導語：和諧社會構建與特殊利益集團關系研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：中國特殊利益集團的存在嚴重危害了社會公平正義，阻礙改革的深入進行，并且通過各種方式影響政府公共政策。無論何種特殊利益集團，都有權力行走的軌跡。對公共管理者而言，需要重振公共行政的精神，采取多項舉措抵制和治理特殊利益集團。

關鍵詞：特殊利益集團；和諧社會；政府俘獲；公共行政精神

有人說過，對于獲得特權的人來說，特權是優免，而對于其他人來說則是喪氣……讓我們設想一個組織得盡善盡美、無比幸福的社會；要徹底搞亂這個社會，只要將優免給予一些人而使其他人喪氣就足夠了，這點不是很明顯嗎?

一、四個案例

1、壟斷行業收入“海拔”太高

據勞動和社會保障部統計，目前，電力、電信、金融、保險、煙草等行業職工的平均工資是其他行業職工平均工資的2－3倍，如果再加上工資外收入和職工福利待遇上的差異，實際收入差距可能在5－10倍之間。壟斷行業憑什么能有高收入?專家認為，“壟斷行業占有他人根本享受不到的資源，他們憑借其壟斷地位和特權，往往通過高額收費來獲取巨額利潤；而另一方面，壟斷行業在利益分配上有更強的向個人傾斜傾向，其產生的利潤具體怎么分配，大多由企業自己說了算”。不可否認，很多壟斷行業中的企業承擔著關系到國計民生的重大責任，并且可能需要面對各種惡劣的工作環境。“但問題在于，壟斷行業的收入在所有行業中如同青藏高原一樣顯赫，整體‘海拔’就比其他行業高很多。特別是壟斷行業的一般崗位，其收入水平與其價值度和貢獻度嚴重背離，這顯然是不正常的。”據了解，早在10年前，我國就出臺了壟斷行業最高工資指導意見，但由于這一“指導”意見的實施最后還要取決于企業自身，最終形同虛設。

2、房地產商的博弈能力

針對國稅總局關于土地增值稅征收的通知，上海一些大型房地產開發商秘密會面，準備聯合起來上書，要求降低土地增值稅稅率。開發商表示，他們希望“意見書”能通過市政府有關部門，遞到中央。事實上，關于土地增值稅，上海有關部門與開發商的博弈早就有過。2002年，上海市某區財稅局曾與該區的開發商溝通，準備開征土地增值稅，但遭到了開發商的一致反對。有地產商公開威脅，如果征收就撤資。這種博弈一直延續到2004年。到2004年下半年，雖然上海部分區開始征收，但各個區征收的進度不一樣，有些區行動遲緩。在土地增值稅方面遲到的征收和征管不力，使大量的應收稅款流失。據上海市統計局公布的數據表明，2005年，上海市房地產企業銷售收入達2160多億元，專家估算其毛利至少在1200億元以上，按照土地增值稅暫行條例，該年的土地增值稅至少能征收400億元左右。2004年和2006年也大致如此。

3、廈門遠華案

據媒體報道，廈門遠華走私大案②涉及軍方、公安、政界官員700多人。在公之于眾的受到處罰的人員名單中，黨政機關8人，涉及公安部副部長，廈門市委副書記、副市長、政法委副書記等；廈門海關系統22人，涉及關長、副關長、紀檢組長、辦事處主任等。據統計，廈門海關涉案人員達160多人，占全關總人數的13％。另外這份名單中還包括公安系統7人，商檢局1人，港務局、海上安全監督局4人，外代外運4人，稅務系統2人，金融系統5人，這些人均是該系統的主要領導和關鍵崗位的負責人。顯然，名單中公布的只是極少一部分的涉案人員，就象冰山之一角。

4、礦難的背后

2006年9月22日，中央紀委、監察部、國資委、工商總局、安全監管總局、煤礦安監局聯合召開新聞會，通報了在清理糾正國家機關工作人員和國有企業負責人投資入股煤礦的工作中查處的典型案件。僅以河北省唐山市開平區公安分局副局長李國君未按規定申報登記投資入股煤礦案為例，經查，李國君于2002年7月在該區東風煤礦投資入股50萬元，截至2005年7月共分得紅利60萬元。在開展清理糾正工作期間，李國君未按規定申報登記其投資入股煤礦問題，也未撤資退股。2005年12月，唐山市開平區劉官屯煤礦“12·7”特大瓦斯爆炸事故發生后，事故調查組在調查李國君涉嫌徇私枉法問題時，發現了其投資入股煤礦的問題。李國君已被移送司法機關處理。

二、特殊利益集團——和諧社會的陰影

當前，關于特殊利益集團問題的討論方興未艾，但它真正作為一個廣為議論的話題是在中國共產黨第十六屆六中全會以后。2006年10月召開的十六屆六中全會的主要議題是研究構建社會主義和諧社會。會議通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出：“目前，我國社會總體上是和諧的。但是，也存在不少影響社會和諧的矛盾和問題，主要是：城鄉、區域、經濟社會發展很不平衡，人口資源環境壓力加大；就業、社會保障、收入分配、教育、醫療、住房、安全生產、社會治安等方面關系群眾切身利益的問題比較突出；體制機制尚不完善，民主法制還不健全；一些社會成員誠信缺失、道德失范，一些領導干部的素質、能力和作風與新形勢新任務的要求還不適應；一些領域的腐敗現象仍然比較嚴重；敵對勢力的滲透破壞活動危及國家安全和社會穩定。”十六屆六中全會對我國當前存在的主要問題的定位和分析，證明了我們黨清醒地認識到，隨著改革的深入進行和由此產生的利益主體的分化與重組，在社會構成多元化的局面下，原有利益格局被打破，在不同利益群體之間產生了較為激烈的沖突，甚至大大超過了人們的承受水平。因此，及時調整不合理的利益格局，漸漸達到人們普遍接受的新平衡，是構建和諧社會迫在眉睫的一項重要任務。而特殊利益集團的存在，無疑是導致利益沖突的一個重要因素。本文第一部分給出的四個案例實際上便是目前該問題的縮影。黨的十六屆六中全會強調社會和諧正當其時。因此外界普遍認為：中國共產黨將采取措施抑制和防范某些具有特殊利益的集團，以防止其損害公眾利益和破壞社會和諧。自此，無論是在社會還是在學界，特殊利益集團問題逐漸成為了一個關注焦點。

1、特殊利益集團的現實表現

研究特殊利益集團，首先應明確特殊利益集團的概念和內涵。在明確概念之前，應考察究竟是哪些集團取得了特殊利益，然后再根據現象歸納概念。本文第一部分給出的四個案例，實際上就涵蓋了中國目前存在的特殊利益集團類型。歸結起來，主要有三大類：

一是案例1所揭示的部分國有壟斷企業。這部分企業無償占有公共資源的收益，利用自己的壟斷地位而不是勞動生產率的提高來長期獲取超額利潤，把本應由全民共享的財富化為己有。它們的生產經營往往效率低下，但員工卻享受著驚人的高薪和豐厚的福利，從而人為地拉大了行業間的收入差距。坊間有云：“銀行加證保(證券、保險)，兩電(電力、電信)加一草(煙草)，石油加石化，看門也拿不少”，正是這第一類特殊利益集團的寫照。

二是案例2所反映的行業性謀利同盟。一些個人和企業，利用國家目前經濟轉軌、市場體系不健全之機，置個人和商業道德于不顧，大肆謀取私利，榨取廣大百姓血汗。包括某些房地產商、醫院、藥商、媒體、大學等都在其列。其中，一些房地產商便是最為典型的代表。2006年底，清華大學教授周榕與“房產超男”潘石屹在某建筑論壇展開激烈論戰時，便痛斥當下中國房地產商四宗罪：“占用城市資源與人民為敵”、“宣揚拜金主義和腐朽的生活方式”、“將社會分化對立推到極致”、“缺乏社會責任感”等，并稱房產商將“最終自絕于人民”。人民群眾對房地產商的不滿情緒可見一斑。

三是案例3和案例4所體現的官僚性特殊利益集團。改革初期，一些官員對改革可能產生的利益調整看得并不清楚，更大程度上是勇往直前的改革推動者。但隨著改革的深入，少數地方政府及部分身居要職的官員逐漸明白了自己在改革中的利益所在，就開始把幾乎完全不受約束的壟斷政治權力作為資本，以各種合法和不合法的手段謀求個人利益。如在廈門遠華案中，如果沒有上上下下、大大小小的一部分官員的庇護，賴昌星們是根本實現不了其目的的。而那些官員們正是和賴昌星們結成利益同盟，獲取了豐厚的回報，才敢鋌而走險，置黨紀國法于不顧，為走私份子大開綠燈。

盡管從直觀上看，上述三類特殊利益集團分布在經濟、政治、社會等不同領域，但似乎每一類都或多或少地有“權力”活動的軌跡。對于國有壟斷企業而言，國家是真正的出資人，無論是中央企業還是省屬、市屬企業，其主要負責人都由政府委派“干部”擔任，利益的壟斷實質上就是權力的壟斷。對于行業性利益同盟而言，如果沒有部分地方政府的權力“無為”和與之千絲萬縷的利益聯系，恐怕也難成氣候。至于官僚性利益集團更是不言自明。當權力與利益綁定，當權力資本化和資本權力化趨勢逐漸明顯，當權力不受有效制約，特殊利益集團的出現也就不是意料之外的事情了。

2、特殊利益集團概念研究

那么究竟特殊利益集團的概念和特征如何?本文認為，可以從學界對既得利益集團的研究成果得到啟發。與特殊利益集團僅有兩字之差，既得利益集團可能被人們談到的更多。黨的領袖們對此有很多論述，如指出：“社會主義社會的發展過程中，還有一個問題值得注意，這就是‘既得利益集團’的問題。”也指出：“所有黨員干部必須真正代表人民掌好權、用好權、而絕不允許以權謀私，絕不允許形成既得利益集團。”一些學者對既得利益集團問題進行了系統的探討，認為“既得利益集團就是在既有的社會結構中，部分公職人員憑借制度安排，把附著于權力的特殊利益當成職業目的來追求，蛻變成擁有比較穩定的合法合理的、合法不合理的、合理不合法的、甚至是既不合理也不合法的特殊利益主體，抗拒對之進行調整，成為既得利益者。當他們維護上述特殊利益基礎上的態度或行為群體化的時候，就成了‘官僚性既得利益集團’”。這個定義有幾點值得注意，一是聚焦在“部分公職人員”上，揭示了公共權力在獲取特殊利益過程中的不可缺少性；二是認為獲取利益的方式有“合法合理的、合法不合理的、合理不合法的、甚至是既不合理也不合法”等幾種，揭示了既得利益集團尋利、維利的隱蔽性；三是認識到了既得利益者和既得利益集團的區別，認為只有當既得利益者的行為群體化時，才能成為既得利益集團。

上述對既得利益集團的定義與對特殊利益集團的定義存在很大的交集，其三個特點也是特殊利益集團的共性特點。二者的主要區別在于，特殊利益集團的范圍顯然要比既得利益集團要廣。盡管“部分公職人員”的確是特殊利益集團的組成部分，甚至是最重要的組成部分，但不是唯一的組成部分。正如本文前面所述，根據中國目前的實際狀況，特殊利益集團還應包括其他組成部分，如行業性謀利同盟和部分國有壟斷企業。另外，本文認為，既得利益集團其實是一個比較中性的概念，在人們對利益主體多元化、利益格局多元化越來越包容和認可的前提下，使用既得利益集團來描述貶義的批判的對象，似有不妥，容易將打擊面擴大化。一個簡單的例子是，延續幾千年的農業稅取消之后，難道中國的農民階層不是一個受益最大的既得利益集團嗎?一定程度上，在社會主義市場經濟條件下，在全面建設小康社會的進程中，隨著國民經濟的快速發展和人民生活水平的日益提高，農民、工人、商人、學生、公務員等群體都可以被稱為是既得利益集團。人們其實不反對既得利益，反對的是某些個人和團體利用各種途徑獲得的特殊利益。因此，在這個意義上來說，本文認為使用特殊利益集團這個概念較為合適，既可以包含上述“既得利益集團”的內容，又因其內涵增容，從而更能反映中國目前存在的問題和矛盾。

借鑒對既得利益集團的定義，特殊利益集團就是在現有的社會制度中，一些個人和團體趁社會正在轉型、體制和制度尚未完善之機，通過各種非法的和“合法”的途徑，損害公共利益，最大限度地謀求私己利益。當這些個人和團體因為有著共同的政治目的、經濟利益、社會背景，為最大限度地實現其共同目的和利益而結成同盟時，特殊利益集團就形成了。其主要特征如下：

利益的非法性。利益集團通過自身的努力實現利益最大化。特殊利益集團則奉行“拿來主義”，完全憑借對公共資源和權力的壟斷，謀求本集團的私利。不管其方式“合法”或非法，其取得的特殊利益部分都是非法的。

實質的權力性。如本文前面分析，特殊利益集團與公共權力形影不離，尋求利益的觸角與不受約束的權力一拍即合，剝離了權力內核的特殊利益集團將如曇花一現，難以長久。

行為的群體性。特殊利益集團之所以稱之為集團，是因為一些個人和團體有著共同的利益。他們為了謀求和維護這些共同的利益，行為必然帶有群體的特征。群體越擴大，對我們社會制度和社會道德的侵害就越大。手段的隱蔽性。與一般的腐敗現象不同，特殊利益集團謀利的手段極其隱蔽。他們往往采用公開的、合法的途徑來影響制度安排。他們的理由都是冠冕堂皇的，正是因為手段的隱蔽性，他們的目的往往都能夠達到。

邊界的模糊性。雖然稱之為集團，但它仍是一個非正式的組織。其成員身份是模糊的、動態的，隨著社會環境因素的變化而不斷變化。人們很難說某某是特殊利益集團的分子，只是在整體談論社會現象時才能把它作為一個對象。

危害的嚴重性。法國的西耶斯曾說過：“讓某一個人對屬于大家的東西擁有獨一無二的特權，這等于為了某一個人而損害大家。這種作法既表現了不公正的思想，又表現了最荒誕悖理的思想。”此言可謂一語中的。

3、特殊利益集團的危害

具體來看，特殊利益集團的危害主要表現在：

一是嚴重危害社會公平正義。和諧社會的一個基本特征是公平正義。特殊利益集團不勞而獲和部分窮苦百姓生活拮據、難以為繼的鮮明對比，進一步加劇了社會不公，嚴重影響了和諧社會的構建。僅以收入分配領域為例，1978年收入最高行業與最低行業之比為2.17:1，2006年上升為大約4:1。1978年我國基尼系數為0.317，2006年則上升到0.496。其中一個重要原因正如第一個案例所說明的那樣，壟斷行業收人“海拔”太高。這委實讓人們難以體會到和諧社會的公正原則。

二是扭曲市場經濟。市場經濟以公平至上，而特殊利益集團對特殊地位的追求，破壞了上述公平原則，使市場體制發生扭曲。這無疑打擊了民眾對市場體制的支持。而沒有這樣的支持，市場經濟就無法正常有效地運轉。而令人更為氣憤的是，“中國的特殊利益集團既害怕民主，又要以市場的名義來論證其利益瓜分的合理性。害怕民主，因為他們不想讓人民來制約他們的行為，分享他們的利益。以市場的名義是因為他們要抵御政府來干預。每當政府有些動作，總會有代言人出來替‘市場’辯護”。

三是阻礙改革深入進行。特殊利益集團總是運用其掌握的所有資源，維護自身的既得利益，謀求自我利益的最大化。對于事關公眾利益、國家利益和試圖平衡各種利益的改革，總是采取抵觸的態度，這增加了社會的摩擦，提高了改革的成本。“但是他們并不總是以被動的姿態對待改革，不會公然站在改革的對立面；他們對改革的反應也不僅僅局限于被動地抵制、消極阻撓的層次”，而是有可能利用改革為其謀取更大的利益，這實際上恰恰是對改革的最大阻礙。

四是俘獲政府和官員，影響政府制定公共政策和規則的能力。特殊利益集團要想獲得大量經濟利益乃至政治利益，必然會尋求其人，而與公共權力緊密相連的政府官員便成為他們的首選對象。他們通過各種途徑和資源，使政府制定有利于他們的公共政策。換句話說，由于其對政府的俘獲，政府將喪失制定和執行有利于公共利益的政策和長期戰略的能力。這一點危害無疑是最為致命的。本文第三部分將重點探討政府被俘獲的方式。

三、政府是怎樣被俘獲的?

當特殊利益集團中的部分政府官員通過各種非法和合法途徑俘獲了大量政治和經濟利益的時候，他們也許沒有想到，他們自己也被俘獲了。這些官員不再像他們進入公務員隊伍時宣誓的那樣，為公共利益服務，為人民服務，而是出于主動的和被動的理由，在制定公共政策時偏離了正確的軌道，用公共權力為自己謀利益或為其他特殊利益集團謀利益。西耶斯感嘆道：“從這時起，他便把這個公民的心靈引向一種個人利益，并且或多或少地使它對公共利益不再關心。對他來說，祖國的概念縮小了；祖國的概念只局限于接納他的那個社會等級。他的一切努力，從前卓有成效地用來為全民事業服務，現在將轉過來反對全民事業了。”換言之，政府陷入了社會達爾文主義的泥潭，它制定公共政策的能力退化了。特殊利益集團影響政府公共政策的方式和途徑主要有以下四種：

一是企業與政府利益的一體化。企業的發展能夠提高稅基和財政收入，這本是政府公共財政的一條正常路徑。但一旦企業的利益是犧牲公共利益換取的，那么這樣的路徑便成為非法。政府為獲取更高的稅收，對企業行為不加限制，甚至助紂為虐，使得企業的利益在一定程度上也就是政府的利益，二者實現一體化。在這種背景下，政府在制定公共政策時，自然會向這些企業或特殊利益集團傾斜。如統計表明，在整個房地產的建設與交易過程中，政府稅費收入占到了房地產價格的將近30％至40％。如果再加上占房地產價格20％至40％的土地費用，地方政府在房地產上的收入占到整個房地產價格的將近50％至80％。如此高的預期收益和與之不對稱的成本付出，是地方政府與房地產集團越走越近而違規行為層出不窮的利益根源。

二是以經濟發展、社會穩定等理由要挾政府。目前，在我國對地方政府的考核指標中，GDP等經濟增長和總量指標依然占有主要地位，依然是衡量官員政績的基本標尺。這樣一來，地方政府便不遺余力招商引資，并為企業提供各種優惠政策，以使本地區經濟快速增長。一些企業尤其是有著特殊利益目的的企業看準了這一點，以種種借口要挾政府，從而迫使政府采取對其有利卻危害公共利益的政策措施。美國著名經濟學家約瑟夫·斯蒂格利茨非常精辟地論述了這個現象：“隨著企業影響力的擴大和財富的增長，他們必然會通過政治途徑為自己獲取更多的利益。他們會雄辯地論證，他們實際上是為了國家的利益。公司會談及工作機會的丟失，并威脅如果政府不能滿足他們的條件，就會遷移到別處或減少就業機會。他們用這種論辯弱化環境標準和工作安全保護。這種自私自利的論辯往往會占據上風。”

三是通過權錢交易來賄賂官員，與腐敗分子結成利益同盟。一旦這樣的利益同盟形成，腐敗官員為了掩蓋其見不得人的行徑，就只能為其“委托人”服務，在采取措施、制定政策時夾帶私心。當然，腐敗官員的胃口也會越來越大，他們在承擔極高的政治風險時，必然要求更高的經濟回報。如此這般，惡性循環鎖定，利益同盟共生同滅。中國煤礦重大事故頻發不斷的一個重要原因，就是生產條件不符合安全要求的小煤窯屢禁不止。而屢禁不止的幕后，則是大批的大小官員或以金錢或以權力投資入股，獲取高額利潤。無怪乎有的礦主在礦難事發入獄后滿不在乎，叫囂出去之后還會如法炮制，就是因為有被帶血的煤換來的錢腐蝕了的官員在背后替他撐腰。

四是通過各種社會資源向政府施壓。特殊利益集團往往通過控制媒體以及專家學者等，掌握主動的政策話語權。如在就某項公共政策征詢意見時，政府就會委托某著名專家教授發表有利于本集團利益的觀點或看法，以左右政府的決策過程。另外，他們還會推舉本集團的“精英人物”擔任政治職務，以“合法”的政治資源向政府施加壓力。一個典型事例是廣東興寧礦難。興寧大興煤礦所屬的大金嶺公司，其董事長曾云高便具有“十大杰出青年民營企業家”等多項榮譽稱號，還是梅州市第四屆人大代表、興寧市第二屆人大代表。同時，為了應付上級，他們還邀請專家學者對安全生產進行可行性論證。

四、重振公共行政精神

我們的目標是構建社會主義和諧社會，而特殊利益集團已成為和諧社會不能承受之重。正如本文第二部分所言，哪種特殊利益集團都有權力行走的軌跡。權力一旦成為利益的代言人，問題就要復雜得多，中國歷朝歷代和西方大國的發展進程都說明了這一點。對權力的有效制約，就連最崇尚民主的美國和最標榜廉潔的新加坡也不敢說已做得盡善盡美。因此，特殊利益集團問題與社會制度無關，恐怕直接源于人性的弱點和具體體制的漏洞。正如恩格斯所說：“人來源于動物界這一事實已經決定人永遠都不可能完全擺脫獸性，所以問題永遠只能是在于擺脫得多些或少些。”也許我們最需要喚醒的是一種深層次的倫理和精神。對于手握公共權力的公共管理者而言，首當其沖的是公共行政的精神。什么是公共行政的精神?喬治·弗雷德里克森教授在《公共行政的精神》一書中闡釋道：“對于個人而言，公共行政的精神意味著對于公共服務的召喚以及有效管理公共組織的一種深厚、持久的承諾”，“整體而言，公共行政精神說明了集體的看法和信念存在的原因”。公共行政精神如同一面鏡子，反映著公共行政官員的行為，引導著他們的價值觀、行為規范和信念，同時也反映著公共組織的行為操守。弗雷德里克森教授提出了八條首要原理，揭示了公共行政精神的精髓。其中第六、七、八條原理一語中的，“無論是在理論上還是在實踐上，公共行政對公平與平等的承諾，都應該與對效率、經濟和效能的承諾同等重要。遵循公平與平等原則能夠把我們時代的人民緊緊聯系在一起，同時也使我們與未來一代的聯系更加緊密”；“在民主政治環境下，公共管理者最終應向公民負責，正是因為這種責任，我們的工作才顯得崇高神圣”；“公共行政的精神是建立在對所有公民的樂善好施的道德基礎之上的”。本文認為，解決特殊利益集團問題，最根本的一點在于加強行政倫理建設，在于我們的各級官員必須樹立和振奮上述公共行政精神。可以想見，如果公共管理者在內心中沒有深厚的道德意識、公正原則和向所有公民負責的精神，再好的制度設計恐怕也只能治標而不能治本。

最后，本文冒著被批評為“行政諺語”的風險，不揣冒昧，模仿喬治·弗雷德里克森教授在《公共行政的精神》一書中的做法，提出在中國語境下治理特殊利益集團的幾條“原理”：

1、正視和不諱言中國特殊利益集團問題，盡可能迅速地采取果斷措施，恢復利益平衡格局。

2、既然特殊利益集團與公共權力緊密相關，就必須切斷權力與特殊利益的關聯，有效地限制政府的權力，引入制衡機制；使各級政府各個部門真正以服務公共利益為基本行為導向。

3、提高政府公共政策能力，提升社會公平在政策目標價值中的權重，起碼要實現對效率和經濟的追求相互平衡。

4、堅決打破行業壟斷、部門壟斷，鼓勵公平競爭，鏟除滋生“特殊利益集團”的土壤。

5、改革收入分配制度，充分考慮現代公平分配的復雜性，制定出一套既能反映各個社會階層組織集團的經濟社會貢獻狀況，又不傷害社會公平的分配制度。

6、推動市民社會的發展，擴大公民的參政議政渠道，構建公平的統一的利益博弈平臺。

7、進一步加大懲治腐敗的力度，研究在中國實際情況下遏制腐敗現象的有效途徑。

8、公共管理者應當重振公共行政精神，煥發榮譽感、責任感和使命感。

還是以約瑟夫·斯蒂格利茨的話作為結束：“中國走向市場經濟時，需要防范特殊利益集團的作用。如果中國能最大程度地限制特殊利益集團的影響，那么中國將真正建立起有中國特色的市場經濟。”