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摘要：政黨執政和黨政關系構成國家文明中至關重要的政治要素。政黨執政文明包含政黨自身民主、政黨間接執政、合法性執政、受制約性執政等基本的內在規定；實現政黨執政文明，必須正確認識和處理好黨政關系。主義國家的黨政關系，主要體現為黨在國家政權中建立了組織，開展活動，和國家政權實行組織上的融合，黨成為國家政權機構。改革黨政關系，在于堅持走鄧小平提出的黨政分開之路，使黨組織與國家政權機關分開。黨的執政，主要是通過政治、思想的領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，堅持依法治國和依法執政，實現對國家和社會的領導。

關鍵詞：政黨；執政文明；黨政關系；改革

政治文明，集中體現為治理國家的文明，即執政文明。奴隸國家和封建國家，采取君主執政的方式。近代社會以來，隨著政黨的出現，開創了由政黨執政的方式。政黨執政，是政治文明的進步和，因為政黨集中了社會的精英，集合了社會的政治力量，反映了一定的社會利益，能夠進行很好的政治動員和整合，是溝通社會與國家的橋梁。政黨執政，揭開了一種前所未有的新型政治關系黨政關系。環顧世界，政黨執政和黨政關系的改革構成國家政治文明中首要的政治要素。

一、政黨執政文明的基本內涵

在現今世界上的200多個國家中，除了少數一些細小的國家不存在政黨組織之外，絕大多數國家都有政黨組織，并實行政黨執政。由此可見，在相當長的階段中，政黨執政構成了執政文明。盡管尚有少數國家例外，但政黨執政畢竟是執政文明的常態。所謂政黨執政文明，是指政府以民主、和平的方式，公正、有效地運用公共權力、推行公共政務，發揮公共職能的作用，推動國家、政治、文化的發展。具體地說，政黨執政文明包含下述若干重要的內在規定。

1，政黨自身民主

政黨執政要能夠體現文明，政黨自身必須是民主的、開放的。歷史上的法西斯政黨，雖然也曾是通過贏得社會民主選舉而上臺執政，但由于它在黨內實行專制獨裁，不可能以自由、民主的方式，公正、有效地運用公共權力，因而帶來的不可能是執政文明，而是執政黑暗，造成政治倒退。

作為民主性的政黨，黨內的所有成員都是平等的，享有平等的權利和義務，不存在普通黨員依附干部，全體黨員必須效忠黨的領袖的情況。黨內的各級職務是由民主選舉產生的，不稱職的應予以罷免。黨內的任何職務都不是終身的，禁止任何形式的個人崇拜。黨的政策、方針、綱領以及各項決定，都是經過自由、民主的討論，按照民主程序作出表決，實行少數服從多數的原則。黨內的事務是公開的，實行公開性的原則；黨的干部要受到監督，允許對他們的言行進行批評。

民主性的政黨以參與政治選舉為己任，在民主國家的條件下，選舉是民主性政黨通往權力殿堂的惟一階梯。雖然歷史上共產黨取得政權走的是暴力革命的道路，但是共產黨是真正的民主性政黨。共產黨之所以要采取暴力的手段，是因為原有的政治體系缺乏民主，而共產黨以暴力手段奪取政權，也只是為了實行民主、擴大民主。民主性的政黨在獲得執政地位后，可以允許其追求連續的執政，但不能把自己的執政地位固定化、神圣化，而只能不斷地走政治選舉的道路。凡民主性的政黨謀取權力的活動，都不是一次性可終結的，而必須是長期、持續的發展過程。

2，政黨間接執政

政黨執政，是以組織的形式掌握國家權力，還是選派黨的干部擔任國家職務，構成兩種不同的執政形式，前者被稱為直接執政，是黨政不分、以黨代政的結果；后者被稱為間接執政，實行黨政分開。從執政，除在非常特殊的政治情況下需要直接執政外，在一般正常的情況下，則必須摒棄直接執政的方式，實行間接執政的方式。

為什么不能搞黨政不分、直接執政呢？稍有政治學常識的都知道，代表一個國家的合法政府只有一個。按照公共財政，凡是花納稅人稅款的機構和人員，都是公共機構和公職人員，提供的是公共物品和公共服務。這樣的公共機構其中大部分是國家機構，還有的是一些公共事業單位，如學校、等。根據這樣的理論，如果黨直接執政，領取由國家財政支出的經費、薪水，黨組織就是國家公共機構，黨的干部隊伍就成為國家公務員隊伍。黨成為國家公共機構后，作為政權系列的政府組織本身也并沒有因此取消。這就造成一個國家、一個政府中，有兩個政權機構、兩套政權班子存在。在黨直接執政的條件下，黨把自己的意志直接變成國家的意志，對著政府發號施令，實際上是起著第一政府的作用，而政府成為黨支配之下的第二政府。從國家管理的理論和實踐分析，當然不需要存在“第一”和“第二”兩個政府。兩個功能同一、互相并存的機構，其中必有一個是累贅多余的。在政府不可能取消的情況下，只有黨退出國家公共機構的序列。這就是必須實行黨政必須分開的基本依據。

在間接執政的國家中，執政黨不能作為法定的國家公共機構，也沒有領取國家薪金的專職黨務干部。執政黨的干部成為國家公職人員后，是以國家的名義進行工作和活動的。執政黨和政權的關系，主要體現在執政黨提出治國的方略、政策，推出黨的領袖、干部成為政府的領導者，從而避免了存在兩個相同性質的國家機構。由此可見，間接執政和直接執政的最大區別就在于對政黨組織性質的定位，間接執政把國家、政府視為惟一的公共機構，克服了直接執政的根本弊端。

間接執政的性在于，執政黨的職能與政府的職能，能夠作出明顯的區分，執政黨的職能在于提出施政綱領，政府的職能在于將其轉化為國家的意志和政策，并加以實施、執行。從經過了長期的實踐結果來看，實行政黨間接執政的方式已經取得較好的效果。而實現直接執政、黨政不分的國家，存在很大的弊端，紛紛提出了改革的要求。

3，合法性執政

國家和社會，是民主和法治的國家和法治社會，因此，執政黨執政必須注重合法性問題。“合法性”（legitimacy）是政治學的一個基本概念，讓馬克·夸克認為：“合法性是對被統治者與統治者關系的評價。它是政治權力和其遵從者證明自身合法性的過程。”[1]讓馬克·夸克準確地概括了合法性的三個要素：被統治者的首肯，價值觀念和社會的認同，符合的規定和要求。[2]

首先，合法性的要求在于政黨執政必須得到民眾的認可和支持。在以上所述的三要素中，相比較而言，至為關鍵的是統治被認可的程度，這甚至遠比法律和法令重要。正因為如此，《布萊克維爾政治學百科全書》對“合法性”的釋義是：“它是一種特性，這種特性不是來自正式的法律和法令，而是來自由有關規范所判定的、‘下屬’據以（或多或少）給予積極支持的社會認可（或認可的可能性）和‘適當性’。”[3]任何一個執政黨都要在民眾中不斷增強和擴大執政的合法性。民眾的認可和支持，這是執政黨取得權力和進行統治的合法性來源。一個得不到民眾認可和支持的統治政體，雖然依靠權力的強制性能夠進行統治，并能滿足一定的經濟發展要求，但終究因合法性的喪失，難以支撐下去。

其次，合法性的要求在于政黨執政必須符合進步的政治價值觀念并得到社會認同。作為判斷執政的政治價值性的基本，是關于民主、共和、憲政、自由等這一系列重要的理念。政黨執政要順應和推進民主、共和、憲政、自由的發展，并自覺地以這些政治理念作為衡量標準。實行公民選舉、候選人進行競選，構成民主政治的基石，抽掉選舉和競選這樣的環節，就沒有民主可言了。沒有民主，也就沒有共和、憲政。共和與憲政是以民主為基礎，以民意為依據，以民心為向背，民主和法治相結合的政權穩定、更迭有序的民主政治、良性政治。比民主更深一層次的是人的自由，民主的基礎植根于自由。自由，是政治領域的活動中能為徹底地貫徹民主原則鋪平道路的力量。執政的合理性還在于樹立追求民眾幸福、社會穩定和國家強盛的理念。一個有所作為的、負責任的執政黨，無論如何，都要在這樣的理念支配下，把經濟發展，提高就業率，改善人民的生活，保持國家的安全等項工作放在首位。

第三，合法性的要求在于政黨執政必須得到法律的認可并厲行法治。任何一個統治集團都是在一定的司法體制下進行執政活動的，并努力維護法律的秩序和權威，才能保持統治的穩定性。如果把法律置于可有可無的地位，不講法理，毫無準繩，必然導致合法性的流失。在人類歷史上，新的社會制度代替舊的社會制度，新政權代替舊政權，新政權的合法性固然是建立在否定和摧毀舊的司法體制的基礎上，但新的合法性也必然要建立起新的法律秩序和權威，尋求新法律的支撐，使新政權的合理性得到合法的解釋和確證。法律秩序和權威一旦確立之后，任何人、任何團體包括執政黨在內，都必須在國家的法律范圍內活動。執政黨沒有越出法律之外活動的權力，也沒有隨意更改乃至破壞國家法律的權力。

4，受制約執政

執政必須受到制約和監督，否則必然滋生貪污腐敗等丑惡現象。孟德斯鳩把不受監督、濫用權力的政府稱為“暴虐政府”，指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”[4]“英國歷史學家阿克頓說：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。……絕對權力會敗壞社會道德。”[5]，美國當代政治學家塞繆爾·亨廷頓把腐敗界定為，公職人員為實現其私利而違反公共規范的行為，其基本形式是政治權力與財富的交換，即權錢交易。亨廷頓認為：“現代化進程引起的腐化在中央集權的官僚制國家，比在封建制國家更廣泛。”[6]腐敗造成嚴重的后果，“腐化很會使政府行政體系受到削弱，或使行政體系的軟弱無能長期得不到改善。”[7]羅伯特·達爾認為，對政府的監督應是“雙邊控制”，即不僅來自權力監控的一邊，還要來自民眾監控的一邊。為此，他批評和指責道：“國家的政府不能高度提供參與機會，普通公民不能對它有太多的。”[8]有必要進一步提高民眾的監督程度。

從以上分析可知，執政黨執政要受到制約和監督主要集中在兩個方面，一個方面是以權力制約權力；另一個方面是來自社會民意的監督，包括政治黨派、社團、新聞輿論、民意調查等等監督。

以權力制約權力，是監督執政的最為關鍵、最為有效的手段。以權力制約權力的必要條件是分權，分權是一個規律。達爾批判了“權力硬塊”的謬論，在“權力硬塊論”看來，權力是單一的、堅硬的、打不碎的硬塊，它可以從一個人手中傳到另一個人手中，卻不能為其他人所分享。達爾指出，權力可以分解、分配，而且應該被合理地分解、分配。權力分解、分配的規律表明，撇開具體的內容而言，任何一種政治權力作為運行完整的一個過程，客觀上必須分成決策、執行、監督三種形式或環節。為了行使這些職責，必須設立三種權力機構，它們在自己的職責范圍內都是最高的權威，彼此之間互相制衡，這是任何一種民主政體所要遵守的規則。三種權力的分權和制約，體現了國家權力的整體性，不可侵犯性。

社會民意的發展和發達，是監督政黨執政最為廣泛、最為敏感的手段。實行民意監督的必要條件是，政務公開，民眾有獲取信息的自由；同時，民眾還有結社的自由，言論的自由。在民意受到鉗制的社會，自由成為虛幻，監督實際上已不可能進行。

上述表明，在政黨執政文明的諸內涵中，政黨自身民主是執政文明的核心，政黨的間接執政是執政文明的必然，合法性執政是政黨執政文明的基礎，受制約執政是政黨執政文明的前提。歸根到底，政黨執政，涉及到與政權的關系。要做到政黨執政文明，必須正確認識和處理好黨政關系。

二、主義國家黨政關系

所謂黨政關系，就是政黨與國家政權之間的關系。近代以來，黨政關系的形成和，在資本主義國家已經歷了二、三百年的過程。在社會主義國家也有了80多年的歷史。這里，著重考察社會主義國家的黨政關系。

1，社會主義國家黨政關系的模式

1917年，隨著俄國十月革命的勝利，世界上出現了第一個社會主義國家和第一個執政的共產黨，產生了新的社會主義國家黨政關系。20世紀40年代后，社會主義由蘇聯一國變為世界多國，在東歐、亞洲、北美洲更為廣大的范圍達到15個國家，形成了與西方國家不同的社會主義國家黨政關系。這種社會主義國家的黨政關系，基本上以“蘇聯模式”為樣榜。經歷了七、八十年的歷史發展，“蘇聯模式”的社會主義國家黨政關系，暴露出很大的弊端，終于難以駕馭國家、、文化的發展，在1989--1991年包括蘇聯在內的10個社會主義國家遭致覆亡。而在等社會主義國家，則進行了持久、深入的政治改革。

恩格斯指出：“我們的黨和工人階級只有在民主共和國這種形式下，才能取得統治。”[9]他還說：“共和國是無產階級將來進行統治的現成的政治形式。”[10]社會主義國家借鑒資本主義國家的現成的政治形式，明確宣稱實行民主共和政體，國家的權力屬于人民。分析社會主義國家的黨政關系，首先必須弄清楚社會主義國家的政權結構和功能，然后了解黨在政權中的地位和作用。

十月革命后俄國稱為俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國。蘇維埃（俄文совет的音譯）即會議或代表會議之意，表明國家的權力屬于全國人民，人民選出自己的代表，由他們主要采取會議的工作方式管理國家。1922年，俄國的民族地區建立了一系列的蘇維埃共和國，列寧認為它們和俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國一樣，處于獨立、平等的地位，因此，在自愿聯合又保留每個共和國平等權力的基礎上，成立了蘇維埃社會主義共和國聯盟，簡稱蘇聯。1924年、1936年、1977年分別產生了三部《蘇聯憲法》，蘇維埃國家機關的結構得以確立、完善。根據《蘇聯憲法》的規定，蘇聯的國家機關是：（1）蘇聯最高蘇維埃最高權力機關；（2）蘇聯最高蘇維埃主席團蘇聯最高蘇維埃的常設機構，行使蘇聯最高蘇維埃閉會期間最高權力機關的職能；（3）蘇聯最高蘇維埃常設委員會蘇聯最高蘇維埃的工作機關，設有16個常設委員會；（4）蘇聯人民委員會，1946年后改為蘇聯部長會議蘇聯政府機關，下設政府各部；（5）蘇聯最高法院，蘇聯最高審判機關，由蘇聯最高蘇維埃選舉產生，置于蘇聯最高蘇維埃和最高蘇維埃主席團之下；（6）蘇聯最高檢察院，蘇聯最高檢察機關，總檢察長由最高蘇維埃任命，同樣置于蘇聯最高蘇維埃和最高蘇維埃主席團之下。[11]蘇聯的國家政權體系可以概括為，最高蘇維埃主要行使立法權下的一府兩院制。

再來分析蘇聯共產黨與蘇維埃國家政權的關系。蘇聯共產黨是一黨執政的政黨。根據《蘇聯共產黨章程》，黨創造了蘇維埃，黨“是社會政治組織的最高形式，是蘇維埃社會的領導力量和指導力量。”[12]《蘇聯共產黨章程》還規定，“在蘇維埃、工會、合作社、和勞動者的其他群眾性組織召開的代表大會、代表會議上，以及在這些組織由選舉產生的機關中，凡是有黨員三人以上的，應當成立黨組。這些黨組的任務是在非黨群眾中全面地加強黨的和貫徹黨的政策，……黨組服從相當的黨的機關：蘇聯共產黨中央委員會、加盟共和國共產黨中央、黨的邊疆區委會、州委會、專區委會、市委會、區委會。在一切上，黨組必須嚴格地和始終不渝地遵循黨的領導機關的決議。”[13]在蘇聯軍隊中也設立黨組織，保證在武裝部隊中貫徹黨的政策。這樣，蘇聯共產黨實際上分成了兩個部分，一個部分是黨的自身獨立的系統，另一部分是深入到國家政權、軍隊、工會、共青團、工廠和合作社等生產單位、其他社會組織中去的黨組織，即在各級國家政權、軍隊和各種組織中建立黨組。這些政權中的黨組，必須服從政權外的相應層級的黨組織，貫徹執行黨的決議。由此可知，蘇聯共產黨與蘇維埃國家政權的關系是，黨領導政，政服從于黨。以蘇聯共產黨和蘇維埃的關系為例，蘇聯的黨政關系如下圖：

蘇聯共產黨中央委員會------→蘇聯最高蘇維埃黨組、蘇聯最高蘇維埃加盟共和國與自治共和國----→加盟共和國與自治共和國最高蘇維埃黨組、共產黨中央委員會---------→加盟共和國和自治共和國最高蘇維埃

中國社會主義國家的政權結構以及黨與政權的關系，和蘇聯大體相同。中國實行共產黨領導的多黨合作與政治協商制度，共產黨是執政黨，《中華人民共和國憲法》指出，“中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業的成就，是中國共產黨領導中國各族人民，在馬克思列寧主義、思想的指引下，堅持真理，修正錯誤，戰勝許多艱難險阻而取得的。”[14]《中國共產黨章程》對共產黨與國家政權的關系作了闡述，“中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業的領導核心”。“堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義思想這四項基本原則，是我們的立國之本。”[15]中國共產黨堅持對人民解放軍和其他人民武裝力量的領導。在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中成立黨組，發揮領導核心作用。黨組的任務，主要是負責貫徹執行黨的路線、方針、政策；討論和決定本單位的重大問題；做好干部管理工作；團結非黨干部和群眾，完成黨和國家交給的任務；指導機關和直屬單位黨組織的工作。黨組必須服從批準它成立的黨組織領導。

2，社會主義國家黨政關系的特點

第一，社會主義國家明確規定了共產黨是執政黨的地位。與西方國家所有的黨地位平等，實行多黨競爭、輪流執政的情況不同，社會主義國家在憲法里明確規定了共產黨為惟一執政黨的地位。因為共產黨有了身為執政黨的法律規定，共產黨與國家政權形成長期的、穩定的領導與被領導的關系，例如在中央，共產黨的上層和國家政權的上層是融為一體的。列寧指出：“作為執政黨，我們不能不把蘇維埃的‘上層’和黨的‘上層’融成一體，現在是這樣，將來也是這樣”[16]。

中央層級上的黨政是融合在一起的，中央之下的各級黨組織和各級政權也是融合在一起的。執政黨和政權融合，作為一種體現執政的現象，是無可厚非的，西方國家也是如此。但是，社會主義國家由于在憲法里明確規定了共產黨是執政黨，起領導作用，它和西方國家就有明顯的區別：一是社會主義國家的“黨政融合”是永久固定的，共產黨要長期執政；西方國家的“黨政融合”是變動不定的，可以互相替代。二是社會主義國家的“黨政融合”不僅是黨的干部出任政府官員，實行黨政職務上的融合，而且黨在國家政權中建立了組織，開展活動，和國家政權實行組織上的融合，黨成為國家政權機構；西方國家的“黨政融合”，只是黨魁、干部個人擔任政府要職，執政黨不能到處都去，不能在政府、司法和軍隊，也不能在、公司、農場、文化等部門機構中建立組織，開展活動。雖然議會成為政黨活動的場所，但是，議會里的政黨本身并沒有國家化、行政化，它不能給議會下指令，更不能凌駕于議會之上，只能為自身的黨務和黨的政治活動服務。

第二，社會主義國家的執政黨采取了直接執政的方式。與西方國家執政黨實行間接執政的方式不同，共產黨是站在直接執政的位置上。列寧明確地說：“黨是無產階級的直接執政的先鋒隊，是領導者。”[17]

本來，列寧認為，革命勝利后成立的蘇維埃政權，要按照馬克思恩格斯巴黎公社經驗得出的原則，朝著“人民管理制”[18]的發展方向，實行直接民主。但是，1917年時俄國的情況與巴黎公社不同，十月革命是由久經考驗、經驗豐富、組織嚴密的、強大的共產黨發動的。雖然黨提出了“全部政權歸蘇維埃”的口號和要求，但隨著革命勝利，當蘇維埃建立后，一旦權力重心轉向國家機關，黨的職能就會大大簡化，任務就會大大減少，甚至在有些人說來，黨會變的無足輕重，受到冷落，沒有存在的必要。這是長期從事黨務工作的職業革命家所不愿看到和難以割舍的，對于他們來說，他們習慣的是以黨的組織工作方式進行國家管理。更為重要的是，在俄國這樣經濟文化落后的國家，走上社會主義道路，這是跨越資本主義制度“卡夫丁峽谷”的跳躍式發展，只有作為無產階級的先鋒隊組織才能認識到的，而一般群眾和無產階級的一般組織很難自覺地去選擇它、堅持它。如果由全體人民直接管理國家，或由所有的無產階級組織管理國家，思想覺悟和文化水平都不可能保持社會主義的發展方向。所以，列寧承認，只有黨才能領導社會主義國家，“蘇維埃雖然按黨綱規定是通過勞動者來實行管理的機關，而實際上是通過無產階級先進階層來為勞動者實行管理而不是通過勞動群眾來實行管理的機關。”[19]

列寧指出：“我們的黨是一個執政黨，黨的代表大會所通過的決定，對于整個共和國都是必須遵守的”[20]。黨的中央全會選出“政治局”和“組織局”，負責解決政治問題或組織問題，而“共和國的任何一個國家機關沒有黨中央的指示，都不得決定任何一個重大的政治問題或組織問題。”[21]黨直接管理國家大事，掌握人事分配大權，直接對國家政權做決定、下指示。為此，黨自身成立了許多職能部。1919年，俄共黨章作出規定：“為了進行黨的各種特殊工作，可以設立專門的部（民族部、婦女工作部、青年工作部等等）。”[22]1934年還增加了農業部、部、運輸部、計劃財政等純經濟職能部；到了70年代末，職能部已達25個，一般與政府的行政機構對口接軌，職能重疊，以便進行直接領導。

黨對國家政權做出的決定、下的指示要得到國家政權的貫徹執行，必須要有相應的組織機構來支撐、保證，所以，黨領導國家，不能只站在國家政權之外，黨在保持自身強大的組織體系的同時，還必須進入國家政權。這樣，共產黨作為執政黨形成了兩個序列的組織形式，第一個序列是黨的自身組織形式，即置身于國家政權之外的黨組織；第二個序列是置身于國家政權機關內的組織形式。只有國家政權體系外的黨和國家政權體系內的黨緊密結合，政權體系內的黨組織服從政權外的黨組織，并對政權機關實行雙重的領導，黨才能成為國家機器的核心，控制整個國家和社會。可以說，這種直接執政的方式，是黨政不分、以黨代政的模式，或者說是、鄧小平曾經批評過的“以黨治國”的模式。

第三，在社會主義國家的黨政關系中，黨的地位高于政的地位。從以上第二點可知，社會主義國家同時存在兩套權力體系，即黨的權力體系和國家權力體系。黨的權力組織還深入國家政權機關，形成交叉現象。其權力運作的程序是，從黨的權力體系到國家權力體系，具體地說，首先，黨對國家權力作出決定；然后，由國家權力中的黨組織加以傳達貫徹；最后，由國家權力予以執行。它表現為如下的權力傳遞過程：

黨的權力→國家權力中的黨組織→國家權力

比較黨政的地位，黨權明顯高過政權。這種情況與西方國家的黨政關系明顯不同。在西方國家，政黨均以國家政權為中心，圍繞國家權力運作，而不是以執政黨自身為核心，政黨不過是尋求執政的工具，政高于黨。在社會主義國家里，對于政治家和官員來說，最重要的是追求在黨內的職位和掌握在黨內的權力。而作為國家最高權力的蘇維埃，倒成為了一種象征、榮譽，不過是橡皮圖章、表決機器，實際上沒有多少權力。黨和國家政權的關系，是一種主從和上下級之間的命令服從式關系，是黨高度集權的體制。

三、改革黨政關系的思考

在對主義國家黨政關系作出后，我們想集中討論下述4個主要的：

1，關于黨政關系的實質問題

從幾十年黨政關系的中，不難看到，社會主義國家黨政關系問題始終是圍繞黨政不分和黨政分開的焦點展開的，但這兩種執政方式之爭，決不是一般的問題。黨政不分和黨政分開，反映的是直接執政和間接執政的區別，體現了黨政關系的根本性質問題。黨政不分，必然是直接執政；黨政分開，必然是間接執政。黨政不分、直接執政是以黨權為中心，執政黨采取對國家政權直接干預、包辦、命令的方式，實現黨的領導，這是專制式的執政；而黨政分開、間接執政是以政權為中心，執政黨采取對國家政權提出大政方針的建議、通過程序立法、由國家政權決策執行的方式，實現黨的領導，這是民主式的執政。因此，在黨政關系問題上，是選擇黨政不分，還是選擇黨政分開，歸根到底體現的是專制與民主的性質區別。在這一點上，鄧小平曾經作了透徹的分析。早在1941年他就指出，抗日的革命政權的“實質是民主”[23]。共產黨要在政權中掌握優勢，優勢從何而得？“主要從依靠于我黨主張的正確，能為廣大群眾所接受、所擁護、所信賴的聲望中去取得。確切地說，黨的優勢不僅在于政權中的適當數量，主要在于群眾的擁護。民主政治斗爭可以使黨的主張更加接近群眾，可以使群眾從自己的政治經驗中更加信仰我黨。所以，只有民主政治斗爭，才能使我黨取得真正的優勢。”[24]他指出，如果采用“以黨治國”的方式，就會破壞民主政權的性質。黨政不分正是維護專制獨斷的工具，本身具有專制的特性。

由于黨政關系實質的尖銳性和敏感性，所以在黨政分開提出以來的幾十年里，始終未能得到真正的進展和解決。在共產黨執政史上，列寧第一個提出要實行黨政分開。斯大林表示同意。但20世紀30年代后，斯大林再也不愿提起列寧關于黨政分開思想，更不可能去推動這個思想的了。斯大林起勁地搞的恰恰是黨政不分、以黨代政那一套，說明了他欣賞和堅持的是集權專制。斯大林之后的黨的幾任領導人雖然起而批判斯大林，但也沒有一個愿意放棄專斷獨行的黨體制。從20世紀50年代起，也根本不談黨政分開問題，相反，還恢復了戰爭年代搞的黨的一元化領導。在極左路線的下，堅持黨的領導被確認為由黨直接管理和包攬一切，“黨委負責”、“書記掛帥”等領導原則在全國各地普遍推行，各級黨組織逐步包攬了國家立法、行政、司法事務。1958年，黨中央成立了財經、政法、外事、和文教五個領導小組，直屬中央政治局和書記處，對國家機關各部門實行分口領導。在中央下發的成立這些小組的文件中曾寫道：“這些小組是黨中央的，直屬中央政治局和書記處，向他們直接報告。大政方針在政治局，具體部署在書記處。只有一個政治設計院，沒有兩個政治設計院。大政方針和具體部署都是一元化，黨政不分。”[25]在這里，改變了過去的觀點，公開提出要實行“黨政不分”。自此以后，黨組織對國家機關事務實行全面領導和干預。在立法工作中，黨中央直接向全社會具有普遍約束力的決定和指示；在行政工作上，黨組織完全處于行政第一線，事無巨細都須經黨委決定；在司法工作中，黨委直接審批案件；黨的組織在國家政治生活中已經國家化、權力化、行政化，黨在國家中居于支配一切的地位，各級國家政權機關實際上成為黨的執行機構或附屬機構。總之，一切權力高度集中于黨，黨的權力又高度集中于個人，權力的運作失去了起碼的監督和制約，最終導致了個人專斷和權力的濫用，給黨和國家帶來了深重的災難。1987年黨的十三大提出黨政分開的改革方案，但從那時到現在，雖說政治體制也進行了一些改革，但是，黨政不分、以黨代政的現象依然如故，嚴重地影響了體制改革的深化和社會的全面進步。

黨政分開為什么會如此艱難，一再出現停滯局面呢？問題的根本就在于黨政關系涉及到民主還是專制的實質。黨政分開的原則一旦實施，必將觸及專制主義，摧毀某些人專權的權力基礎。在斯大林時期是這樣，在他們之后，由于要明里暗里地保存這樣的基礎，不敢談黨政分開也就成了一種合乎邏輯的必然了。如果我們能把黨政關系的實質上升到這樣的高度去認識，看到共產黨領導的國家政權是實行民主政治的政權，就必然會要求實行黨政分開。這個問題是一個首要的政治問題。這個問題如果不解決，黨政關系無論如何是邁不開步、解決不了的。

2，關于黨政職能的性質問題

在解決了對黨政關系實質的認識后，還要弄清楚黨政職能不同性質的問題，才能切實轉變觀念，科學地對待黨政分開。

列寧早就指出，黨與政的職能不同，國家，“這是實行強制的領域。……采用‘行政手段’和以行政人員的身分來處理問題”，而黨只對黨員“開除黨籍而不實行強制”[26]。為什么黨政職能會有這樣的不同，歸根到底是黨政性質不同。黨不是政權組織，正如列寧所指出的，它不能使用行政、司法等強制手段，它所擁有的權力是對自己的黨員采取組織、宣傳、的方式，對于不合格的黨員可以采取處分乃至開除出黨的手段，但不能進行行政處罰或直接送上法庭。黨對國家的領導屬于政黨的政治權威，屬于政治權威的領導，而不是國家權力的領導。政治權威是一種使人們自愿服從的力量，以政治號召力、說服力和政治影響力為特征，以人民的自愿服從和自覺擁戴為實現標志。只有國家才是政權，可以使用行政、司法手段實施強制。國家政權行使的國家權力是一種強制服從的力量，以對全體社會成員的普遍管轄和強制服從為實現標志。黨不是國家機關，不享有國家權力。黨對國家政權的領導而政治權威可以影響國家政權，但不能強制支配國家政權的運行。正因為如此，黨的十三大報告指出“黨的領導是政治領導”，黨的十四大、十五大、十六大報告提出“黨的領導主要是政治、思想和組織領導”。這些表述都說明了，黨對國家政權的領導不是權力領導。黨的領導是依靠黨的政治優勢和國家政權機關中黨組織和黨員的影響力而間接實現的。

由于黨不是政權組織，所以黨的地位不能高于國家，更不能取代國家。列寧明確指出蘇維埃政權“高于各政黨”[27]。雖然黨和國家政權之間是一種領導和被領導的關系，但這種領導關系不是上下級之間的隸屬關系，不是命令與服從、支配與被支配的直接關系，而是通過黨員介入、思想溝通、路線指導、政策說服、獲得轉化的間接關系。黨有沒有權力呢？黨當然有權力，它本身存在著權力現象，不能說黨沒有任何一點權力。但是，這種權力不同于國家政權的權力。這是因為：

首先，兩種權力的來源不一樣。國家政權是由全體人民直接或間接選舉產生的，國家權力源于全體人民的授予；而我們的黨是由工人階級、中國人民和中華各民族的先進分子自愿結合組成的政治組織，黨的權力源于全體黨員的授予。盡管黨來自人民，而且擁有6694萬黨員，在總人口中平均每20人有一名黨員，但它還是全體人民的一部分。黨的地位顯然不應凌駕于國家政權之上。固然，在革命斗爭的歷史上，是黨帶領人民奪取了國家政權，但隨著時間的推移，共產黨的是黨還政于民，還政于社會，還政于國家。

其次，兩種權力的大小不一樣。國家權力的行使，體現全國人民包括黨員在內的意志，黨的權力的行使，體現的是全體黨員的意志。當然，黨是人民利益的忠實代表，始終代表人民的利益是黨全部工作的出發點和歸宿。但是，黨的這種代表人民利益活動，必須在國家法律的范圍內進行。黨對國家的領導，也要服從人民的意志，受人民意志的約束，因此首先要尊重國家權力。

最后，兩種權力的目的不一樣。黨行使權力、發揮作用的目的，是支持和保障人民擁有當家作主的權力，除此之外，黨沒有自身的權力目的。而國家權力，就是要由人民來行使的，這個目的也就構成了黨的目的。

審視我國的現實，我們的黨現在已經成為國家政權，構成國家政權的一部分，而且是其中的核心部分。如果維持這樣的現狀，并從上繼續認可黨也是政權組織，那么，黨政分開就不可能成為必要。因為確認黨和國家都是政權，是同樣一個東西的話，就沒有理由非把它分開不可。凡是同一性質的東西，也是無法分開的。所以理論界在黨政關系問題上，有一種觀點主張黨政分工論，在黨政都是政權組織的理論基礎上，只能分別劃分黨管范圍和政管范圍；另一種觀點主張黨政合一論，他們認為，黨政無法分開，既然分不開，不如干脆合到一起。還有第三種觀點認為，最高層次黨政合一，以下層次黨政分開。[28]這些論點，在20世紀80年代中期就已流傳，迄今為止應該說還有很大的市場，不妨略作分析。

按照黨政分工論的主張，假設在權力系統的劃分上，黨分到了立法權、監督權，那么，人民代表大會直接成為黨之屬物，黨就是人民代表大會，或者說人民代表大會就是黨，這樣的結果豈不仍舊是黨政不分嗎？另一方面，假設政府行政權是獨立的、完全不受黨的影響、控制（哪怕是實行間接的控制），豈不成了黨政分開。可見，黨政分工在黨分到權的地方成了黨政不分，而在分不到權的地方還是成為黨政分開。同樣的，如果是在一個系統或一個單位內部進行權力分工，假設黨擁有某些職權，政擁有另外某些職權，黨還是處于有權或無權的狀態，還是在一些部門成了黨政不分，另一些部門成為黨政分開。總之，黨政分工論使黨陷在權力的泥坑里，進行權力的分割，但無論是進行什么樣的權力分割，都是分割不清楚的，也都是不妥當的。

還有一種分工法，黨只管大事，不管小事。問題是大小事的界限很難分清。有學者曾經正確地指出，什么是大事，什么是小事，這只有放到具體的歷史條件下才可以衡量，難以有個事先的劃分。例如，20世紀80年代波蘭幾次社會動蕩是物價問題，導致團結工會大罷工的最初導火索是豬肉提價。豬肉提價是大事還是小事，孤立地看肯定是小事，但那時在波蘭是最大的政治問題。[29]

黨政合一的情況更為糟糕。黨政合一，是黨合到政中去，還是政合到黨中來呢？如果是黨合到政中去，黨進入人大、政府等國家政權機關，黨分成好幾塊，和這些國家政權機關一體化，那么獨立的中國共產黨組織就沒有了。如果是政合到黨中來，共產黨內設人大、政府，黨即人大、政府，按照黨的規章制度進行人大、政府的運作，這樣的體制，是不可設想的。只有“”中才搞這樣的體制。

至于最高層次黨政合一、以下層次黨政分開的觀點，簡直是不倫不類。其在最高層次即中央層次黨政合一，無異于前面分析的黨合到政中去或政合到黨中來出現的結果。而在中央層次黨政合一的情況下，中央以下層次的黨政又如何能分的開呢？

顯然，我們只有在確立了黨不是政權的觀念后，黨政分開才有先決的條件，解決黨政關系問題才能走上正確的軌道。

3，關于黨政分開的關鍵問題

這里所說的黨政分開的關鍵問題，是指黨政分開應從哪里著手，解決哪一個最為重要的問題，并且由于這個問題的解決，能夠解開其他的癥結。

既然我們經過理論的分析，論證了黨不是國家政權，那么黨政分開最關鍵的問題就在于，黨的組織應該從國家政權中剝離出來。我們在前面的分析已經說明，我國并存著兩套權力體系，即黨的權力體系和國家權力體系，同時，黨的組織進入國家權力體系。黨政不分主要表現為，國家政權體系外的黨組織和國家政權體系內的黨組織緊密結合，政權體系內的黨組織服從政權外的黨組織，由此實行雙重的領導，使黨成為國家權力的核心，其權力運作的程序是，從黨的權力體系到國家權力體系，具體地說，首先，黨對國家權力作出決定；然后，由國家權力中的黨組織加以傳達貫徹；最后，由國家權力予以執行。由此可見，所謂黨政不分，主要就是黨政組織上的不分，黨政組織混在一起，造成職能的交叉重疊。因此，實行黨政分開最要緊的就是，實行黨政組織的分開，黨的組織從國家政權機關撤銷。現有國家政權機關中不再存在黨的組織活動。

關于黨政組織分開的思路，實際上在黨的十三大報告中已經有了明確的構想。黨的十三大報告指出：“為了適應黨的領導方式和活動方式的轉變，必須調整黨的組織形式和工作機構。……政府各部門的黨組各自向批準它成立的黨委負責，不利于政府工作的統一和效能，要逐步撤銷。”[30]這就是說，黨的第二個序列組織形式即由各級黨組織成立的在國家政權機關中的黨組（黨委），要退出國家政權機關。

國家政權機關中還有由一定數量的黨員組成的支部、總支部和黨的機關工作委員會這樣的黨組織，它們是負責黨在機關中的黨務工作的機構，配備有專職的黨務干部。黨的這些組織機構也要撤銷。黨組織對黨員的管理，今后不采取單位建制的方式，而采取單位所在地方的屬地管理原則，正如黨的十三大報告指出的，“要逐步改由所在地方黨委領導。”[31]

4，關于黨如何執政的方式問題

在黨組織從國家政權機關退出后，黨怎樣執政、領導國家呢？黨的領導是通過政治、思想的領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，堅持依法執政，實現對國家和社會的領導的。

首先，黨的執政是提出治國的政治路線和方針政策。這些包含，從政治路線、方針政策上領導國家政權及其建設，指引和掌握國家政治生活的發展方向，確保全體人民管理國家和社會事務的權利及有效地實際參加管理，等等。黨提出宏觀的路線、方針、政策，以指導國家的政治生活和全社會的行動，而不是陷于具體瑣細的行政事務和經濟管理的事務中。

其次，黨的執政是提出立法建議、并指導立法。依法領導或依法治國，即黨的領導法制化，是政治領導的一種基本形式。黨要在憲法和法律的范圍內活動，黨對國家事務實行政治領導的主要方式是使黨的主張經過法定程序變成國家意志，即通過法律和法令來實現黨的領導。這意味著黨把自己的領導活動納入國家法治的軌道。

第三，黨的執政是選拔和推薦重要干部到國家政權機關中任職。在國家政權機關不設黨組織后，黨的執政最主要的就是通過黨的干部在政權中工作來實現的，要以國家政權作為執政中心。黨必須把自己的領袖人物和主要干部推薦到國家權力機關中去，值得指出的是，黨“推薦重要干部”，不是推薦所有的干部；是“推薦”而不是由黨組織直接委任或決定，必須走法律的程序。黨就是通過執政的這些黨的領袖和干部來貫徹黨治國的施政方針、主張。黨的一大批領導者進入國家權力機關也更加符合國際上通行的政黨政治原則，黨領導國家不再是靠發號施令，而是通過在國家政權機關的黨員所占據的優勢比例和政治影響，用民主的方法，依靠集中大多數人的意志，把黨的路線、方針、政策通過國家的形式傳達給全社會，使整個決策過程更加民主化，更能反映民情，代表民意，集中民智，更具有法律的效力。

最后，黨的執政是監督國家政權中的黨的領袖、干部和黨員發揮先鋒模范作用來保證黨的決議得到執行。

注釋：

讓馬克·夸克著：《合法性與》，中央編譯出版社2002年版，第1頁。

2，讓馬克·夸克著：《合法性與政治》，中央編譯出版社2002年版，第2頁。3，《布萊克維爾政治學百科全書》，政法大學出版社1992年版，第410頁。4，[法]孟德斯鳩：《論法的精神》上冊，商務印書館1961年版，第154頁。

5，[英]阿克頓：《自由與權力》，商務印書館2001年版，第342頁。

6，[美]塞繆爾·亨廷頓：《變革中的政治秩序》，華夏出版社1988年版，第65頁。

7，[美]塞繆爾·亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，華夏出版社1988年版，第69頁。

8，[美]羅伯特·達爾：《多元民主的困境》，求實出版社1989年版，第12頁。9，《馬克思恩格斯全集》第22卷，人民出版社1965年版，第274頁。

10，《馬克思恩格斯全集》第39卷，人民出版社1975年版，第209頁。

11，參見[蘇]A·A·別祖格洛夫主編：《蘇維埃建設學》第11、12、14章，中國人民大學出版社1983年版。

12，《蘇聯共產黨章程》，求實出版社1982年版，第201頁。

13，《蘇聯共產黨章程》，求實出版社1982年版，第223224頁。

14，《中華人民共和國憲法修正案》，載《人民日報》1999年3月17日第1版。15，《中國共產黨第十六次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2002年版，第57、61頁。

16，《列寧全集》第41卷，人民出版社1986年版，第11頁。

17，《列寧選集》第4卷，人民出版社1972年版，第457頁。

18，《馬克思恩格斯選集》第2卷，人民出版社1972年版，第381頁。

19，《列寧全集》第36卷，人民出版社1985年版，第155頁。

20，《列寧全集》第41卷，人民出版社1986年版，第55頁。

21，《列寧全集》第39卷，人民出版社1986年版，第27頁。

22，《蘇聯共產黨章程》，求實出版社1982年版，第19頁。

23，《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第8頁。

24，《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第9頁。

25，轉引自《百年潮》，中共中央黨史室主辦，1997年第6期。

26，《列寧選集》第4卷，人民出版社1972年版，第457頁。

27，《列寧全集》第33卷，人民出版社1985年版，第305頁。

28，參見《十一屆三中全會以來政治體制改革的與實踐》，春秋出版社1987年版，第295296頁。

29，參見聶高民等編：《黨政分開理論探討》，春秋出版社1988年版，第57頁。30，《十三大以來重要選編》上，人民出版社1991年版，第37頁。

31《十三大以來重要文獻選編》上，人民出版社1991年版，第38頁。