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摘要:我國古代廉政制度在內容上注重政策引導、法令規定、慎選官吏和官員管理，表現出制度體系特權化、人治化、被動化的弊端，對當前反腐倡廉堅持以民為本、依法治國、懲防合一等方面具有重要的啟示意義。

關鍵詞:古代;廉政制度;反腐倡廉;法律;監督;懲戒

從古至今，歷代統治者都十分重視對統治效能和既定政權的自我維護，通過不斷地調整統治政策，推行社會道德教育、加強國家法規約束，強化官員監察管理，以此來規范國家官吏的政治行為，逐漸形成一套維護自身統治的廉政制度。腐敗是歷史問題，也是現實問題，更是一個千年難治的疑難問題。當前正是我國反腐倡廉的新時期，特別是十八大以來，以為核心的領導人更是狠抓反腐工作，在多個重要的會議上都強調要加強廉政建設，創新反腐機制，健全反腐制度，鏟除腐敗滋生蔓延的土壤。古代的廉政制度是建立在封建政權之上，充斥著濃厚的專治主義，其制度體系本身也內含著諸多弊端，與現階段的社會主義反腐倡廉有著本質的不同，但是，遵從“古為今用”的原則，以揚棄的態度學習古代廉政制度，有利于我們發現古代廉政建設的智慧之處，賦予其新的生命力和時代價值，從而進一步推動當前反腐倡廉制度的創新和完善。

一、古代廉政制度的主要內容

從奴隸制時期的夏商周到封建君主專制的明清王朝，中國廉政制度大致經歷了萌芽、形成、發展再到沒落的四個主要階段，即使每個朝代所處時期不同，發展程度不一樣，廉政制度的內容也具有相應朝代的縮影，但總體而言，都是統治者為了緩和階級矛盾，力圖通過一系列的官吏從政規范和與此相適應的監督保障機制來保護國家政權的正常行使，在內容上也就呈現出大同小異的特征，從而逐漸形成了一套歷史悠久且不斷完備的古代廉政制度。概括地講，古代廉政制度的內容主要體現在三個方面:

(一)政策引導，形成廉政向心力

由于古代生產力水平的限制，古代的廉政建設從一開始并未形成單獨成套的制度體系，而是體現在具體的國家統治政策之中。統治者為了鞏固統治，為了實現國家的“長治久安”，通常都是在總結前代王朝成功經驗或失敗教訓之上，將其廉政思想融入到國家治理的政策中，通過政策上的規定和引導，構建整體的廉政大環境。關于古代統治政策方面的廉政規定，其內容大致包括:輕徭薄賦，勤政愛民，道德教育，慎刑輕罰，裁汰冗官冗吏，限制過度奢侈，控制大型土木工程，削減消費性支出，懲治貪官污吏，褒揚清官廉吏，等等。［1］這樣的政策在一些繁榮昌盛的朝代體現的更為明顯。西漢“文景之治”時期，就以“輕徭薄賦”作為國家的一項基本國策，“上于是約法省禁，輕田租，什五而稅一，量吏祿，度官用，以賦于民?！保?］盛唐“貞觀之治”時期，唐太宗以身作則，勤政愛民，十分注意嚴明吏治，在多份詔令中都強調對于王公貴族和勢要之家也要嚴加控制，只要是貪贓枉法者，必置以重罰。吳兢就在《貞觀政要》對唐太宗評價道:“帝志在憂人，銳精為政，崇尚節儉，大布恩德”。清朝前期，廉政政策主要表現在兩方面:一是加強監察，整頓吏治，嚴禁結黨，嚴打腐敗，稽核財政，稽查案件;二是注重安民，厘清田畝，平均賦稅;蠲免錢糧，革除苛役;興修水利，謹防河患;革除民害，關捕盜賊。從以上可以看出，古代統治者若是以廉政愛民的政策施以天下，對國家社會發展是極有好處的，這是對國家政權的自我改善和約束，一則可以修養生息，發展社會生產力，使國家更加繁榮，人民更加富裕;二則可以鞏固政權，形成廉政文化，創造良好的社會風氣，使為官者更加清廉勤政，維護統治秩序。

(二)強化管理，增強廉政執行力

對官僚體系加強管理，是古代廉政制度中一個重要的內容，實質上也是封建統治者對政治權力的把控，謹防官員權力的過于集中和濫用。古代統治者通過長期的摸索實踐，制定了很多針對官員的管理辦法，包括選任、考課、監察等一系列行之有效的方式，不僅有助于提升官員整體素質和行政效率，而且能夠達到權力相對分散和相互制約的目的。首先，從對官員的選任來看，大致都以“為官以廉”為標準。秦朝時，官員由皇帝或上級任命，然而也是要遵從“精潔正直，廉而毋刖”的任官標準。［3］兩漢實行“察舉征辟制”既有“孝廉”要求，又有“察舉”之措，對官員要求更為嚴格。從隋唐到明清的科舉制更是引入公平競爭的機制，擇優錄取，防止用人腐敗，且有《欽定科場條例》等成文條律來保證考試的公平性，突出了考試選官的廉政效能。其次，從對官員的考核來看，古代是以“獎廉罰貪、獎勤罰懶”作為考核的宗旨，考核和獎懲緊密聯系，廉潔和政績是官員考核制度中最重要的兩部分。上古時期就有“三載考績，三考黜陟幽明，庶績咸熙”的考核規定。西周有以廉德、廉能、廉敬、廉法、廉政、廉辨等“六廉”為內容的考績制度。［4］秦朝除了《秦律》還有專門的《效律》來考核官員，對官員的行為規范、責任權限、時任期限都有相應的規定。隋唐時期，主要由尚書省吏部總體負責官員的考核，其標準更為詳細，程序更為嚴格，重視官員道德和任官才能兩項內容，中央和地方官員考核內容因時因地略有不同。最后，從對官員的監察來看，監察機制延續運行了兩千多年，貫穿封建社會始終，由以明清時期最為完善。漢《刺史六條》，隋《司隸六條》，唐《六察法》，宋《諸路監司互察法》，元《憲臺格例》，明《大明會典》，清《都察院則例》等法令促使監察官員職責、權力、紀律制度化。國家通過設立專門的監察部門和監察官員來保證監察體系的獨立性，即使監察官職不大，卻能以卑查尊，實現權力的制衡，維護國家機器的正常運轉。

(三)嚴肅法規，構建廉政強制力

法制作為廉政制度的核心部分，中國古代統治者從很早起就十分重視廉政制度的法制化建設，很多條規在各朝代的繼承和發展中，雖未完全形成體系，甚至有些措施并未行成文法，但卻發揮了實際的法規之效，呈現出較為豐富的內容，涵蓋了對官員行政權力事先授予、事中管理、事后懲戒的整個權力運行過程，具有強大的法制約束力，官員若是貪污受賄，觸犯法規，將受到嚴厲的懲戒，突出了廉政制度的嚴肅性和威懾性。古代法律以刑法為主，相應地，懲治貪污腐敗的法律規范也就更加齊整，在古代廉政法制中發揮著不可替代的作用?！肚芈伞分杏幸幎?“矗府中公金錢私費用之，與盜同法?！保?］《宋律》在《唐律》“六臟”基礎上又加重了對貪官污吏的處罰，尤其強調了官吏集體貪贓枉法的罪名，即“官吏率斂吏民財物，以受所監臨財物論，加一等”，嚴懲不貸。明代打擊貪腐，可謂酷刑峻法，明太祖朱元璋將“重典治吏”作為國家立法的指導思想，除了《大明律》對懲貪治腐有嚴厲的律法規定以外，還頒發了具有同等法律效應的《大誥》，其條目量刑一般比《大明律》更重，且以死刑居多，具有極大的震懾作用。清朝《大清律例》基本是對前朝的沿襲，但律法條理也是更為清晰和嚴謹，特別是《大清會典》是一部具有行政性質的法典，各種有關廉政的制度、規定，如官吏的選拔，任免，考課、獎懲、黜陟，以及官吏的行為準則、辦事程序、應行應禁之事都較為詳盡。［6］法制的嚴肅性還體現在司法過程中，有關司法人員必須知法、懂法，嚴格按照法律程序辦事，貪腐案件的處理也是要經過監察、審查、復查再到判決的過程，重大案件尤其是死刑案件，均要報皇帝核準，并須經“三復奏”方可執行?？梢?，法制在廉政制度建設中是絕對必要的，古代源遠流長的法制歷史可以從正反兩方面為我們今天的反腐倡廉工作提供許多可以借鑒的經驗。

二、古代廉政制度的主要弊端

古代廉政制度是建立在封建政治體制之上，形成于王權貴族之下，因而必然帶有不可逾越的時代局限性和階級局限性，制度本身從一開始就內含著許多無法避免的弊端和漏洞，顯露出特權化、人治化和被動化的消極一面，大大折損了廉政制度的實際效用。

(一)制度體系呈現特權化

封建社會，是有等級之分的社會，皇權被奉為至高無上，國家一切政治活動的根本目的都是為了維護以皇權為代表的封建統治階級的利益。人們身份的尊卑，階級的差別是根據與皇室關系的親疏遠近來劃分，由這種差序格局分化出平民和貴族以及與身份相對應的有差別的社會權利。官僚體制與這種封建社會等級制度緊密相連，官級高低、地位差異、作用大小又以所能享受的特權表現出來。首先，皇權擁有絕對的特權。整個國家都是皇權的私有財產，官吏的腐敗行為直接侵害的是皇權的利益，廉政制度本來就是專制皇權為鞏固自身統治，駕馭文武百官，約束官僚行為的政治工具，其監控管理的對象主要是各級官吏，防止官吏的權力過于膨脹而威脅到皇權，對君王本身沒有制約作用，甚至君王的權力可以直接決定整個廉政制度的內容。其次，官職越高，特權越大。官僚集團是一個龐大的社會管理機構，是以垂直領導的階梯劃分，由于地位的高低不同，權力也存在大小差異，所能享有的政治特權也就有了等級之分，這也是為什么古代貪官污吏一般都是身居高位的大官僚。正如絕對的權力導致絕對的腐敗，大官僚手上掌握了由皇權授予的政治核心權力，他們之下的權力能夠對他們起到的監督制約作用是微小的，因而，他們常常受到特權的庇護，在皇權之下一手遮天。最后，平民無權，反貪無力。皇親貴族、官僚集團的特權化現象，也正反映出了平民百姓任人魚肉的政治弱勢地位，即使對社會貪污腐敗現象深惡痛絕，但也只能是敢怒不敢言，即使有舉報等行為，也很快被其之上的特權給打壓下來，反而得不償失，招來禍端。整個廉政制度只是自上而下的單向推行的治理模式，民眾無權，而且長期受封建等級觀念的支配，無法真正參與到制度體系內，發揮群眾的監督作用。

(二)制度建設趨于人治化

人治與法治是矛盾的兩方面，有著相互制約，此消彼長的密切關系，正如前文所提到的，法治對于廉政制度而言是非常重要的，影響著廉政制度各環節的正常運轉和功效的發揮。許多古代統治者雖然有認識到法治的重要性，也有加強法治建設的舉措，但由于受經濟、政治、文化等多重因素的制約，廉政建設始終未曾擺脫以人治為主的局面，暴露出廉政法制附屬于專制主義，司法體系不獨立，特權僭越在法制之上等制度詬病。首先，封建君主專制制度是人治的集中表現，是腐敗產生的根源，也是反腐的最大制度障礙。各級官吏的權力圍繞皇權來運行，廉政建設和廉政結果也就有了很大的隨意性，國家反腐倡廉的政策、法制以及對官職的設定、官員管理都可以僅憑皇權的個人意志隨時增減和立廢，君主的個人素養成為檢驗廉政建設實際效果的關鍵要素，以此類推，從中央到地方，也會形成這樣一套暗自運行的權力結構模式。其次，司法體系依附于行政體系，法規執行受人為因素影響較大。古代官職主要以行政體制為主，許多地方最高行政官員手中不僅握有最高行政權，還有掌控財政、司法審判等權力，權力的過于集中，讓官員受到的約束力就更小，容易導致權力的濫用以及對法律的漠視，也就有了更多腐敗的機會。這樣，國家即使有廉政之法，但官員卻未必完全做到依法行政，法制的作用也就大打折扣。最后，特權僭越在法制之上，法律結果不公正。雖然古代很早就有“天子犯法與庶民同罪”的思想，然而現實卻并非如此。以君王為代表的皇親貴族、大官僚在特權的庇護下，時常游離在國家法律之外，他們形成大的利益集團，互相保護，即使受到法律懲戒，也變成有尺度、有彈性的法律，嚴刑酷法更多的是施加在一些無權勢的小官小吏身上，整個廉政制度被抹上了強烈的人治色彩。

(三)制度措施陷入被動化

著名的史學家錢穆所曾揭示:中國古代政治制度演繹的傳統邏輯是，一個制度出了毛病，就再制定一個制度來防止它。結果制度越來越多，不僅造成前后矛盾、執行困難，失去效率與效力，而且，更嚴重的是病上加病，最后病入膏肓。［7］古代廉政制度也是如此，一邊是不斷地加強廉政制度建設，一邊又是官僚體系的日益腐敗，總歸來說，還是反腐措施治標不治本，更多的是被動式反腐。首先，封建專制制度就是腐敗產生的一大根源。腐敗要受到遏制，就要讓權力受到約束和監督，分權和制衡的原則才能從制度源頭減少權力的腐敗。然而封建專制體制崇尚的是權力集中，這就是與反腐背道而馳的地方，很多腐敗行為若是沒有直接對統治集團利益造成很大威脅，就會在利益權衡和權力博弈中得到某種默許，直到這個毒瘡發潰流膿，統治者才會想辦法忍痛割除。其次，監察官員權力過大，缺乏有效監督。監察制度是統治者為防止腐敗設計出來的一把雙刃劍，其獨立的體系部門能夠一定程度上規避同級行政部門的干擾，只對自己的上級和君王負責，而且有巡防和駐守等多種方式，對反腐能夠起到相應的作用。但同時也有明顯的弊病，整個監察系統主要是從上至下的單向監察方式，處于上級的監察官員權力匯集，缺乏下級和社會百姓的監督，而且由于監察部門受到君王的重視，其權力又有了一層保護，也就讓監察體系內部有了滋生腐敗的隱形條件，使整個廉政制度又陷入了一種被動的狀態。最后，懲戒為主，預防措施相對弱化。古代反腐多重視以刑法來懲治貪官污吏，以此來警示世人，這是一種事后反腐措施，并不能從根本上解決問題，而且預防措施的相對弱化，會增大懲治工作的壓力，致使廉政機制的運行失去平衡。反腐倡廉應該兩手抓，既要有教育引導，監督糾察的預防制度，又要有依法治貪的懲戒制度，二者相互依賴，同步運作，形成合力才能扭轉反腐措施過于被動的局面，達到標本兼治的目的。

三、古代廉政制度對當代反腐倡廉的啟示

中國古代的廉政制度是中華文明的一部分，無論是其成功之處，還是其內含的種種弊端，都是先人留給我們的寶貴財富，能夠為當前反腐倡廉制度建設和機制創新帶來很多有價值的啟示。

(一)緊密聯系群眾，踐行以民為本

如今，我國是社會主義國家，人民是國家真正的主人，反腐倡廉的最終目的是維護人民的根本利益。國家機器的權力是人民所賦予的，要時刻做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀。”一方面，黨和政府要謹記“全心全意為人民服務”的工作宗旨，樹立“立黨為公，執政為民”的價值標桿。在具體的廉政制度建設中，黨政機關要解放思想，實事求是，堅持以民為本的中心思想，真切認識到群眾在創造歷史的實踐活動中的偉大作用，改善工作思路，加強自身建設的同時，緊密聯系群眾，深入到群眾隊伍之中，踐行“問政于民，問需于民，為人民排憂解難”的勤政愛民理念，從思想上樹立為民務實的清廉意識，將貪污腐敗扼殺在源頭。另一方面，當前反腐形勢復雜，雖然取得了一些反腐成果，但腐敗之風并沒有得到完全抑制，隱藏的腐敗現象還在滋生蔓延，大案要案增多，并向高層次的國家機關和重要部門發展，如果僅靠國家的紀檢監察部門和少量的工作人員，是遠遠不夠的。實踐證明，人民群眾在反腐倡廉建設中的作用是巨大的，特別是近年來網絡監督的盛行，許多貪官污吏都是通過人民和新媒體的力量被舉報出來。因而，要集合民眾之力，充分調動人民群眾的反腐積極性，發揮群眾在反腐倡廉當中的監督輿論功效，有權對黨政事物進行咨詢、質疑、聽證、監督、投票、批評、檢舉和建議等，讓國家權力的運行都在人民的監督之下。

(二)堅持依法治國，夯實法制反腐

要杜絕任何人的權力僭越在法制之上，破除傳統腐朽的特權觀念、官僚主義，打擊“一言堂”、“家長制”就要堅持推進社會主義法治建設，實行依法治國，提高人民法律意識，保證法律面前人人平等，任何人只要侵犯到國家的法律條規就要受到相應的法律制裁。法制反腐應遵循十八大提出的“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的法制建設十六字方針，十八屆三中全會作出的“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的戰略部署。一方面，要繼續完善國家的法律體系，減少法律漏洞。除了在現有的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》、《中華人民共和國公務員法》、《行政許可法》等法規基礎之上，還要順應時代要求，根據現在的腐敗新形勢，制定出更加精細、規范的治腐新規，如《反腐敗法》、《監督法》、《信息公開法》和對應的處分決定等，過時的法律條規要及時廢止，不健全的要認真修訂，適當刪補。另一方面，要保障司法的獨立性，嚴格司法過程。司法獨立是權力相互分離、相互監督的基本原則，也是依法治國的必備條件。司法部門應有獨立的財政權、審判權和檢察權，不受其它黨政部門或領導干部的干擾，在嚴明的辦案紀律、辦案程序和辦案措施中堅決實行依法辦案，對違法的腐敗罪責嚴厲查處，給予腐敗分子相應違法處分，絕不姑息養奸，以公正透明的法律結果保證法律的嚴肅性，并以此警醒黨員干部和群眾要知法、懂法、護法，在享受法律權利的同時也要承擔相應的法律義務，國家公職人員更是要做到依法行政，違法必究。

(三)做到懲防合一，理順廉政體系

廉政制度是包含了針對我國黨政機關以及全體公民都要遵守的有關反腐倡廉的法律法規、道德規范、行為準則、程序章程，是整個廉政文化映射下各種制度和機制的有機統一體。要健全和理順整個廉政體系，就要將教育、監督、預防、懲戒相互結合，形成“四位一體”、“懲防合一”的長效反腐機制。第一，教育是反腐倡廉的基礎環節。教育的作用是一種潛移默化的影響，它能長久性地引導人的認知和行為，因此國家要通過家庭教育、學校教育、社會教育，將純凈的廉政文化根植于人民的心中，營造整個社會“以廉為榮，以貪為恥”的廉政大氛圍，提高國民的思想覺悟和人文素養，為反腐工作提供思想上的保障。第二，監督是反腐倡廉的關鍵環節。監督能對腐敗行為形成很大的約束力，是制度反腐必不可少的一部分。我國從古至今都相當重視對監督制度的建設，有獨立的監督部門和監督要求，特別是當下，要繼續加強黨內監督、人大監督、行政監督、司法監督、政協監督以及廣大人民群眾的監督，形成科學一體的監督合力，提升監督效能、規范監督程序，優化監督效果。第三，預防是反腐倡廉的根本環節。打擊和懲治腐敗行為并不是反腐的最終歸宿，預防和杜絕腐敗的產生才是反腐的根本目的。預防腐敗即是一種風險防控，首先要對一些容易腐敗的重點部門、重點崗位和重大項目實行嚴密的把控，落實責任到具體的崗位和具體人。其次，要強化對官員的考核和評估機制，以一定的標準對官員進行考核，檢驗其工作完成情況，是否做到勤政與廉政。最后，也不能忽視教育的事前預防、監督的事中預防和懲戒的事后預防功能，使預防機制化為一體，前后貫通。第四，懲戒是反腐倡廉的最后環節。懲戒是腐敗的結果，是法制的實踐，也是打擊腐敗的最后一把利器，一來讓腐敗分子受到應有的懲罰，二來也是對其他人的警示。同時，也要加重懲治力度，從政治、經濟、道德等多方面提升腐敗代價，形成不敢腐的約束力量。

作者:曾歡 趙鈺 單位:西華師范大學

參考文獻:

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