導語：網絡治理在地方公共管理中運用及啟發一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內容提要：通過對西方公共管理理論演進的綜述，闡明網絡治理理論已成為世界性公共管理研究與實踐的最新成果和理論范式。在借鑒國內外學者研究成果的基礎上，結合作者本人的研究和實踐，提出了地方政府網絡治理依政府角色不同而進行的網絡分類并簡要介紹了幾個實踐案例;進而從網絡治理理念出發，結合我國地方政府工作實際，提出了進一步深化行政體制改革、建設服務型政府的若干建議。

關鍵詞：網絡治理；地方政府；公共管理；行政體制改革

行政體制改革既是中國特色社會主義制度建設的實踐探索，也是當代公共管理學研究的核心問題。加快推進行政體制改革，轉變政府職能，建設服務型、責任性、法制型和廉潔高效的政府，既是經濟社會發展過程中上層建筑適應經濟基礎的必然要求，也是進一步深化經濟體制與政治體制配套改革的一項緊迫任務。

網絡治理理論的興起是近年來世界性行政體制改革中取得的最新理論成果，對其學習借鑒并探索用以指導我國的行政實踐及體制改革，意義重大，影響深遠，前景光明。

一、西方公共管理理論綜述從西方政府改革及其行政理論演進的歷史來看，其公共服務改革大致經歷了官僚制公共服務模式階段、新公共管理公共服務模式階段和“整體政府”公共服務模式幾個階段。進入20世紀90年代以來治理理論又大行其道，政府改革從公共管理轉向公共治理的新階段。經濟全球化和技術進步，又為網絡治理理論的興起創造了條件，提供了可能。政府公共管理模式及其相對應的政府經濟調控方式見圖1:

(一)傳統公共管理理論與市場失靈。在西方早期資本主義時期，亞當·斯密的自由主義經濟理論大行其道，對政府的定位是市場經濟的“守夜人”，相信“管的最少的政府才是最好的政府”。這一時期的政府是層級制的官僚體制構架，其核心思想是韋伯的官僚體制理論①。稍后形成于20世紀二、三十年代，由威爾遜等人提出的政治行政二分法，把行政從政治中剝離出來，使行政系統成為非政治性的工具②。這與韋伯的官僚制理論構成了近代西方傳統公共行政理論的基礎，使行政學成為一門獨立的學科。

20世紀30年代爆發的世界性經濟危機，出現了“市場失靈”，挑戰了“自由放任”的自由市場經濟原則，從而使人們認識到市場機制的盲目性缺陷和應該強化社會發展的公平性原則，為政府全面干預經濟和社會公共事務提供了理由和運作空間。

(二)新公共管理理論與政府失靈。經濟危機暴露的“市場失靈”，給傳統自由市場經濟理論畫上了一道休止符，羅斯福新政的具體實踐催生了凱恩斯經濟理論，凱恩斯主張政府應以財政政策和貨幣政策直接干預國家經濟，他的觀點被西方各主要資本主義國家統治者所接受，成為資本主義世界應對“市場失靈”的“靈丹妙藥”，從而開始了大規模的政府干預經濟行為。美國出現的“管制資本主義”經濟，西歐出現的“制高點行業”國有化運動就是政府干預經濟的極端情況。但是，到了20世紀70年代，資本主義世界遭遇“滯脹”，政府職能的無限膨脹和對各種社會事務大包大攬，致使服務差，效率低，財政危機頻發等政府自身弊端被放大，政府越來越失去公民的信任，導致所謂的“政府失靈”。③經濟學界開始重新審視凱恩斯主義并引發了對自由主義經濟發展模式的重新重視，使撒切爾、里根代表的新自由主義成為時尚。

面對政府失靈，越來越多的政治家和學者開始探討新的政府管理模式，促使新公共管理理論應運而生。

“新公共管理”主要有兩層含義:管理主義和新制度經濟學。管理主義指的是把私人部門的管理手段引入公共部門。強調直接的職業管理，明確的績效和評估標準，根據結果進行管理以及接近消費者;新制度經濟學指的是把激勵結構(例如市場競爭)引入公共服務中，強調精簡官僚機構，通過外包和準市場的運作方式實現更有效的競爭以及消費者選擇。其特征是私有化、分權化、市場實驗、強制競爭和服務質量提升。④因此，新公共管理模式就是用以市場為基礎的，由競爭驅動的策略來取代傳統公共管理中以規則為基礎、由權威協調驅動的過程。

與新公共管理模式相對應的政府形態稱為第三方政府。它的顯著特點是不斷加大利用私人公司和非營利組織而不是政府公務員來提供直接的服務并實現其政策目標。第三方政府也意味著政府機構和人員的精簡，分散化和小型化與角色的轉變，它使政府公共部門從服務供應者變成了服務催化者，服務范圍也從政府組織內部走向外部并皈依公民本位，注重公民對服務的偏好和選擇。雖然新公共管理服務模式利用市場化方法和競爭機制，大大提高了公共服務的效率和質量，但英國撒切爾時期推行的公共行政改革卻在引入競爭機制的同時，嚴重忽視了部門間的合作與協調，造成了“碎片化”的制度結構，并導致公共服務的碎片化。這又在總體上抑制公共服務效率的持續提高并與公共服務的公共性相悖，從而使西方各國公共服務改革再次陷入困境。

(三)整體政府公共服務模式與治理理論。整體政府公共服務模式是在反思和揚棄傳統的官僚制政府服務模式和新公共管理模式的基礎上形成和發展起來的。它發端于20世紀90年代后期的英國布萊爾政府推動的公共改革運動，它標志著政府改革從公共管理轉向公共治理的新階段。布萊爾指出“我們必須在政府之間進行更好的協調和更多的團隊合作，以應對新世紀的挑戰”。其改革的取向就是通過不同層級政府和政府內部部門之間縱向與橫向的協同工作，克服新公共管理模式的“碎片化”的制度結構，達到協同一致的公共服務目的。這種公共服務模式致力于政府內部組織整合和工作協同(因此也稱之為協同政府模式)，整體化政府強調組織內部公共服務與外部公共服務(第三方合作)的有機結合，從而極大地深化和提升了公共服務政策的理論內涵和實踐意旨。其基本特征有三:(1)公平正義的公共服務目標;(2)聯合的公共服務方法;(3)協調的公共服務政策。①合作的跨界性是整體政府的核心特征，它拆除了等級制政府中的條狀壁壘，使各機構之間能夠更好地分享信息，協同作戰。協同政府與整體政府之間的區別不僅在于目標和手段的兼容程度，而且還在于目標和手段是否相互增強。協同政府意味著不同公共部門在目標和手段上不存在沖突而相互兼容(1+1=2)，而整體政府則更高一個層次，要求目標和手段之間的相互增強(1+1>2)。協同政府的網絡管理能力強，但網絡伙伴僅限于政府內部和不同部門之間。而整體政府綜合了第三方政府高度的公私合作程度與協同政府高度的跨界合作與網絡管理能力。整體政府公共服務模式就是治理理論核心思想在公共管理領域的表象。

(四)從治理到網絡治理。治理理論興起于上世紀90年代，1989年世界銀行在概括當時非洲的情形時，首次使用了“治理危機”一詞，此后“治理”便廣泛地被用于政治發展研究中。羅西瑙認為治理是一系列活動領域里的管理機制，它雖無正式授權，卻能有效發揮作用。與統治不同，治理指的是一種由共同目標支持的管理活動，其主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。②格里·斯托克指出治理理論的五種主要觀點:(1)治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構及其行為;(2)治理意味著為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性。現代國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會，即私人機構、社團組織、公民自組織正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。

(3)治理明確肯定了在涉及集體行為的各個公共機構之間存在著權力依賴。致力于集體行動的組織必須依靠其它組織并互相交換資源，談判共同目標。(4)治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡。并在構成網絡的特定領域擁有發號施令的權威，它與政府進行合作，分擔政府的行政管理責任。(5)治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，不限于政府發號施令或運用權威。在公共事務的管理中，政府有責任使用其他管理方法和技術，更好對公共事務進行控制和引導。③雖然治理理論已引起越來越多研究者的興趣，但治理理論本身也存在著諸多問題。如各種術語相互矛盾，不同學者對其理念的理解和解釋也不完全相同，缺乏明確的分析性框架，構成所謂“治理理論叢林”亂象。隨著研究的深入和不同領域實踐的開展，治理理論所擁有的一系列弊端也開始顯現，強調多方參與卻無法明確的給出多方參與的具體框架;試圖整合政府、市場等多種力量，發揮社會管理和提供公共服務的作用，卻缺乏明確的操作章程;不同的學者嘗試用不同的政治學、經濟學等理論進行解釋，但是結果往往莫衷一是，缺乏統一的共識。在這種情況下，網絡治理作為一種易于構建組織框架和操作性更強，也更容易被政府論者和市場論者所接受的理論率先在企業管理領域被提出，隨著公共管理研究的進一步深入和科技的飛速發展，政府領域的網絡治理也逐漸被理論界所接受，成為當前公共管理領域研究的熱點問題之一。

網絡治理亦稱網絡化治理，由美國印第安納波利斯市前市長斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯提出。他們認為網絡治理象征著世界上改變公共管理部門形態的四種有影響的發展趨勢正在合流。即:利用私人公司和非營利機構從事政府工作的第三方政府模式;從顧客-公民的角度考慮，采取橫向“協同”，縱向減少層級的做法提供更為整體化的公共服務;數字化網絡技術大大減少了合作伙伴之間的合作成本，促進了網絡化組織模式的發展;公民希望增加公共服務選擇權的要求在不斷提高，而多元化服務需求和多用戶服務管理客觀上就要求建立便于互動和傾向于網絡化運行的服務模式。①在國內，陳振明(2003)最先對公共部門的網絡治理進行了概念界定，認為網絡治理是“為了實現與增進公共利益，政府部門和非政府部門(私營部門、第三部門或公民個人)等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務的過程。”②從定義看出網絡治理強調三個方面:(1)實現和增進公共利益的目標;(2)政府部門和非政府部門(私營組織、非營利組織或公民個人)的多主體參與;(3)分享公共權力，共同管理公共事務。

網絡治理堅持了治理的多元參與和分權理念，又從技術進步和顧客(公民)選擇角度說明了網絡治理的必然性。所以說，網絡治理與治理并無實質性差別，網絡治理是治理網絡參與各方將治理理念付諸實踐，進行具體化操作，以實現其治理目標時，在相互依存的網絡化組織結構內發揮各自比較優勢，互濟資源，實現互動，并在網絡化數字技術支持下對內協同，對外部(如服務對象)反應即時反饋而產生的治理效果。而多層治理、多中心治理、公私伙伴關系等僅是網絡治理的具體運作形式。

網絡不同于市場，參與網絡的主體不是完全自由的、個體化的。它是以共同的價值為鏈接和中介的，網絡中的個體行為不同于市場中自由運動的原子化行為，它受其它網絡伙伴的約束。網絡不同于層級，網絡是自我組織立體構建的，它不是至上而下發號施令的層級制結構中的一部分。雖然網絡中會出現引導的行為，但卻沒有層級制的形式。網絡的要義在于，它是基于共同準則的相互性邏輯，不是正式的權威關系。如果網絡中的控制過于嚴密，網絡就不再是網絡，而就變成了層級結構。因此，權力不是單向運行的，權力的分配會有所差異，但總體上是一種相互依賴的結構。

網絡作為一種調控模式的結構而言，經常是在與層級政府和市場行為相比較的過程中呈現其特征的。

網絡結構位于市場協調和層級政府管理的治理結構之間，網絡既不是市場，也不是層級，而是處于自愿與強制之間的一種中間揉合體。網絡在市場和科層之間，或者說，網絡是市場與科層的重疊。在網絡中，每一個參與網絡的個體組織都在網絡中尋找相對比較優勢，從自己的優勢出發參與社會公共事務的治理。

公共管理歷史悠久，早在國家產生之前，原始社會的成員便以氏族組織為單位管理集體生產，共同安全等公共事務。進入階級社會后，公共管理在相當長一段時間內依附于政治統治，從根本上服從和服務于統治階級的利益偏好和整體需求。公共管理成了由政府壟斷并強制管理領域。從網絡治理的角度看，治理的主體可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作。多元化的治理主體發展著相互依存的關系，推動著公共管理朝著網絡化的方向發展。所以說網絡治理理論從某種意義上是公共管理最新發展的理論范式。

二、網絡治理的基本理念與治理網絡的類型(一)網絡治理的基本理念。網絡治理理論的出現彌補了治理理論的諸多局限，提出了更具實踐操作性的方案。首先為政府、市場和社會三者的合作提出了明確的框架，建立了明確的合作構建機制，合作過程中的信任、溝通等協調機制以及最后的效果評價機制。明確的整合機制可以保證三方實現優勢互補而避免劣勢疊加，利益分配和調整機制的建立也能夠保證合作的長期性和穩定性，最終保證合作的有效性。③網絡治理的基本理念可以歸納為以下四個方面。

1、分權導向，從一元到多元化。傳統的政府統治觀強調政府組織是行使國家與社會事務管理的唯一權利中心。這意味著，政府組織依靠其強制與權威，集中掌握與控制公共事務管理的各種資源，并以國家的名義組織各種公共物品與公共服務的提供和生產。在當代治理主義的行動邏輯下，政府組織在整個社會中依然充當著非常重要的角色，特別是在合法地使用暴力、決定重大公共資源分配方向和維護公民基本權利、實現公平正義等方面，政府仍將發揮著其他組織不可代替的作用，但是，它不再是實施社會管理功能的唯一權力核心。這意味著私人機構、非政府組織、公民自組織等部門將與政府一起共同承擔管理公共事務、提供公共服務的責任，這些組織的權利也將得到社會和公民的認可。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府:企業精神如何改革著公營部門》一書中分析的那樣，政府實現公共服務的方式將是掌舵，而不是劃漿，權利核心將從一元走向多元。①這一變革內在的行動邏輯是，公民社會和民間自組織將成為一種主要的發展潮流，多元競爭被不斷引入公共物品和服務的提供與生產過程中。

2、社會導向，尋求建立新型的國家與社會的關系。從根本上說，網絡治理的過程就是尋求建立新型國家與社會關系的過程，是重新定位政府統治與公民作用關系的過程。在治理理念看來，治理的成功實施離不開一個繁榮、活躍、發育充分的公民社會，離不開政府創造條件促使公民組織充分釋放自主管理能量。因為公民組織發展和公民積極參與公共事務是治理得以運轉的社會基礎。所以，治理理念要求政府放松對社會的過度管制，逐步授權給社區、授權給公民，大力培育發展公民組織，不斷增強公民的參與意識。正如全中燮教授所指出的，當代治理模式的選擇，歸根到底是人類在國家-市場-公民社會三維關系的組合中，尋求不同以往的、更為有效地實現共同利益道路的努力。在今天，伴隨著全球化的發展，以公民參與和公民自治能力為主導的治理模式已經成為主流，沖擊著傳統的國家與社會關系。這使得傳統的國家或政府組織的作用逐漸減小，而公民社會正在不斷強大起來，發揮著越來越大的作用。伴隨著公民社會的興起、社會組織的發育、政府組織的權力在微觀層面和社會管理與公共服務過程中被弱化，責任相對減小，正是網絡治理背景下國家-社會關系變遷和調整的一系列外在表現。

3、服務導向，從統治行政走向服務行政。網絡治理這種行政現代化的一個重要特征就是實現了統治行政向服務行政的轉化。政府作為一種公共組織的最主要作用就是提供公共產品和進行各種制度創新。市場經濟的普遍建立要求政府承擔更多服務職能。打破傳統政府統治的思想模式，不是從管理主體角度考慮如何管制被管理者，而是從社會公眾的立場，考慮公共行政的主體，特別是政府如何為公眾服務，這是公共行政改革的一個里程碑。當代政府的治理變革表現出一種破除權力拜物教的趨勢，實現由過去的重管制、輕服務，以政府為中心，到注重公共服務，以滿足公眾的需求為中心的轉變。奧斯本在《改革政府》一書中指出:“大多數人同政府打交道的經驗中，最大的刺激是官僚政治的傲慢。今天人們期望著被當作顧客一樣受到政府的尊重。”為了提高服務質量，改善公共機構的形象，很多西方國家強調以顧客為導向，以公眾為服務中心，根據公民的普遍需求決定政府提供什么服務以及如何提供服務，建立顧客導向型的公共服務運營機制;從私營企業借鑒先進管理辦法，促進公共服務質量與效率的提高。因此，建立“服務型政府”已成為中外政府改革的流行話語和努力方向。

4、市場導向，重構政府與市場的關系。治理理論的一個基本信念是:既然政府的力量可以彌補市場缺陷，糾正市場失靈，那么，反過來也一樣，即市場力量可以彌補政府的不足，防止政府的失敗。治理理論認為，以往人們只注重用政府的力量來改善市場的作用，卻忽視了相反的做法，用市場的力量來改善政府的作用。

在實踐中，網絡治理注重用市場機制來改造政府或用企業家精神重塑政府，在物品和服務的提供上采用市場的方法(合同外包、等)或非市場的方法，并在公共組織中確立節約成本和提高效益的激勵機制。

(二)網絡治理的基本類型。網絡治理理論賦予政府在公共管理中更大的靈活性，承認政府在公共管理中的核心地位，又不局限于政府的獨享作用。Provan、Keith和Kenis(2005)總結了網絡結構的三種類型:(1)自組織結構;(2)有牽頭組織的結構;(3)有一個獨立于網絡之外的網絡監督組織存在的網絡結構。同時指出，“規模越大的網絡，集中形式的網絡治理將更可能被采用。”①芮國強和郭風旗(2006)根據政府發揮作用的不同，將治理網絡分為三種類型:一是由政府構建一個網絡，政府在其中承擔管理角色;二是網絡中存在多元行為主體，政府作為其中一個主體但并不是權威中心，而是提供一個讓各方直接交流的通道;三是網絡實質是一個平臺，多元行為主體具有平等的地位，就共同關心的問題、公共事務進行協商、合作、達成一致意見并執行。②本文參照以上研究成果，按照政府在治理網絡中的作用，將其分成政府主導型、政府參與型和自組織網絡(政府可作為網絡之外的獨立監督者)三種類型(見表1):

1、政府主導型網絡。政府主導型網絡中各成員之間合作關系非常緊密，政府與其他成員組織在名義上是處于平等地位的獨立個體，但事實上，政府卻對網絡中的其他主體具有較強的影響與控制能力。政府部門利用其自身權威、獨占性資源和公正中立形象將不同的參與主體集結在一起，協調他們之間的活動，并且處理彼此間的各種爭端。

政府的控制能力來源于政府對資源的獨占性，對信息的掌握程度以及與其它組織在權力方面的不對稱性。這種在資源、信息及權力方面的不對稱性越強，它對其它組織的影響與控制能力也就越強，政府組織在網絡中的地位就越重要。

圖2是政府主導型治理網絡結構圖。處于網絡中心的組織A是政府部門，它對其他三個成員B、C、D具有較強的控制能力，成員間同時存在直接聯系和間接聯系(成員D、C間為間接關系)，政府組織A與其它組織(成員B、C、D)之間權威機制的協調作用大于價格機制。網絡內其它組織(成員B、C、D)之間的協調機制取決于價格機制和他們之間的地位落差狀況，地位差異取決于資源及信息的不對稱性。但網絡各方(B、C、D)仍因價格機制而各有所獲，資源和信息的差異僅影響各自發揮作用的程度和從合作中獲得的利益大小。

2、政府參與型網絡。政府參與型治理網絡中，眾多的主體在相互依存的環境中通過彼此合作，通過分享資源和權利來共同管理公共事務，各治理主體可以通過對話來增進理解，并發揮自己的比較優勢，從而實現良好的網絡治理效果。

政府參與型網絡中，主體之間合作關系比較松散，各個主體在地位上是平等的，不管規模大與小都是通過一個開放的網絡協議(契約)進行協調，協議是網絡內各主體關系協調的基本準則，參與協作就要遵守協議。任何一個主體都無法支配網絡內的全部資源，即主體之間不存在行政命令式的上下級關系，一切活動都建立在平等協商的基礎上。

3、自組織型網絡。自組織型治理網絡是由社會團體、企業或非營利組織以及公眾自發形成，各主體間通過溝通、協調達到組織網絡，實施治理的目的。政府僅通過制定相應的政策、法律、規則對治理網絡進行監督、規范和服務，或為網絡參與主體搭建合作交流平臺，創造網絡建立與運行條件，而對于網絡的運行僅是一個旁觀者。

(三)地方政府實施網絡治理的前提條件。網絡治理的分權導向、社會導向、服務導向和市場導向為政府、市場和社會三個方面的合作提出了明確的框架，描述了治理的發展方向和最終結果，是一種理想的治理范式。但在實際運用中，實施治理的國家和政府，特別是地方政府有效治理或善治仍有其先決條件，否則治理也將面臨失敗。

1、權威的中央政府。沒有權威的中央政府，國家就不可能對外維護主權完整和領土安全不受侵犯，對內創造社會組織和公民發揮作用的條件，并決定重大公共資源的分配方向、維護社會公平正義和公民基本權利。這里強調的權威主要就是從政府創造社會環境的責任角度出發，而不同于集權，不同于“事無不統”的專權。

2、穩定和諧的社會環境。保持社會穩定和諧是實施有效治理的客觀要求，否則治理將無從談起。

3、全社會的民主與法制意識。網絡治理的分權化導向，自組織方式，談判確立目標的過程，網絡運行的規則要求以及結果的公共性原則都體現了民主與法制的精神。因此，實施網絡治理必須以自愿、民主、協商的方式構建網絡，以法制化的方式規范、制約、調整參與主體的行為以避免利己行為導致的網絡失敗。從這個意義上說，網絡治理必須以依法治國為前提，以社會組織與公眾的民主意識和法制精神為基礎。

4、高素質公務人員構成的具有專業水平的決策與執行機構。地方政府實施網絡治理的目標在于建立服務型的政府。這就要求政府組成人員既具有專業化水準，又具有高的網絡管理能力。同時在其確定政策目標、決策與執行的過程中不斷做出面向公眾選擇的即時性回應。否則網絡治理可能因政府自身缺陷而告于失敗。

在我國目前的政治、社會和文化環境下，引入網絡治理理念，深化行政體制改革，轉變政府職能，改善公共服務，實現建設服務型政府的目標很有必要，但也要根據我國社會的實際需要與可能在層級制政府結構的基礎上，以政府主導型和政府參與型為主確定治理目標，循序漸進，加以推進。

三、地方政府網絡治理的實踐:以寶雞為例在政府參與的治理網絡中，政府作為一種特殊的組織，其資源的有限性是必然存在的，對地方政府更是如此。由于組織的自身缺陷和自利性決定了其追求目標利益最大化的動機和行為，在其提供公共產品和服務的時候必然存在資源投入的有限性和公共服務需求的無限性之間的矛盾。政府如何在不同領域和工作任務中分配和使用有限的資源?如何在資源投入受限的情況下，利用社會資源?如何在克服政府自身缺陷的同時引入市場機制并更好地調動和利用社會組織及公眾的幫助，提供更加充分的公共服務是一個較為復雜的問題。網絡治理理論為上述問題的解決提供了可行的選擇。在實際工作中，按照網絡發起者(往往是政府或政府部門)的動機和要完成的工作任務，治理網絡常見以下幾種形式:(1)以消除政府資源約束為目的構建的網絡;(2)以引入市場機制、管理、人才和技術手段為目的構建的網絡;(3)以執行重大決策或實施重大項目為目的構建的網絡;(4)以應對和化解公共危機及重大安全事故為目的構建的網絡。

本文作者曾長期從事公共管理工作，并主政寶雞多年，基于對我國現階段地方政府行政環境的認識和把握，面對復雜而廣泛的公共服務需求，借鑒網絡治理理念，在努力改善政府自身公共服務能力的同時，利用政府的威信和可交換資源，以政府主導或參與的形式，引導社會力量廣泛參與，構建治理網絡，最大限度地改善公共服務，取得了較為理想的治理效果。現介紹幾例如下:1、建設大型公共設施或項目的網絡治理。“錢少也要干大事”，逼出來的網絡治理———渭河綜合治理(政府主導，社會多方參與型)。渭河由寶雞市內穿城而過，由于其北方季節性河流的特點，除雨季外，大部分時間水量很小，渭河城內堤防設計為百年一遇標準，可過洪水7000立方米/秒，但在農灌引水和少雨季節，有時流量不足10立方米/秒。因而常年沙石裸露，加之采沙與傾倒垃圾，渭河成為寶雞市內藏污納垢之地。

渭河綜合治理的目的在于，在確保行洪安全的前提下，利用渭河灘涂土地美化、綠化城市，創造公共價值，提升城市品位，給老百姓建設一個休閑活動的好去處。到目前為止，已完成約11公里長、250米寬的公園建設任務，總投入約在3億元左右。由于政府特別是市級政府投入有限，建設任務與政府能力之間差距較大。為解決問題，市政府決定由城建局牽頭，組織和動員社會力量參與建設，形成了一個政府主導下多主體廣泛參與的治理網絡。以全長3公里的一期工程為例，預算投資5000多萬元，結果政府僅實際投入2000萬元左右，由于中央項目的支持，地方政府實際投入不足500萬元。結果建成了60多萬?的綠地公園和5個具有地方文化特色的市民活動廣場和配套的健身設施。如此大的一期工程，僅有7個管理人員，其他的養護任務、清潔任務都利用公園經營收益，由網絡其他主體雇傭臨時工完成。

渭河公園治理之所以成功，主要是因為以下原因。(1)對渭河公園治理的共識。規劃建設渭河公園，一方面可以改善寶雞市環境，有益于生態治理，有助于建設生態城市;另一方面，對于政府單位，這一舉措可以提高政績，對于民眾，則可以改善居住環境。所以各參與主體都認可網絡治理的成果。(2)主體因素。在合作過程中，各方都投入自身的優勢資源，這樣減少了政府壓力，也保證了網絡治理的成功。在各主體積極參與過程中，合作過程也較順暢，合作態度較積極。(3)關系因素。在各方對合作效果都十分認可的情況下，參與網絡的積極性都很高，各主體都積極溝通，相互較信任。(4)環境因素。包括上級支持和公眾參與。公園建設及維護階段，公園管理機構由市秘書處直接領導，保證其工作的順利推行。強有力的領導者保證了各治理主體之間相互信任，溝通及時順暢，各主體積極參與網絡治理，合作態度良好。其次是公民廣泛參與，公民參與一方面可以減少政府工作中的障礙，另一方面公民參與可以為政府提供人力、物力資源。環境的支持對網絡治理效果的影響也非常重要。

2、增強城市管理協同性、整體性和反應即時性的網絡治理———寶雞數字化城管新模式(政府主導，多方參與型)。為了有效提高城市管理工作效率和水平，寶雞市按照建設部推廣數字化城管新模式工作總體部署和省建設廳對數字化城管工作“夯實基礎、循序漸進、全省示范”的要求，堅持“立足實際、滿足應用、創出特色”的原則，高標準規劃設計，高水平建設，高效能管理，從市區實際出發，全面整合管理資源，對城市管理體制、機制進行了變革。2003至2008年，在市政府主導下，根據城市管理一體化要求，明確了城市管理的參與部門、職責任務和運行機制等要求并制定實施方案和規劃，著力提高城市管理處置能力，形成了具有寶雞特色的數字化城市管理治理網絡。寶雞市數字化城市網絡治理中，寶雞市政府、城市管理委員會發揮著主導作用，通過市政府的強有力的領導與協調為各個主體提供了參與空間，此外還要對治理網絡的運行進行過程管理與結果控制。通過整合各個部門的資源與力量，不僅減輕了過去城市管理的負擔，而且有利于提高城市管理公共服務的質量與效率。

數字化城管系統是依托現代信息技術，通過管理流程再造，整合多種資源，通過部門聯動而構成的大城管系統。它的主要特點是:一是政府主導，規劃先行。該系統根據城市管理一體化要求，在市政府主導下，明確該網絡的實施范圍、功能定位、參與部門、職責任務和運行機制等要求并制定實施方案和規劃。二是多部門參與，協同式運行。明確劃分城市公用設施、交通設施、環衛設施、綠化設施、房屋土地設施和其他設施，確定管理、執法監督責任主體。同時，以26個城管委成員單位為基礎，以公安、民政、交通和供電、通訊等單位為補充，明確其在城市管理中的責任，全部納入城市管理系統范疇。各終端單位依據數字化城管時效性強、任務繁雜的工作特點都成立了應急分隊，完善了快速反應機制。為便于協同，依據“監督上移，處置下移”的原則，建立了“一級監督(市級)”、兩級指揮(市和市級部門、區政府)、三級管理(市、區和街辦)、四級聯動(市、區、街辦和社區)的管理體系。將監督職能上調，將處置力量下移，較好地解決了各級之間的協作與整體聯動效應。三是創新體制機制，科學再造城管工作流程。在城市管理中心內設監督、指揮兩個分中心。監督中心負責受理城市管理問題信息，對辦理結果進行核查，對參與部門工作進行監督考核和綜合評價;指揮中心主要負責協同各部門之間涉及城市管理工作的相關事項、分配任務，對工作落實情況進行督促檢查，處理監督分中心反饋的事項。形成監督、指揮兩個相互制約、良性互動的工作軸。按照監督、指揮兩軸協同運作的要求，建立信息采集、案卷建檔、任務派遣、任務處理、處理反饋、核實結果和考核評價7個環節的工作流程。

3、執行重大決策，實施綜合治理。寶雞市實施“突破西山扶貧開發戰略”的網絡治理(政府主導，社會參與型)。寶雞市西部山區隸屬陳倉區與市區毗鄰，由8個鄉鎮組成。其距中心城市之近，自然條件之惡劣，貧困程度之深重，人口密度之大，在寶雞市12個縣區乃至全省也是少有的，是多年扶貧開發工作始終沒有啃下的“硬骨頭”。2005年，市委、市政府決定創新體制、機制，按照“政府牽頭，社會參與，板塊推進，綜合治理”的原則，舉全市之力實施“突破西山”的扶貧開發戰略。圍繞基礎設施建設，社會事業發展，移民搬遷，特色產業發展及生態文明建設五大工作重點，進行綜合整治。

“突破西山扶貧開發戰略”網絡治理主要有以下幾個特點。首先，強有力的領導者保證了各治理主體之間相互信任，溝通及時、順暢，各主體積極參與網絡治理，合作態度良好。西山治理網絡的中心節點為西山工委和西山建委，受市委、市政府直接領導，全權負責西山8個鄉鎮的扶貧開發工作，負責與其他網絡治理主體的協調與溝通，將西山扶貧責任由縣區級層面提升到市級層面，由過去單靠部門扶貧提升到整合全社會資源扶貧，從而保證了該項工作的順利推行。其次，社會力量在網絡中發揮了重大作用。通過動員社會力量廣泛參與，舉全市之力整體推進“突破西山扶貧開發戰略”的順利運行。參與西山扶貧開發治理網絡的市級部門102個，陳倉區級部門47個，一對一的包扶130多個貧困村，一定5年不變，不脫貧不脫鉤。同時由市委組織部、人事局和扶貧辦每年抽調100名優秀中青年干部，在西山開展駐村掛職扶貧，既完成部門扶貧任務，又培養鍛煉干部。全市規模以上企業和駐市大單位、社會團體也都參與了西山的扶貧開發工作，包括市區醫院、職業院校、企業家協會、慈善機構、婦聯、共青團、房地產企業以及其他組織和個人。公民社會的廣泛參與為政府提供一些人力、物力資源，因此環境的支持對網絡治理效果的影響也顯得非常重要。最后，實施項目直通車制度，捆綁使用各類項目資金支持扶貧開發。凡是中央、省、市下到西山的項目，資金一律直撥西山建委，決算在陳倉區，并按照“渠道不亂，用途不變，整合使用，各級其功”的原則，將不同部門的各類產業項目，交通、農田水利、扶貧開發、社會事業等資金捆綁起來，集中用于整村移民搬遷，連線擴面，板塊推進。以大整合、集中投、整體搬和綜合治的方式徹底解決貧困問題。

四、網絡治理理論對地方政府深化行政體制改革的啟示實施網絡治理是我國地方政府在社會主義市場經濟條件下，基于層級制政府模式基礎上，改革自身弊端，動員社會力量，引入市場機制，鼓勵公民參與，應用新技術和管理知識，建設服務型政府的可行選擇;是平衡政府與市場作用的有效手段，是克服市場失靈與政府失敗的根本途經，是行政民主的重要表現形式;是借用外力，解決公共資源約束，實施重大公共項目，應對各種挑戰，促進社會和諧，改善公共服務的理想模式。

同時，網絡治理理論也為地方政府在現階段如何改革自身，以適應和更好的發揮其主導公共服務的職能指明了方向。

基于對網絡治理理念的理解和治理實踐的體會，本文認為，我國地方政府行政體制改革應做好以下幾個方面工作:一是要繼續解放思想，破除官本位思想，徹底擯棄政府壟斷公共服務的觀念。要勇于放權，要與社會組織與公眾分享公共權力，在提供公共服務過程中，引入多方主體參與，最大限度地利用社會資源。二是盡可能地利用市場的力量和企業家精神改善公共服務，提高資源利用效率和公共服務效能。在履行政府職能時引入市場化的操作因素，承認企業等組織的公共地位。三是要努力增加政府工作的協同性、整體性，優化政府結構，實施組織整合。其基本特征是縱向減少層級，橫向加強協同。以便于圍繞實施重大政策，完成重大項目而結網時的各方參與，便于實現與服務對象即時溝通與反饋的顧客導向型組織結構。這種基于網絡治理的組織整合應成為政府機構改革的基本目標。四是要增強政府工作的靈活性(適應性)、迅捷性(快速反應能力)，建立在數字化網絡技術支持下的工作協同機制。其基本要求是為了實現網絡治理目標，各網絡參與主體可以實現相互協調、即時反饋，并能因應環境變化引致的網絡目標變化，并做出即時的適應性調整。這是信息化時代政府應有的基本技能和實施網絡治理的技術基礎。五是建立一支適應于實施網絡治理的公務人員隊伍。其基本要求是敬業、精干、專業;其次要精簡數量，提高質量，使每個個體都成為其所從業領域解決具體問題開展創造性勞動的行家里手;第三要有能夠對網絡實施有效管理的政府高級官員。要從層級制政府環境下政府高級管理人員只重視對人員和項目的管理轉向網絡治理環境下，對更多合作網絡及其參與主體的管理，其主要職責是協調各種資源以創造更大的公共價值。公務人員的素質既是政府有效施政的保證，又是實施網絡治理的前提。六是要制訂有利于推進網絡治理的政策、法規導向。在目前以層級制政府體制為基礎的條件下，推進網絡治理，必須明確方向，確立目標，制訂鼓勵支持實施網絡治理的領域、項目和政策。政策具有促進或抑制網絡治理發展的作用，特別是在公共管理理論研究滯后于網絡治理實踐發展的今天更是如此。七是建立穩定和諧的社會環境，鼓勵支持，培育發展壯大社會組織，培育更多的網絡參與主體。公民社會的覺醒、社會組織的參與、社會秩序的穩定和諧是網絡治理得以實施的社會基礎。