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內容提要:要通過強化黨內民主意識，完善監督制度、保障黨員權利，合理配置黨內權力來解決黨內監督意識不強，制度約束力不強，權力過分集中等問題，從而使《黨內監督條例》發揮應有的效力，切實把黨內監督落到實處。

關鍵詞:黨內監督條例黨內監督

2003年12月31日頒布實施的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》（以下簡稱《監督條例》），是加強黨內監督，強化對權力運行制約和監督關鍵環節。為了更好地貫徹執行《監督條例》，強化對黨員領導干部的監督力度，我們有必要對《監督條例》在貫徹過程中存在的制約因素進行認真分析，明確存在的問題，并尋找解決問題的對策。

一、貫徹落實《監督條例》的制約因素探析

監督的實質是權力的制約和監督問題。如果權力高度集中，就必然會造成監督難的問題。權力配置不夠科學，權力高度集中，黨內民主不夠充分，黨員干部監督權力沒有充分保障，導致黨內監督動力不足，是今天我們貫徹《監督條例》，加強黨內監督的難點所在。

(一)權力授受意識倒置，權力配置不夠科學，這是貫徹落實《監督條例》的難點所在。無論從理論上講，還是從實踐中看，源自權力授受關系的監督制約是最有力的。因為權力的授予者一旦發現權力的領受者行使權力時有違自己的意愿就會毫不客氣地收回權力另授他人，受權人要想持續保有權力就必須注意使自己的行為令授權人滿意。在民主法制社會，政府的權力是人民授予的，現代政黨的領導機關的權力是廣大黨員授予的，人民群眾和廣大黨員干部對黨政領導機關及其領導人的監督首先應該是通過權力授受過程來進行。但在我國目前的體制下，很多人的權力授受意識實際上是倒置的，雖然我們講“領導干部的權力是人民給的”，事實上各級領導干部基本上認為決定權在上級機關甚至上級的某些個人。現在的權力授受意識方面的轉變尚未到位，無疑會使《監督條例》的許多內容落實起來有非常大的難度。

對黨內權力進行科學配置是加強黨內監督的根本前提。但是，一方面，由于我黨實行的是“議行合一”的黨委領導模式，在這種制度安排下，黨委既是決策機關又是執行機關，監督機關又是在其領導之下，集三權于一體的黨委，成了一級黨組織中的唯一領導機關。如此，黨內權利實在難于平衡，黨內監督實在難于進行，這就容易使民主集中制異化為權利集中制和個人專制，成為個人高度集權的人治型體制，這樣處于弱勢地位的監督機關去監督處于強勢地位的黨委機關及其領導人，其監督效果可想而知，出現大面積監督失效也就在所難免了。另一方面，按照黨章規定，黨代會和黨委會是黨的領導機關。《監督條例》也突出了黨委會和黨委委員的作用，但現行的黨內權力配置結構無疑又對此形成了限制。一是代行權力問題，黨代會閉會期間，由黨委會行使黨代會職權，黨委會閉會期間，由常委會行使黨委會職權。職權代行必然會形成書記辦公會代替常委會，常委會代替黨委會，黨委會形同虛設的現象。二是《中國共產黨地方委員會工作條例》規定：書記主持召開常委會，確定常委會議題，常委會主持召開黨委會，確定黨委會議題，如此，一把手從照章辦事到獨斷專行只是一蹭一滑的事，而黨委委員如要監督書記也只有“上訪”一途。三是上級可以隨時調整下級組織負責人，這就不能不使下級在對上級進行監督時有極大的顧慮。

(二)黨內民主不夠充分，黨員干部監督權利沒有充分保障，導致黨內監督動力不足。應該說與黨內監督相配套的制度很多，但保障黨員民主權利方面的制度是其主體和基礎。因為對權力監督最主要的是人民群眾的監督，在黨內就是黨員群眾的監督，即以權利制約權力。然而，只有當黨員對黨內重大事務有了真正的決定權和監督權時，黨員才能真正感覺到自己是黨內民主的體制性主人而非僅僅道義上的主人，才有自豪感，才能享有應有的權利履行應盡的義務。當前，確保黨內民主的基礎性制度，比如黨內選舉制度等還不夠完善等，造成黨員群眾的民主權利難于保障。雖然《監督條例》突出了各級黨代表的監督職責，但黨代會還未實行常任制，黨代表選舉又欠規范，黨員的民主權利尤其是監督權實現程度并不高。據有關部門對湘、津、遼、蒙四省市、區的調查顯示：“99．32％的黨員認為應該保障黨員權利，而認為權利實現程度較好的只占28．28％，大多數黨員及基層干部認為當前侵犯黨員權利的主要是黨的組織和黨員干部占74．42％”①。由于黨員的民主權利沒有得到充分保障，實際上人民對黨代表的認可程度并不高，必然制約著黨代表作用的發揮。本來黨員群眾是黨內最廣泛最充分的最有力的監督資源，但是據中紀委研究室《1996—1999年黨風廉政建設問卷調查分析報告》顯示，“大多數黨員和職工對腐敗現象有斗爭的要求，也有行使監督權利的愿望，愿意舉報的在1999年就已經達到51．99％，但由于制度安排不到位，黨員群眾向檢察機關舉報過自己所知道的違法違紀問題的只占5．07％，沒有舉報過的占93．36％，從舉報方式看，認為將采取署名舉報的僅占30．86％，將匿名舉報的占63．51％，將以別人的名義舉報的占2．14％。在舉報過程中，多數認為“怕打擊報復”占57．43％，有的擔心紀檢機關泄密占29．05％，有的不愿暴露身份占25．17①。”其實“擔心紀檢機關泄密”還是“不愿暴露身份”都是因為擔心泄密而招致打擊報復，根本原因在于我們的監督保障機制還不夠完善。如果廣大黨員特別是基層干部對黨內監督呈如此心態，黨內監督資源必將進一步流失。同樣，缺少黨員支持和積極參與的黨內監督情況也是可想而知了。

(三)《監督條例》的貫徹落實與當前的社會環境還存在一定的差距，弱化了黨內監督的實際效果。受封建主義政治文化的影響，長期以來我們在黨員教育方面也是強調履行義務多，強調行使權利少。民眾中崇拜權威、盲目服從、權利意識淡漠，和“一朝權在手，便把令來行”的“官本位”、家長制、特權意識都十分嚴重。一方面，很多黨員干部奉行“事不關己，高高掛起，明哲保身，但求無過”的處世哲學，不愿意積極主動地行使監督權利；另一方面，一些黨員領導鐘情于“唯我獨尊”的感覺，缺少責任意識，不愿意接受監督。思想是行動的先導，黨員干部隊伍的權利意識、責任意識不濃，勢必對其在黨內監督方面發揮主體作用形成嚴重障礙。從歷史來看，我們社會歷來就有重制度建設輕制度落實的“毛病”，對違反制度現象存在“過分容忍、息事寧人”的做法。根據調查顯示：認為普通黨員和黨的干部在黨的紀律面前“不一樣”，或對“干部失之于寬”、對“黨員失之于軟”的高達75．23％②。從權力運行機制來看，一些部門一些領導的權力過于集中過于強大，制度的落實容易受到有形無形的阻礙。從監督客體來看其重點對象是握有實權的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子的主要負責人，其內心難免的抵觸更有礙于制度的運行。實際情況也是大致如此，對一省會城市黨校157名在校學習的科處級干部的問卷調查顯示，認同《監督條例》的出臺“能夠”較好地解決黨內腐敗問題的只占3．42％，認為“不能夠”的占19．66％，認為“能夠起一定作用”占67．52％“說不清楚”的占9．40％③。另外，《監督條例》中一些制度規定存在缺陷，突出表現為：一是許多制度“剛性”不足、“柔性”有余，“一般”、“應當”、“原則上”等模糊詞用得多。如第三章“監督制度”、第四章“監督保障”里都大量使用了“應當”這個柔性詞，而從“從嚴治黨”的要求出發，無疑應該用“必須”。二是制度規定本身存在活動余地。如關于“上級黨組織在必要時可以調整下級組織負責人”的規定就沒明確什么是“必要”。制度本身如果不夠嚴密就難免會導致在監督過程中對某些情況難以把握。

二、貫徹落實《監督條例》強化黨內監督的對策

貫徹落實《監督條例》是加強黨內監督，強化對權力運行制約和監督關鍵環節。要通過強化黨內民主意識，完善監督制度、保障黨員權利，合理配置黨內權力，為貫徹黨內監督營造良好的制度環境和社會氛圍。

(一)科學配置黨內權力，合理分權，是保證黨內監督的根本舉措。

對黨內權力進行科學配置、合理分解、明確界定是提高黨內監督的前提，也是黨內紀檢體制改革和確保《監督條例》貫徹落實的基礎。貫徹執行《監督條例》，要以發展黨內民主為主線，對黨內權力進行科學合理的配置，優化黨內權力機構，這才是治本之策。要處理好黨內“黨代會、常委會、紀委會”黨內“三會”關系，可以在黨內嘗試建立“三權分設”的權力結構模式，黨代會是黨內最高權力機關，常委會行使執行權，紀委會行使監督權。三權分設，互相制約。這樣才能確保黨內監督真正到位，從根本上解決監督大面積失效的問題。實行黨內三權分設的基礎和前提是黨代會常任制的正常運行。所以，必須按照黨的十六大報告提出以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為發展黨內民主的重點，現在黨代會常任制尚處于試點階段，所以目前就要強化黨的委員會的地位和作用。凡是應由黨委會決定的事情就召開黨委會來討論決定已具有完全的現實可行性。如此，黨內權力配置上就可以黨委會為權力機關，常委會為執行機關，黨委常委會，紀委常委會可以提出議題，一定人數的黨委委員、紀委委員也可提出議題。常委內部的分歧首先要提到黨委會討論決定，定不了再交上級黨委。實行黨委常委會、紀委常委會共同對黨委會負責的權力格局，解決代行職權問題。要進一步擴大黨代會常任制的試點，在總結經驗的基礎上，逐步完善黨內權力機構，真正使黨內權力合理有序地運行。

(二)優化配套制度，確保黨員的民主權利、強化廣大黨員干部作為監督主體的基礎作用。

要提高黨內監督的質量，完善黨內監督制度是治本之策。一是要從制度上保障黨員監督主體地位，最主要的是改革黨內選舉制度；黨內基礎性的制度有很多，其中最基礎的最重要的是選舉選拔制度，這是確保黨內權力正確運行的前提，也是確保黨內干部權力合法性的基礎。黨內民主最基本的形式就是廣大黨員充分地行使自己的選舉權，把自己信任的同志選進黨的領導機關。黨員充分行使選舉權是理順黨內權力授受關系的關鍵，是對各級黨政領導干部的最有力的監督。如前所述，黨代表被認可的程度并不高，勢必影響黨代會及其選舉的權威性，進而影響選拔工作的嚴肅性，故規范黨代表的選舉尤其重要。改革和完善黨內選舉制度，在黨內通過規范化、制度化的選舉建立理性的代謝機制勢在必行，必須盡快出臺《黨內選舉條例》。在理順黨內選拔類干部的權力授受關系，并建立與之相配套的彈劾罷免制度，惟有如此，方能確保黨內干部權力具有堅實的合法性基礎，并為《監督條例》的貫徹落實奠定制度基礎，使廣大黨員干部的基礎作用得到發揮。二是優化配套制度，確保黨員民主權利。隨著社會發展，黨員對權利的要求越來越高。也只有充分保障黨員的民主權利，以權利制約權力，才能形成有效的監督。因此，修改《黨員權利保障條例》、落實《控告申訴工作條例》、嚴格執行黨的紀律、逐步推行黨務公開制度、改革黨內決策制度、出臺其他相關配套制度以確保黨員權利已經勢在必行。同時還需要為黨員群眾構建一個參與反腐敗斗爭的安全平臺和科學的合理的激勵機制并將其納入法制化軌道。

(三)加強教育，強化監督意識，增強黨員干部黨內監督的自覺性。

廣大黨員干部是貫徹《監督條例》的主體，強化廣大黨員干部的監督意識，調動起廣大黨員干部的積極性、主動性，是實施《監督條例》的基礎性工作。要打好這個基礎。一是要深入開展《監督條例》的學習活動。吳官正同志在學習貫徹《監督條例》的講話中提出了要求：領導干部要精通，全黨要熟悉，全社會要了解。這是根據領導干部、全體黨員、人民群眾的職責差別提出來的。領導干部既是監督的重點對象，也是監督的重要主體，所以首先要學深學透，增強貫徹《監督條例》的自覺性。全黨同志熟悉《監督條例》，才能積極主動地、更好地行使監督權利。全社會都了解《監督條例》，就能在一個更廣的范圍內形成貫徹《監督條例》的有利環境。二是要強化監督意識，解決監督工作中的“三種不良心態”，努力營造自覺監督的良好氛圍。1、克服“不能監督，怕權力受損”的心態，提高監督客體接受監督的自覺性。要充分認識那種反感監督，認為監督是不信任、找岔子，逃避和拒絕監督心態的錯誤性和危害性。真正把來自組織的監督、群眾的監督、輿論的監督，看作對自己的關心和愛護，從而奠定自覺接受監督、從嚴規范行為的思想基礎。2、克服“不敢監督，不必監督”的心態，增強監督主體履行監督職責的主動性。在實際工作中，“不敢監督，不必監督”的思想障礙依然存在。要改變這種狀況，就要賦予監督主體開展工作所必須的權限，變“虛權”為“實權”，變“軟權”為“硬權”，使監督主體敢抓敢管，敢于碰硬。要明確監督責任，使監督主體充分認識到加強黨內監督既是職權，又是職責，從而不斷增強各監督主體履行職能的自覺性和主動性。3、克服“難以監督、監督不了”的心態，營造民主健康、扶正祛邪的良好社會氛圍。對監督缺乏信心和畏難情緒是當前監督乏力、用人上不正之風滋生蔓延的一個重要原因。要加大宣傳教育力度，增強全民監督意識，創造一種勇于監督、監督光榮的良好氛圍。（作者單位:廣東省廣州監獄）

注釋：

①②③毛政相．提高黨內監督質量的關鍵在于實現黨內制度的結構性優化．《理論學刊》2004年第10期