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摘要：“三農”問題是全黨工作的重中之重，伴隨著農業稅的全面取消，作為上層建筑的鄉鎮政權正在面臨著一場歷史性的巨大變革。對鄉鎮體制整體設計必須充分考慮我國經濟發展水平和地域差別，分區研究，對于發達區域鄉鎮，可考慮改鄉鎮為縣政府的派出機構，而對于不發達鄉鎮，考慮維持鄉鎮體制不變，實施精鄉（鎮）強鄉（鎮）戰略。

關鍵詞：“零賦稅”時代；鄉鎮體制；分區設計

“三農”問題是全黨工作的重中之重，為切實解決這個難題，2004年中共中央頒布“一號文件”作出了在5年內逐漸取消農業稅的重大決定，并于2007年全面取消了農業稅，這在我國歷史上是繼唐德宗元年“兩稅法”，明朝后期“一條鞭法”以及清朝雍正元年“攤丁入畝”之后關于稅制第四次重大改革。這次改革凸現了“以人為本”的管理理念，是破解“三農”問題一劑良方。但改革同時給基層政權帶來了巨大挑戰：一是大多數鄉鎮政府財政空殼難以支撐政府機關的正常運轉，二是大多數鄉鎮政府治理能力偏低難以適應新農村建設發展，三是鄉鎮政府職能轉變不到位難以滿足農民生產生活需要，四是鄉鎮政權組織體制不完善難以有效發揮整體效能。目前鄉鎮體制整體設計已成為理論界討論的熱點問題，本文就此問題從以下幾個方面加以述評。

一、鄉鎮體制整體設計諸觀點

許多研究農村問題專家、學者就取消農業稅后農村基層政權的現狀仁者見仁，智者見智，分別提出了以下四種改革思路和方案。

1.精簡論。即維持現行鄉鎮政府體制不變，大刀闊斧進行機構改革，調整機構，精簡人員，因地制宜，撤并鄉鎮，建立適應現階段農村經濟、社會發展現狀的鄉鎮機構。［1，2］提出的措施：一是撤銷規模小的鄉鎮，降低政府運行成本，減輕財政負擔；二是機構設置和人員編制因地制宜，不搞上下對口，應根據本地實際需要進行，對一些作用發揮小，可有可無的機構予以合并，設置一些老百姓最需要的機構部門；三是加強政府職能轉換，弱化經濟管理職能，強化政府服務職能，為農民群眾提供優良的公共產品和公共服務。

2.自治論。要徹底改變目前鄉鎮財政現狀，緩解債務危機要從長計議，應建立與村自治對等的自治體制。［3］持這種觀點的學者認為政府這一級仍然保留，但在權力來源上形成至下而上的機制，自治鄉鎮政府與自治村的區別只是居民點的不同，由于權力產生的機制發生變化，將從根本上杜絕鄉鎮政府因債務財政危機而重新向農民征收不合理稅費的情況，亂收費問題將徹底解決，“三農”問題必將會得到根本性的解決。

3.撤銷論。即撤銷鄉鎮建制，將鄉鎮改為縣政府的派出機構（鄉鎮公所）。持這種觀點學者認為當前鄉鎮財政危機和職能危機已使鄉鎮政府生存的合法性面臨質疑，鄉鎮財政已不是一級政府財政，鄉鎮財政內容也不完備，鄉鎮政府體制條塊嚴重分割和職能的極度缺乏已不具備一級政府的最基本條件。更有學者鮮明指出，取消農業稅后，鄉鎮干部80%工作量沒有了［4］，鄉鎮政府已沒有存在的必要。撤銷鄉鎮后，可以徹底走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，從根本上杜絕鄉鎮機構臃腫，新的機構完全滿足市場經濟下的“小政府、大社會”的要求。［5］

4.分區論。即有針對性地根據不同區域，不同經濟狀況鄉鎮的特點，有針對性地推進鄉鎮體制改革。［6］持這種觀點的學者按經濟發展水平將全國鄉鎮劃分為四類，一類是工商業比較發達，并在農村經濟中占主導地位的鄉鎮；二類是工商業有一定基礎，但農業仍是鄉鎮經濟中最主要組成部分的鄉鎮；三類是農業為主導產業或基本上是純農業的鄉鎮；四類是少數民族的鄉鎮。第一類鄉鎮可以考慮撤銷改設城市街道辦事處。第二、三類鄉鎮可考慮維持現行鄉鎮體制不變，精簡機構，轉變職能。第四類鄉鎮可考慮結合地方自治選擇適合自身需要的改革模式。

二、對鄉鎮體制整體設計諸觀點的分析與評價

以上四種有代表性的觀點在一定程度上是對我國當前鄉鎮管理體制改革有益的思考和探索，但也存在著較大的局限性，具體而言：

1.對于“精簡論”而言，它為我們描繪了鄉鎮改革的美好藍圖，但理論的設計有待實踐檢驗。近幾年來，湖北、四川等一些省份先后實施了以精簡機構為主要內容的鄉鎮體制改革，但從運行的結果來看，改革仍然沒有走出機構簡單撤并的老套，改革后的鄉鎮仍然具有改革前鄉鎮行政的鮮明特征——行政越權越位，表現為鄉鎮干部繼續對計劃生育工作的包辦和政府指令在農村的強制執行。鄉鎮獨立的法人主體權力的膨脹性促使其經常運用行政資源對農民進行不合理收費或“搭車收費”，這種問題產生的根源是基于財政和其它行政壓力導致政府亂作為，阻礙了行政職能的根本轉變。公務員之家

2.對于“自治論”而言，從長遠來看實行鄉鎮自治是一個大趨勢，它是社會主義民主又一次偉大的實踐，是人民當家作主真正體現。從理論上看，實行鄉鎮自治第一次真正構建基層政府權力產生的新的機制，但筆者看來，實行鄉鎮自治時機不夠成熟，目前村民自治僅停留在民主選舉階段，這種草根民主以一種非常微弱的方式生長著，民主意識十分缺乏，若強行推行鄉鎮自治，以一種不成熟的民主意識一廂情愿來構建一個比村民自治更高層次的民主，恐怕難以實現。基層民主的發展應有其規律，其中農村經濟的發展是主要的推動因素，當然，它離不開政府的推動，但歸根結蒂是市場經濟發展起主導作用，而這一點在當前農村不具備。

3.對于撤銷論而言，筆者認為在理論上可行，建立鄉鎮公所有一定的合理性。但必須考慮中國農村的村情、域情的特點，不能一刀切。知名學者賀雪峰也認為，對鄉鎮改革采取一刀切的做法忽視了我國地域異質性和經濟發展的非平衡性，同時亦沒有系統考慮政治體制、民族習慣和其它環境因素的影響，因而提出撤銷鄉鎮改設鄉鎮公所這個方案在具體實施上必定會有較大的局限性，因而有待于修正完善。

4.對于分區論來言，筆者以為其改革思路比較切合我國地域差異和經濟發展不平衡的特點，具有很強的創新性和實際可行性。但它只是初步提出了改革路徑和方向，缺少理論論證和數據支撐，尤其是沒有很好論證為什么在經濟發達區域要撤銷鄉鎮改設縣政府的派出機構，而在經濟不發達區域要保留鄉鎮建制，精簡機構，“擴鄉精縣”。總之，理論雖有創新，但說服力不足。

三、結論和討論

通過上述分析，“分區論”較好地結合了我國鄉鎮地域、經濟狀況、農民組織化程度、宗教信仰、民族習慣等實際情況，充分考慮了地域的異質性和經濟發展的非平衡性，同時亦考慮政治體制和其他環境因素的影響。但“分區論”理論的論證較為缺乏，筆者在此基礎上進一步予以探討。

（一）理論論證

取消農業稅以來，國內學者緊緊圍繞現行鄉鎮政府是否撤銷這個問題上展開了激烈的爭論，但始終沒有提出影響撤銷或者不撤銷鄉鎮政府的主要影響因素。大量實踐表明，村民自治能力和農民自我組織化程度直接影響了鄉鎮體制的變革和政府職能轉換，在很大程度上起著關鍵性的作用。村民自治能力的高低關系到“生產發展、生活寬裕、村容整潔、鄉風文明、管理民主”的新農村建設的目標的實現，關系到農村全面發展，而農民自我組織化程度的高低關系到農民增收致富和良好內生機制的形成。從圖1可以看出鄉鎮政府與村民委員會和農民自身都負有實現農村社會發展和穩定的責任。在各種資源有限的情況下，本著資源優化利用的目的，它們的作用在總體目標實現這個方面總是呈現此消彼長的關系。村民自治能力越強，農民自我組織化程度越高，農村經濟社會發展就越能從鄉村社會的內生機制中予以解決，鄉鎮政府的負擔由此極大減輕，政府職能轉換就越徹底，政府體制改革越順利。反之，在缺乏內生機制的情況下，鄉鎮政府在一定程度上起著代替內生機制功能的角色，政府職能轉換就越困難，體制改革越不容易實現。

根據上述分析可知，村民自治能力和農民自我組織化程度是決定鄉鎮體制改革能否成功的兩個極為重要因素。然而，不同區域的村民自治能力和農民自我組織化程度各有不同，因此筆者擬將鄉鎮劃分為經濟發達鄉鎮和經濟不發達鄉鎮。前者指工商業在鄉鎮經濟中占主導地位，這類鄉鎮通常指縣駐地鄉鎮及部分城鄉結合部鄉鎮。后者是指農業在鄉鎮經濟中占主導地位的鄉鎮。為了比較這兩個區域村委會自治能力和農民自我組織化程度，筆者設計了村民自治能力指標體系（見表1），抽樣選取四川省宜賓市4鄉鎮20余村進行考察，收集數據資料，運用層次分析法和統計法量化結果，統計發現鄉鎮經濟發展水平與轄區村民委員會自治能力和農民自我組織化程度顯著相關，宜賓市區、縣城所在的鄉鎮其村民委員會自治能力和農民自我組織化程度明顯高于偏遠地區的鄉鎮（計算略）。

由此可以看出，在經濟發展水平高的區域(至少就四川宜賓市的鄉鎮而言)，鄉村內生機制較完善，在經濟發展水平低的地區，鄉村內生機制缺乏，這直接影響到不同區域鄉鎮體制變革的程度和性質。因此在發達區域鄉鎮，經濟發展以工商業為主，農業中介服務組織發育較好，農民自我組織化程度高，可考慮改鄉鎮為縣政府的派出機構。而對于不發達鄉鎮，經濟發展以農業為主，農業中介服務組織發育不良，農民自我組織化程度很低，村民自治能力較低，農村社會不穩定。該類地區不僅不能撤消鄉鎮，而且還要精鄉（鎮）強鄉（鎮）。

（二）不同區域改革思路

1.對于發達區域鄉鎮改設鄉鎮公所，總體上可沿著以下思路進行：一是從職能上看：改設后的鄉鎮公所其職能主要體現在“市場引導、社會管理和公共服務”三個方面。二是從公共品供給來看，要徹底改革以往不合時宜的供給機制，建立適應市場需要的、產權明晰的民辦公助、公退民進的新型的公共產品供給機制新模式。三是從機構變革來看，機構設置應體現公共服務性和運轉高效性，充分運用市場力量，剝離“七站八所”的職能，組成中介服務站所并推向市場；另外要根據農村發展需要，鄉鎮公所設三個辦公室。即黨政辦公室，經濟發展辦公室，社會發展辦公室，各司其責；最后要做好人員分流工作，各級政府要制定相應合理政策，加大資金傾斜力度，完善社會保險體系，真正做到無情下崗，有情分流。

2.對于不發達區域實施精鄉(鎮)強鄉(鎮)戰略，總體上可以按以下思路進行：一是在機構設置上，鄉鎮財政編制實行總量控制，領導職數要精簡，不搞分設，提倡兼職。將現有的機構科學合理設置為黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室、社會事務發展辦公室等三個內設機構和一個財政所，取消鄉鎮自行設置的機構。縣延伸派駐鄉鎮機構的七站八所，實行區域設置，不搞鄉鄉設立（派出所、國土、稅務、工商等部門除外）。要加大對鄉鎮政府的轉移支付力度，夯實一級政府一級財政。二是在政府運作上，切實改變過去全能政府的做法，采取政府主導，市場提供，群眾消費的市場化手段，努力實現事業單位改革與建立農村社會服務體系相結合，真正走出“事業單位轉制，政府購買服務”的新路子，提高政府績效和服務效率，從而加快建設落后地區的新農村。

參考文獻：

［1］金麗馥，周德軍，黃雪麗.鄉鎮村債務問題透視［J］.經濟體制改革，2002(3)：87-91.

［2］賀雪峰.縣鄉體制整體設計的基本原則及具體進路［J］.江西社會科學，2004（1）：34-36.

［3］黨國英.探索鄉村民主政治發展之路［J］.中國改革，2001(7)：57-58.

［4］陳盛偉,史建民.撤銷鄉鎮政府諸觀點述評［J］.理論前沿，2006（11）：46-48.

［5］徐勇,徐增陽.論村民自治與加強農村基層組織執政能力［J］.當代世界與社會主義，2005（4）：63-67.

［6］張銳.鄉鎮政權體制改革的研究報告［EB/OL］.［2005-06-22］.中國農村研究網，