同量的水等，其資源水價是不同的。要獲取水的使用權，是要繳費的，這個費是為實現水資源的優化配置服務的。還應看到，水價、電價跟全社會生產力的發展密切相關，因此有一個社會和市場的承受能力問題，討論水價和電價的時候既要考慮需求，也要考慮社會承受能力。比如說供水、水電等，才能進入市場。水資源的開發利用和經濟社會發展緊密相連，不同地區、不同用戶之間的差別很大，有的可以用稅的辦法，有的可以用費的辦法，有的可以用附加的辦法解決。我們今后出臺的水價政策，應該是“動態漸進、相對穩定”的。

從我國的用水實際看，一般說來，工程用水如“南水北調”東、中線工程用水，水價成本特別昂貴，據測算，一方可達數十元以上，如果這樣的水價讓中線工程所覆蓋的區域用戶來付費，是絕對不可能的；其次是東線用電提水工程，水價比工程用水要便宜得多；再次用一些節水措施用水，如西部地區的集雨節灌用水，價格相當便宜。由此看來，要逐步改革和理順水價是應該研究的一個大課題，這需要水利主管行政部門要聯合國務院有關部門在認真調查研究的基礎上，提出水價改革的具體方案和措施。創新國家宏觀調控、市場運作、用水戶參與現代企業制度管理的新型水價運作體制和機制。但是，近期需要對水價的改革進行一些必要的試點，建議這項改革在實施“南水北調中線和東線工程”中先行試點。再取得一定經驗的基礎上，進行全國推廣。

目前，全國水價差別過大，其表現是北方黃河流域不少單位農業灌溉用水不收水費，有些地方收費過高。我國大部分地區的水價很難在短期內達到成本水價，差的主要是折舊和大修理費。在“十五”以至更長時期內，對全國的農業水價實行有限成本價格。在此以后，逐步提高折舊費比例，再用若干年時間達到完全的成本價格，基本實現良性循環。在推進水價改革的進程中，未達到成本價的差額部分，由同級財政適度通過補償和水管單位降低成本予以解決。

13對流域機構改革的建議

我國目前的流域機構有兩類，一類是流域水利委員會（或流域管理局），這些流域機構的職能是：統一管理本流域的水資源和河道；負責編制流域的綜合治理規劃；開發管理具有控制性的重要水利工程；搞好規劃、管理、協調、監督、服務，促進江河治理和水資源的綜合開發、利用和保護。另一類是流域水資源保護局，它們的職能是：對所在流域內的水資源保護工作實行統一監督管理，協調省際水污染糾紛等。

現行流域機構有以下幾個缺陷：①管理職能被人為分割、交叉，中央有關部門的職能延伸到了對應的流域管理機構和跨省區的一些管理機構中，使流域管理矛盾重重；②缺少履行職能的必要條件，既缺少強制手段，又缺少經濟權限，而這兩點恰恰是做好流域管理不可缺少的；⑧被賦予的許多職責含混不清，沒有獨立自主的管理權，很少能自主作出決定或決議；④缺少充分暢通的信息渠道，流域內各省區不愿提供有關流域管理所必需的信息，流域機構也沒有建立定期的會議制度，以利于流域內各省區和各方面代表傳遞信息、發表意見。

今后，流域機構改革只能加強，不能削弱。要逐步建立權威、高效、協調的流域管理體制。從中國國情出發，需要盡快完善流域管理與區域管理相結合的水管理體制。并逐步和完善建立適應社會主義市場經濟的水管理機制。如投入機制、管理機制、保險機制等。流域機構應只管那些行政區域管不了、管不好的而且又是事關全流域性的事項，例如，流域綜合規劃、流域水資源優化配置、流域防洪調度等方案的編制，水功能區域的劃分，主要河段和重要跨省河段水質標準的制定，省際水事糾紛的協調處理等工作。要正確處理好政、事、企三者關系，今后的趨向是要加強流域機構的政府授權職能和事業權限，流域機構要逐步退出對企業的管理。根據近幾年的實踐，流域機構要和經濟區劃結合，目前按行政區劃分的下屬基層機構，在行政執法中有的地區出現了在對下屬執法過程中“下不了手”的現象，如環保系統的基層執法部門，由于受行政領導利益的影響，對關停并轉一些污染嚴重的企業下不了手，對于這類執法，如果交由流域機構管理就不存在下不了手的問題。因此，新型流域機構的設立應遵循三個原則：其一，職能應集中統一，且須擁有必要手段及權限；其二，應有獨立自主管理權，所作出的決定和決議只要不違反法律規定，不受任何一級地方政府機構的干涉；其三，應讓流域內各方代表充分發表意見，參與決策和監督。符合上述三原則的流域機構在流域管理上的權威性是可以保證的。建議流域管理分成三個層次進行較好：第一個層次，是流域管理委員會，第二個層次，是流域委員會，它相當于現行流域機構中有行政管理職能的部分。第三個層次，是流域專業委員會。