導(dǎo)語：我國慈善事業(yè)發(fā)展研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

論文關(guān)鍵詞：慈善事業(yè)；政府職能；法律制度；公益文化

論文摘要：本文針對我國慈善事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后于需求的現(xiàn)狀，結(jié)合東西方文化和制度差異，深入剖析法律制度、公益文化等環(huán)境因素對慈善事業(yè)發(fā)展的影響和制約，并通過轉(zhuǎn)變政府觀念、健全法律制度、培育公益文化市場等途徑尋求突破。

改革開放后，我國的慈善事業(yè)從無到有、發(fā)展迅速。十六屆四中全會提出了要“健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的社會保障體系”，十六屆五中全會又發(fā)出了“完善社會救助體系，支持社會慈善、社會捐贈、群眾互助等社會扶助活動。”的號召，對慈善事業(yè)在我國社會保障體系建設(shè)中的地位給予了充分肯定。“十七大”的勝利召開，進(jìn)一步加快了創(chuàng)建和諧社會的步伐，謀求城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、社會成員之間的全面協(xié)調(diào)發(fā)展、共享改革成果已成為各階層的共識和政府工作的重中之重。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展為慈善事業(yè)提供了巨大的潛在資金來源，通過輿論宣傳引導(dǎo)，公眾的公益價值觀念進(jìn)一步加強(qiáng)，慈善活動和志愿服務(wù)日趨活躍，參與慈善捐贈的公民和法人不斷增加。因此發(fā)展公益慈善事業(yè)的政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和法律、道德文化環(huán)境都在逐步完善。但與美國等西方國家相比，我國的慈善事業(yè)發(fā)展仍嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實需求，存在著總體規(guī)模小、法律體系不完善、公益文化土壤貧瘠等諸多問題。本文以慈善基金為主體，結(jié)合東西方文化和制度差異，深入剖析政治體制、法律制度、道德文化等環(huán)境因素對慈善事業(yè)發(fā)展的影響和制約，并試圖尋求突破。

一、我國公益慈善事業(yè)發(fā)展中存在的主要問題

（一）宏觀層面看，慈善事業(yè)發(fā)展規(guī)模嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實需求

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展加大了社會成員間的收入分配差距，弱勢群體的客觀存在呼喚公益慈善事業(yè)的發(fā)展。但從總體上看，我國的慈善基金會數(shù)量少、規(guī)模小、資金來源匱乏、作用有限。目前我國共有各類公益基金會近千個，資產(chǎn)總額超過100億元，年募集資金50多億元。另據(jù)民政部的調(diào)查資料顯示，近半數(shù)全國性基金會的資產(chǎn)規(guī)模在1000萬元以下，資產(chǎn)規(guī)模超過了1億元的基金會所占比例不到15％；地方性基金會資產(chǎn)更加貧乏，近40％的尚未達(dá)到210萬元的最低資金標(biāo)準(zhǔn)。與西方國家之間存在巨大差距：以美國為例，僅一個蓋茨基金會資產(chǎn)總額就超過千億美元，而美國的企業(yè)和個人每年通過各類基金會進(jìn)行的公益慈善捐贈更高達(dá)6700億美元，占GDP的9%。但與超過20萬億人民幣的GDP相比，我國公益慈善基金占比不到0.1%，這與經(jīng)濟(jì)總量全球第四的泱泱大國地位不相匹配，也有愧于中華民族幾千年來扶危濟(jì)困、樂善好施的傳統(tǒng)美德。

（二）微觀層面看，在慈善基金的運行監(jiān)管中存在問題

目前在我國的公益慈善基金（尤其是公募基金）的運行監(jiān)管中存在著以下現(xiàn)象：一是背離慈善基金的公益性本質(zhì)和捐贈人意志，違規(guī)運用資金，置慈善基金以高風(fēng)險狀態(tài)，并使得大量的公益慈善項目得不到資金支持；二是慈善基金會內(nèi)部組織規(guī)范缺失、外部監(jiān)督主體弱化，導(dǎo)致基金組織高層管理者權(quán)力過于集中且缺乏必要監(jiān)督；三是財務(wù)管理混亂，會計信息缺乏透明度，造成基金會內(nèi)部管理的無計劃、高成本和低效益。盡管從全球范圍看，在慈善基金運營監(jiān)管中存在問題并非個別現(xiàn)象，以美國為例，每年因慈善組織的無效管理和運營導(dǎo)致的資金浪費高達(dá)數(shù)百億美元。

二、我國公益慈善事業(yè)發(fā)展中的環(huán)境制約因素分析

（一）政府觀念和職能定位偏差

中國政府曾建立了一套舉世矚目的社會福利制度，但事實證明由政府解決所有的問題是不可能也是不必要的。改革開放后，中國經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的巨大轉(zhuǎn)變，很多領(lǐng)域政府讓位于市場，實現(xiàn)了政府和市場的雙重調(diào)節(jié)。但我們發(fā)現(xiàn)，即使只在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，政府仍然有些力不從心。以社會保障制度的最后一道安全防線——社會救助體系建設(shè)為例，從橫向看，各項措施尚未覆蓋全社會的弱勢群體，從縱深看，個別措施即使達(dá)到了廣度的要求，保障力度也非常有限。如“低保”制度，很多省市盡管已實現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”的目標(biāo)，但救助標(biāo)準(zhǔn)過低，無疑于杯水車薪、聊勝于無。而從近年來的財稅體制改革分析，繼2005年的個人所得稅改革和2006年取消農(nóng)業(yè)稅后，2008年又將實行企業(yè)所得稅和增值稅的重大改革，這些順應(yīng)時代潮流和國際慣例的舉措無疑是惠民利民的，但對財政的減收效應(yīng)也不容忽視。必須承認(rèn)，對于一個處于轉(zhuǎn)型期的人口大國，公共支出的有限性和公用公益事業(yè)需求不斷增長之間的矛盾將長期存在。

（二）制度設(shè)計的缺陷

1.相關(guān)法律制度的缺失。截止目前，我國尚未形成一套完整的推進(jìn)公益慈善事業(yè)發(fā)展的法律體系。2004年出臺的《基金會管理條例》對公益基金會的設(shè)立變更、組織機(jī)構(gòu)、財產(chǎn)管理和使用、監(jiān)督管理與法律責(zé)任等做出了制度性規(guī)定，但有關(guān)捐贈行為的稅收優(yōu)惠非常籠統(tǒng)；對非公募基金的發(fā)展、慈善投資及稅收優(yōu)惠等方面的規(guī)定則是空白。從相關(guān)法律看，目前的企業(yè)所得稅法規(guī)定，公益救濟(jì)性捐贈在企業(yè)年應(yīng)納稅所得額3%以內(nèi)部分準(zhǔn)予扣除，個人所得稅法規(guī)定的這一比例也不過30%，過低的免稅比例嚴(yán)重抑制了捐贈者的積極性，也是造成我國慈善事業(yè)發(fā)展滯后的根本原因。而在美國等西方國家，企業(yè)和個人的公益慈善捐贈幾乎可全額免稅，慈善捐贈的稅收優(yōu)惠正是這些國家慈善事業(yè)高度發(fā)達(dá)的制度保障。

2.公益慈善組織的用人和監(jiān)管機(jī)制存在問題。我國很多有影響的公益基金會的負(fù)責(zé)人往往是政府任命的退位官員；又由于慈善活動的非盈利性，加之政府監(jiān)督主體缺位，因此對基金會的高管層缺乏行之有效的考核評價指標(biāo)和激勵約束機(jī)制，基金會運行既無壓力又無動力。因此，在慈善組織中頻頻出現(xiàn)問題也就不足為奇了。

（三）公益文化土壤的貧瘠

從國際經(jīng)驗看，公益慈善事業(yè)的發(fā)展除了政府的制度安排和法律保證外，還離不開公益價值觀念的樹立、道德文化土壤的滋潤和培養(yǎng)。美國慈善事業(yè)的發(fā)達(dá)即深受其益：卡內(nèi)基生前把自己的財富如數(shù)捐出，一分不留；比爾·蓋茨和他的基金會因?qū)Φ谌澜鐕邑毨丝诘臒o私捐助而倍受贊譽，而2005年股神沃倫·巴菲特將其畢生賺取的大部分財富310億美元捐贈給蓋茨基金會更是在全球范圍內(nèi)傳為美談。這些典型事例折射出美國人的財富觀和公益價值觀：任何私人財富實質(zhì)上屬于全社會，富人只不過是以信托人的身份為公眾利益經(jīng)營和打理財富的，不盡心管理是瀆職，據(jù)為己有或沽名釣譽更是犯罪。更值得推崇的是，美國每年高達(dá)6700多億美元的慈善捐贈，70%以上來自于普通公眾每月幾美元到幾百美元不等的小額捐款，這一事實既有力地否定了許多國人頭腦中根深蒂固的“慈善事業(yè)是富人的事，與己無關(guān)”的認(rèn)識偏差，雄辯地證明了正是億萬升斗小民撐起了美國慈善事業(yè)的大旗，更深刻地反映了美國慈善文化廣泛的基礎(chǔ)和深厚的淵源。

反觀中國，改革開放以后，在物質(zhì)逐漸發(fā)達(dá)的同時，不少人的精神家園卻漸趨荒蕪，中華民族幾千年來樂善好施的傳統(tǒng)美德似乎離人們越來越遠(yuǎn)，與港澳臺地區(qū)和國外華人社區(qū)的踴躍捐贈形成鮮明對比的是，國內(nèi)企業(yè)和個人的自愿性捐贈還非常不足。國內(nèi)有影響的公募基金會資金多來源于海外：宋慶齡基金會70%的資金來源于海外華僑捐款，中華慈善總會的這一比例為50%。而以企業(yè)和個人名義命名的私募基金發(fā)展緩慢，偶有名人成立的私募基金會出現(xiàn)，便有媒體竭力吹捧，難免炒做之嫌，輿論更關(guān)注的似乎是名人本身，忽視甚至背離了慈善基金成立的初衷。

三、突破環(huán)境因素制約，促進(jìn)我國公益慈善事業(yè)的發(fā)展

（一）扭轉(zhuǎn)政府觀念偏差，重新定位政府職能

當(dāng)前，在對政府權(quán)利和職能的理解上，“大社會，小政府”、“限制政府權(quán)利”等已成為全球范圍內(nèi)的主流觀念并被許多國家政府身體力行，民間慈善機(jī)構(gòu)等非政府組織和政府機(jī)構(gòu)一起共同擔(dān)負(fù)起了公用和公益事業(yè)的責(zé)任。在美國等西方國家，政府和NGO、NPO的關(guān)系甚至被親切地定義為“伙伴關(guān)系”。這些成功經(jīng)驗對我們不無啟發(fā)。

近年來，遵循“精簡高效”、“轉(zhuǎn)變職能”、“有所為有所不為”等原則，我國的政治體制改革取得了相當(dāng)進(jìn)展。但相對于美國等西方國家，無論是觀念和實踐上仍存在較大差距。為此，政府部門必須切實轉(zhuǎn)變觀念，對政府職能客觀定位，對政府能力合理估計，對政府權(quán)利適當(dāng)限制，讓出部分公用和公益事業(yè)領(lǐng)域，按照權(quán)利和義務(wù)對等原則，既放權(quán)，又放錢，通過稅收優(yōu)惠和其他制度安排鼓勵和引導(dǎo)慈善組織在收入分配領(lǐng)域的作用，以部分地減輕政府的負(fù)擔(dān)。至于如此操作是否使政府既失了權(quán)力又丟了面子，實屬無謂的擔(dān)心：一個負(fù)責(zé)的政府必然以經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展和提高全體社會成員的福祉為己任，而一個開明的政府在收入的支配問題上也應(yīng)給予社會成員兩種選擇：或者將收入以稅收形式上繳政府，政府再以公共支出形式用于公用和公益事業(yè)；或者將收入捐贈給慈善組織形成慈善基金，由慈善組織將資金直接用于公益慈善事業(yè)，兩種手段實現(xiàn)同一目的，正所謂殊途同歸。

（二）完善法律法規(guī)體系，為慈善事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的法律環(huán)境

公益慈善事業(yè)的當(dāng)務(wù)之急是大力推進(jìn)慈善事業(yè)基本法的研究和制訂工作，形成完整的慈善事業(yè)法律體系；同時改革和完善公司法、企業(yè)所得稅法和個人所得稅法等法律法規(guī)中與慈善捐贈相關(guān)的條款，為發(fā)展慈善事業(yè)創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。

1．通過慈善事業(yè)基本法的制訂明確公益慈善組織的法律地位、慈善事業(yè)的主管部門和監(jiān)督機(jī)制、慈善捐贈的主體，明確捐贈人、受贈人和受益人的權(quán)利義務(wù)，建立健全慈善事業(yè)的準(zhǔn)入、評估和監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范公益產(chǎn)權(quán)的界定、轉(zhuǎn)讓、投資與退出等行為；推進(jìn)地方政府制定相關(guān)的法規(guī)和規(guī)章，形成促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的多層次的法律框架體系。同時要完善執(zhí)法程序、規(guī)范執(zhí)法行為、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督、提高執(zhí)法水平，規(guī)范和簡化社會團(tuán)體、民辦非盈利組織和基金會的登記手續(xù)，提高辦事效率。2．盡快出臺與公益基金的慈善投資和扶貧貸款等行為相關(guān)的法律制度，通過免稅等措施鼓勵慈善基金探索資本運營和保值增值的新途徑，實現(xiàn)公益基金的可持續(xù)發(fā)展。從國內(nèi)慈善投資的實踐看，公募基金中當(dāng)推中國扶貧基金會的“貧困農(nóng)戶小額信貸項目”，10多年來累計發(fā)放貸款超過3億元，先后使50多萬貧困人口從中受益。私募基金中，由著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾先生于1992年發(fā)起、眾多知名學(xué)者參與的捐助山西呂梁山區(qū)臨縣龍水頭村的扶助基金，通過貸款形式幫助有困難的村民可謂有益的嘗試，但其發(fā)展歷程并非一帆風(fēng)順，2000年時還被當(dāng)?shù)亟鹑诒O(jiān)管部門冠以“亂集資”、“非法私募基金”等名。這種扶貧救困的成功經(jīng)驗?zāi)芊褚孕切侵鸬牧窃畡葜鸩酵茝V，很大程度上取決于相關(guān)法律法規(guī)的完善。

3.改革目前的企業(yè)和個人所得稅法，一方面逐步提高公益救濟(jì)性捐贈的免稅比例，激發(fā)各類主體的捐贈積極性；另一方面盡快開征遺產(chǎn)稅和贈予稅，通過高稅率對富裕階層的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移進(jìn)行限制和堵截，引導(dǎo)其承擔(dān)更多的社會責(zé)任。這種與慈善捐贈有關(guān)的“胡蘿卜加大棒”的稅收制度對美國慈善事業(yè)發(fā)展的決定性作用早已有目共睹，在我國也曾有一典型事例來印證：2003年“非典”期間，疫情公告后一個月內(nèi)，社會各界捐款僅7000多萬元，“非典”捐贈可全額免稅的新政策出臺后短短3天內(nèi)，捐款即達(dá)到1.66億元。令人欣慰的是，即將于2008年1月1日出臺的新企業(yè)所得稅法將公益救濟(jì)性捐贈支出的免稅比例限額調(diào)高至當(dāng)年利潤總額的12%，盡管與西方國家相比仍有較大差距，但畢竟是一種進(jìn)步。這必將大大激發(fā)公眾的捐贈積極性，促進(jìn)我國慈善事業(yè)的發(fā)展。

4.盡快制訂促進(jìn)私募基金會發(fā)展的法律法規(guī)，鼓勵更多的企業(yè)和個人以自己的名義成立私募基金會，發(fā)揮私募基金會在公益慈善事業(yè)中的主體作用。

（三）公益文化市場的培育

在慈善事業(yè)的發(fā)展過程中，法律制度和公益文化相輔相成、缺一不可：完善的法律體系為公益文化市場的發(fā)展提供示范引導(dǎo)和制度約束，而公益文化的健康發(fā)展和深入人心則通過提高公眾對法律法規(guī)的認(rèn)同度來改善法律執(zhí)行的效率和效力。需要指出的是，盡管法律和文化同屬上層建筑，但相對于法律制度的建立與完善，公益文化市場的培育有更長的路要走。法律來自外在，道德源于內(nèi)心。法律是國家意志的集中表現(xiàn)，可由政府在短期內(nèi)強(qiáng)制推行，但公益文化涉及公眾的道德覺悟、價值觀念、思維方式和行為習(xí)慣等諸多因素，具有多樣性和復(fù)雜性，只能積極引導(dǎo)和培育。

1.政府應(yīng)責(zé)無旁貸地積極引導(dǎo)和廣泛宣傳，從創(chuàng)建和諧社會的戰(zhàn)略高度，將慈善文化建設(shè)納入社會主義思想道德教育和精神文明建設(shè)的部署和規(guī)劃中來。

2.要特別強(qiáng)調(diào)大眾傳媒在輿論導(dǎo)向上的重要作用。報刊雜志、電視廣播應(yīng)通過開辟專欄或其他喜聞樂見的形式，大力宣傳扶貧濟(jì)困、誠信友愛、樂善好施、奉獻(xiàn)社會和他人的良好風(fēng)尚，介紹國內(nèi)外慈善活動中的典型人物和事件，所謂春風(fēng)化雨，潤物無聲，引導(dǎo)公眾樹立正確的財富觀、價值觀和公益觀，自覺加入公益事業(yè)中來。在眾多媒體的實踐中，央視二套的“春暖2007”就特別值得推崇。

3.大力發(fā)展志愿服務(wù)組織（義工組織），培養(yǎng)公眾的社會責(zé)任感，弘揚關(guān)愛他人、奉獻(xiàn)社會的良好社會風(fēng)氣。通過完善志愿服務(wù)活動的法律法規(guī)和政策，推廣和普及志愿者登記、培訓(xùn)、時間積累、績效評估和表彰制度，引導(dǎo)更多的主體參與志愿服務(wù)；推動志愿服務(wù)領(lǐng)域的延伸和拓展，以老年人、未成年人、殘疾人員、下崗失業(yè)人員、外來務(wù)工人員及城鄉(xiāng)低收入家庭為重點服務(wù)對象，以社會救助、優(yōu)撫助殘、環(huán)境保護(hù)、法律援助等為重點服務(wù)領(lǐng)域，促進(jìn)志愿服務(wù)活動的經(jīng)常性和制度化。

（四）引導(dǎo)和培育慈善組織的健康發(fā)展

1.按照國家鼓勵、社會參與、民間自愿的方針，大力培育城鄉(xiāng)各類慈善組織，鼓勵企事業(yè)單位和個人參與慈善活動，促進(jìn)民間慈善組織的發(fā)展。在慈善組織成立和發(fā)展過程中，民政等政府相關(guān)職能部門應(yīng)在啟動資金、辦公場地、人員配備、項目開展等方給予必要支持。

2.改革公募慈善組織的用人制度，完善人力資源管理。通過用人制度改革將具備強(qiáng)烈責(zé)任心和正確的公益價值觀、具有扎實的專業(yè)知識和豐富實踐經(jīng)驗的人才充實到公募基金會的管理層中來；并通過國際合作與交流，借鑒國外和港澳臺地區(qū)發(fā)展慈善事業(yè)的經(jīng)驗；通過在職培訓(xùn)等形式提高慈善組織工作人員的整體素質(zhì)。

3.加強(qiáng)自律和他律，完善監(jiān)督制衡機(jī)制，規(guī)范慈善組織的管理和運營，提高慈善組織的公信力。通過法律制度的完善，強(qiáng)化登記機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管部門、國家審計部門、社會中介機(jī)構(gòu)和社會公眾等的多重外部監(jiān)管機(jī)制，通過慈善組織內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的規(guī)范、規(guī)章制度的完善等措施，對慈善組織管理者制定必要的、切實可行的考核評價指標(biāo)和激勵約束機(jī)制，逐步改變目前的監(jiān)督主體弱化甚至虛置的狀況，提高慈善組織公信力，促進(jìn)其持續(xù)健康發(fā)展。

慈善事業(yè)是對政府公共支出不足的有益補(bǔ)充，對經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展無疑起到安全網(wǎng)和減振器的作用。為促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展，政府的觀念和行為最為關(guān)鍵：一方面要徹底轉(zhuǎn)變“全能政府”觀念，讓出部分公用事業(yè)領(lǐng)域給慈善組織，從稅收優(yōu)惠等方面提供制度保障，另一方面從道德層面對公益文化的發(fā)展積極引導(dǎo)，并輔助于志愿服務(wù)組織建設(shè)及慈善組織監(jiān)管體制的完善等措施。我們有理由相信，隨著政治、經(jīng)濟(jì)、政策法律、公益文化等環(huán)境的改善，我國慈善事業(yè)的春天即將來臨。

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