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[摘要]伴隨《物業管理條例》的出臺，居民委員會是否“群眾性自治組織”的探討擺在了人們的面前。解讀居委會組織法和物業管理條例，比較居委會和業委會在組織產生、委員代表性、工作內容以及社會進程中的差異，可以發現居委會本質上是基層政府派出的具有自治性質的機構，而非實然意義上的群眾自治組織，為此重新審視居民委員會組織法，重新審視居委會性質，成為推進社區建設和居委會建構之必要。

[關鍵詞]居民委員會；業主委員會；群眾自治組織

居民委員會（居委會）自《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（《居委會法》）定為“基層群眾性自治組織”以來，其性質一直倍受爭議。伴隨《物業管理條例》（《條例》）的出臺，居委會的法律地位進一步受到質疑。作為物業管理的行政法規《條例》其層級低于法律，并且未就業主委員會（業委會）法律地位明確定性，然而透過內容卻展示了業委會作為一個居民自治組織的內涵與外延。

作為“居民自治組織”不僅應有“一定地域范圍內人們集聚為生活共同體”的社區特征，而且需要具備自主成立、民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等自治特征，并且這些特征應在其產生、委員代表性以及工作內容與制約機制等方面得到真實體現。那么居委會究竟是何性質的自治組織，試從居委會和業委會法律法規比較中尋求答案。

一、組織產生的比較

居委會是否居民自治組織，首先應對其設立范圍、選舉主體構成以及與居民會議之間的權利與義務關系進行觀察和比較。

對此，《居委會法》對居委會設立的規定是“一般在100戶至700戶的范圍內”，居委會委員的產生由其中享有選舉權的居民或每戶派代表或每個居民小組選舉的代表組成權力機構居民會議，然后通過召集居民會議選舉產生。居委會與居民會議的關系是，居委會向居民會議負責并報告工作，居民會議有權撤換和補選居委會成員。

《條例》對業委會設立的規定是，業委會成員由“房屋的所有權人”即業主組成業主大會選舉產生，業主大會的設立在“考慮共用設施設備、建筑物規模、社區建設等因素”基礎上以劃分為物業管理區域為其轄區范圍。業委會與業主大會的關系是，業委會是業主大會的執行機構，業委會的決定必須由業主大會授權；業主大會對業委會擁有選舉、更換和監督其工作的職責。

表一：組織產生的比較

比較

居委會

業委會

設立范圍

居民100戶-700戶之間

一定物業管理區域并兼顧社區建設等因素

權力機構

組成

100-700戶中符合條件的居民或每戶

代表或居民小組代表組成

區域內全體擁有房屋所有權的居民組成

委員的產生

由100-700戶中有選舉權的居民或戶

代表或居民小組選舉的代表選舉產生

一定物業管理區域內有“房屋的所有權人”

組成的業主大會選舉產生

委員會與權

力機構關系

居委會向居民會議負責并報告工作，

居民會議有權撤換和補選居委會成員

業委會是業主大會的執行機構，業主大會對

業委會擁有選舉、更換和監督其工作的職責

比較可見，居委會和業委會設立范圍不同，一個以居民戶數為其設立范圍，另一個則以一定管理區域為其設立范圍。然而現實生活中社區規模不同，少則幾百戶、多則幾千戶甚至上萬戶，單一以戶數為設立指標必然遭遇一個地域內存在幾個居委會或者無法成立居委會的情況，并且居委會之間的邊界也難以確定。而以地域為主、兼顧社區建設和共用設施等多項要素設立，可以根據區域大小、人數或增或減，確保每一個區域內有一個組織。

在權力機構組成上，《居委會法》規定居民會議的人員組成有居民、居民戶代表或居民小組代表三類。其中“居民”是指100-700戶中有選舉權的人；“居民戶代表”是指由每戶中多個有選舉權的人推派一名代表參加；“居民小組代表”是指若干居民戶組成居民小組，然后由居民小組選出2-3人為該小組代表，通常情況是一個居民樓為一個居民小組。故此，居民會議的主體呈現出居民、戶代表和小組代表的多樣性和非確定性。而業主大會主體是單一和確定的“全體房屋所有權人”，同時為確保業主權利的公平公正，選舉大會上首次投票權還充分考慮房產建筑面積和住宅套數等經濟權利。可以說業主大會的主體具有質和量的雙重規定性。

在委員產生上，雖然居委會委員和業委會委員都由大會選舉產生，但是由于各自權力機構的主體結構存在質和量的差異，委員的產生必然受其影響：居民會議主體的多樣性和非確定性使委員產生帶有一定隨意性，而這種隨意性容易引發指定居民小組代表和指派當選委員的弊端。業委會成員的產生由于出席業主大會的是房屋所有權人，除了物業管理企業可能串通個別業主指選作弊外，政府難以進行干預或干涉。

同樣，在委員會與權力機構的關系上，《居委會法》參照《黨章》有關黨的委員會與黨員代表大會關系，將居委會與居民會議的關系確定為“居民委員會向居民會議負責并報告工作”。然而這一規定未能確立居委會是“居民會議的執行機構”的法律地位，相反卻成了黨的上下級組織關系的復制，丟失了“群眾自治”特征。相形之下，《條例》對業委會的角色定位十分明確是“業主大會的執行機構”，直接受業主大會的領導與監督，體現了自治組織的本質。

因此，從居委會產生可以發現其缺乏“群眾自治”的可操作性和可行性。

二、委員代表性比較

居民自治組織的另一個重要特點是“自我管理”，而實現自我管理的首要條件是居委會委員來自本轄區或已在轄區內居住一定時間的居民，這是考察組織是否代表全體居民訴求與利益、是否居民自治的另一個重要方面。

《居委會法》雖然規定了居委會成員應當選舉產生，應當遵守國家法律和政策、辦事公道并熱心為居民服務，但是沒有規定居委會委員必須來自本居住地。換言之，法律回避了居委會成員的代表性問題，而回避的原因是現實中相當多居委會委員非本轄區居民。大量非轄區居民當選居委會委員的事實，一方面反映居委會產生存在的問題，另一方面表明其缺乏代表轄區居民的代表性。當一個自治組織其成員不是來自于自治區域內部，如何實現居民自治，又如何代表居民、代表居民的訴求和自治利益？顯然是難以做到的。

相比之下，業委會成員較好地體現了居民代表性。首先，業委會成員來自轄區內具有房屋所有權的業主，這就保證當選成員來自共同體內部；其次，條例規定業委會成員必須代表全體業主與物業管理企業交涉，與政府有關部門溝通，監督物業管理企業，并為業主保管涉及重大利益的資料等；而做好這一切，業委會委員必須具有熱心公益事業、責任心強和一定的組織能力，然而，這些正是其代表性的充分體現。

表二：委員代表性比較

比較

居委會委員

業委會委員

委員來源

無所謂是否本轄區居民

必須是轄區內具有房屋所有權的業主

代表性體現

法律沒有規定代表性需要，

實踐中也缺乏代表性體現

代表業主與物管企業交涉、與政府有關部門溝通、監

督物業管理企業、為業主保管涉及重大利益的資料等

對委員要求

遵守法律和政策、辦事公道、

熱心為居民服務

熱心公益事業、責任心強、有一定的組織能力

因此，從委員會成員的代表性考察，居委會委員缺乏與社區與居民的直接權利義務的關聯和代表性；而業委會成員無論對內與對外都具有來自業主、服務業主、代表業主的代表性，其行為與業主之間形成緊密的利益與利害關系，體現并表達著他們的訴求和愿望。

三、工作職責的比較

判別居民自治組織的第三個方面是考察其工作職責。一個民間自治組織的工作職責應是自治事項而非包羅萬象，工作優劣應依法受其權力機構和政府監督而不是超越其上，與其他群眾組織發生工作交往應是平等法人關系而非上下級關系。

從居委會來看，法律賦予其工作內容有七項：進行法律政策宣傳、對居民履行義務和愛護公共財產教育和開展精神文明建設活動；辦理居民的公共事務和公益事業；維護居民合法權益、向政府或派出機關反映居民意見要求和提出建議；調解民間糾紛；協助維護社會治安；協助政府或派出機關做好公共衛生、計劃生育、優撫救濟和青少年教育；以及開展社區服務內容等。

對這七項工作進行分類，可以發現它們并非都是自治事務而是包括行政工作、社會工作和自治事項三大類，其中行政事務占據了居委會工作的主要方面。對此，如果居委會沒有行政能力和行政功能，或者說居委會確是居民自治組織的話是難以承受和完成的。

相形之下業委會工作主要集中于業主自治事務。其中包括代表全體業主與業主大會選聘的物業管理企業交涉和簽訂合同，了解業主和物業使用人的意見和建議，監督和協助物業管理企業履行合同，監督業主公約的實施，召集業主大會并報告物業管理實施情況，以及配合公安機關搞好社區內治安等工作。

從工作優劣的監督來看，作為一個自治組織必然受法律法規、政府部門以及權力機構的監督制約。如業委會受《條例》的約束和政府主管部門以及業主大會的監督，如發生違法行為，業主大會和政府部門可據《條例》追究業委會的法律責任。然而類似約束《居委會法》的條款里找不到，可見的是居委會工作經費和生活補貼由政府規定并撥付，居委會辦公用房由當地政府統籌解決。

此外，在工作交往上，由于1990年法律制定時全國尚未形成業主群體，《居委會法》未涉及居委會與業委會關系，然而在《條例》里十分清楚地闡述了二者的法律關系，即業委會應當積極配合居委會，支持其開展工作并接受指導和監督。顯然，《條例》將居委會視為業委會的主管機關，并將業委會歸于其領導之下。然而問題是，如果居委會是自治組織的話，居委會和業委會應是平等的權利義務關系而不是領導與被領導關系。

表三：工作職責的比較

比較

居委會

業委會

工作職責

宣傳、教育和精神文明建設；辦理公共事務和

公益事業；維護居民合法權益、反映意見要求

和提出建議；調解糾紛；維護社會治安；協助

政府做好公共衛生、計劃生育、優撫救濟和青

少年教育；開展社區服務

代表業主與物管企業簽訂合同；了解

業主意見和建議，監督協助物管企業

履行合同；監督業主公約實施；召集

大會、報告物管實施情況；配合公安

搞好社區治安等工作

監督制約

不受法律約束，工作經費和生活補貼由政府撥

付，辦公用房由當地政府統籌解決

受業主大會、政府主管部門和《條例》

監督，如發生違反行為，業主大會和

政府部門依法追究法律責任

兩者關系

指導并監督業委會工作

積極配合居委會，支持其開展工作，

接受其指導和監督

由工作職責比較可以發現居委會事務包括了基層政府工作的所有方面，而業委會主要是圍繞業主自治的范圍展開。不僅如此，在接受監督制約上居委會缺乏作為一個居民自治組織所應承受的義務，非但沒有法律制約而且其權力機構居民會議也難以監督。工作關系上，居委會和業委會也非平等的社團法人，而是一個處于領導和監督的角色，另一個處于被領導和被監督的地位。

工作職責上的差異顯示居委會不像一個居民自治組織更像國外地方自治政府向社區派出的一個自治機構。作為政府派出的自治機構，其長官由選舉產生；其辦公經費、人員薪酬、辦公場所以及維持正常運行的條件由地方財政供給；與民間自治組織是指導與監督的關系；其權利義務以及與上級政府的關系由相關法律加以規范。而政府派出的自治機構與居民自治組織是性質不同的兩類自治組織。

四、社會發展進程的比較

從社會發展進程比較是對自治組織形成的外部條件如成立背景、城市住房所有權改革以及房屋管理體制變化的考察，通過外部條件變化考察居委會是否具有“居民自治需求”。

從組織成立背景看，居委會成立于建國初期。由于新中國成立后在城市街道管理上存在許多空白和薄弱環節，為了加強對街道的管理和整合，1954年12月由全國人大常委會通過并頒布《城市居民委員會組織條例》在全國開始實施。該條例開宗明義成立居委會是為“加強城市街道居民組織和工作”，換言之，居委會的成立是政府管理城市社會的需要。

業委會成立遠遠晚于居委會，是在國家進入改革開放以后的二十世紀90年代，當城市居民擁有房屋所有權并需要維護其所有權權益時，1991年首先在深圳成立，然后在廣東等沿海城市推行，全國普遍出現是在90年代末。《條例》頒布是2003年5月，比起業委會出現又整整晚了12年。與居委會出現的不同之處是，業委會是由于擁有房屋所有權的居民為使其權利不受侵害以及規范物業管理企業的需要而成立的。

從住房所有權變化來看，建國之初除舊中國遺留下少數私房外，絕大多數民眾沒有自己的房產。在實行高度計劃經濟時期，尤其是“”期間，國家更將私房等個人財產全部收歸國有。當時除農村留有少量自留地、宅基地和農民住房，城里居民幾乎沒有任何私房和產權。人們居住于政府提供的公房，同時房屋的管理與維修由政府房管部門全部包攬。即便《居委會法》頒布之際，除個別城市和小部分先富起來的居民購買住房并擁有房屋所有權外，全國多數居民仍居住單位公房。這種情況一直持續到住房制度開始大刀闊斧的改革，其時許多企業、機關和事業單位鼓勵并補貼職工買房。當有了房產權的居民與提供物業管理服務的企業發生關系之后，當提供物業服務的企業不能按照合同規定提供合理的服務和維修之際，業主維權成為自治的迫切需求。

從房屋管理體制變革來看，在計劃經濟體制下政府不僅是居民房屋的所有權人而且是房屋的管理主體。住房體制改革以后房產權為居民所有，同時政府的房管職能被企業所取代。在這房屋所有權人和房屋建管主體分離之際，必然要求承接房屋管理職能的企業由管理者向服務者轉變，即將房屋管理轉變為物業服務，或者說將房屋管理和維修建立在服務基礎之上。然而當物業管理企業忽視服務或以管理名義侵害業主權利之時，由個體維權到成立組織共同維權就成為擁有房屋的居民的共同需要。

表四：社會發展進程的比較

比較

居委會

業委會

成立背景

建國之初為了加強城市街道

居民的組織和工作

90年代中后期全國住房體制改革，居民成為房產

所有權人，為參與房屋管理的需要

成立時間

1954年前后，同年12月頒布

《城市居民委員會組織條例》

1991年深圳等沿海地區先期成立，全國各地隨之

發展，2003年9月《物業管理條例》實施

自治訴求

無涉居民產權，無涉自治訴求

居民成為業主以后，為維護房產權而產生強烈的自

治需求

從社會發展進程比較可見居委會和業委會成立的背景條件完全不同。居委會的成立是政府管理城市街道和社區的需要，而業委會的出現是居民成為房屋所有權人以后維護自身權利的需要；同時，居委會的出現與民間產權的形成和維護無涉，而業委會的出現則伴隨著民間產權的擁有和業主維權的迫切需要。

五、居委會性質：是基層政府派出的具有自治性質的機構

綜上比較，居委會不僅缺乏居民自治與維權的內在訴求，而且缺乏作為居民自治組織的確定性和代表性，其工作職責雖然有自治事項但主要是行政事務。它的顯著特征類似國外地方自治政府派出的自治機構。作為基層政府派出的居委會是地方政府體系由行政向自治轉變的雛形，并且具有貫徹基層政府意圖和管理城市社區的行政與自治的雙重功能與職責，而業委會是一個未能包含全體居民并有待改進和完善的擁有房產權居民的自治組織。

為此，重新確立居委會法律地位，改進業委會和業主大會的結構，將其擴大至全體居民成為當務之急：

（一）澄清居委會的性質和職能。明確居委會是基層政府派出的自治機構，屬于行政自治范疇。它對社區具有行政和自治雙重功能，對居民自治組織發揮監督和制約作用，但不能與居民自治組織相混淆。這有如國外地方自治進入社區的基礎部分。

（二）改革居委會體制，精簡人員、減少事務。對居委會三大類工作重新進行歸類，將可以交由社區服務站和社會組織的事務，以“政府購買服務”的方式盡可能地轉讓給他們，不要貪圖“含金量”而抓住不放。國外社區管理人員只有2-3人，而居委會少則5-9人，多則10-20人，有的甚至超過20人。

（三）制定《居民委員會自治法》。根據居委會的特征和定位，對1989年底頒布的《居委會法》和正在征求意見的《居委會法（修訂稿）》進行修訂，重新規定其地位、性質、職能、產生方式以及與居民自治組織關系和內容，確立居委會的法律屬性和地位。

（四）制定包括全體居民的自治法律制度，同時改進業委會和業主大會結構。由于越來越多的居民成為房屋所有權人，而這些業主在城市社區建設中發揮越來越重要的作用，因此在業主基礎上吸納所有社區居住者，形成包括社區全體居民的自治組織，使業主大會成為涵蓋全體居民的自治大會，業主委員會真正成為社區居民的自治委員會。因此建議制定《社區居民自治組織法》、重新修訂《物業管理條例》，確立業委會的法律地位，確立新型的居委會和社區居民自治組織之間的權利與義務。

此外，由于全體居民大會難以經常召集，建議成立居民自治代表會議。居民代表會議的代表可以“方便聯系”和“少而精”為原則，“一棟樓推選一位代表”的方式產生，由居民大會授權參與管理，但是選舉或罷免、制定和修改制度不在授權之列。居民自治代表會議既對自治委員會實行監督，同時接受居民大會和法律的監督，形成性質、地位和職能明確的社區組織。

表五：居委會與居民自治組織的關系

組織名稱

產生

性質

地位

職能

相互關系

居民大會

一定物業轄區內

全體居民組成

居民自治

自治權力

機構

重大議決和選舉

社區內最高權力組織

居委會

居民大會選舉產生，

經費由地方財政撥付

政府自治

行政派出

機構

上級政府委托事務

和自治區域內事務

政府派出自治機構與

居民自治組織的關系

居民自治

委員會

居民大會選舉產生

居民自治

居民大會

執行機構

辦理社區內居民

自治有關事務

受居民大會和居委會

監督和制約

居民代表

會議（有

待建立）

居民大會選舉產生

居民自治

次于居民

大會的自治

權力機構

居民大會授權事項

，但選舉或罷免、

制定修改制度除外

經居民大會授權監督

制約自治委員會，同

時受居民大會和法律

的監督與制約

比較居委會和業委會的自治性是為使居委會的性質得以重新審視，使社區居民自治組織的關系得以理順，從而使中國特色的“居民自治”走出困擾。

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