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（一）

在對我國公民權利的研究中，農民問題顯得相對邊緣化，然而卻更具根本性。縱觀歷史，農民問題一直是困擾我國發展的一大難題。可能沒有人否認，農民權利的行使狀況往往與其貧窮的情勢緊密相關。在過去的大多數歷史時期，農民常常迫于求生而忽略甚至不知自己有何種權利。村民自治問題是中國憲政道路上首當其沖應當解決的重要問題之一。

在法律上，真正意義的“村民自治”始于1982年憲法。其第一百一十一條肯定了村民委員會為農村基層群眾自治性組織的法律地位。從本質上講，這是我國經濟結構二元轉型過程的必然性產物。市場化要求農民增強社會自主性──贏得自治的能力與合法地位。在中國，貧窮可以改變一切，這是低級的生存變革的原動力。在中國共產黨十一屆三中全會前夕（1978年11月24日），安徽省鳳陽縣梨園公社最貧困的小崗村生產隊的18戶農民，冒著坐牢的風險，私下秘結了“包產到戶”契約，這18戶窮而無畏的農民在新中國的改革開放史上寫下了重重的一筆。自此，實行了20年的“政社合一”體制被打破，“包產到戶”運動在神州大地上風起云涌，摧毀了舊的管理體制，一種新興的權力共同體──村民委員會代替了正在迅速瓦解的生產大隊組織。1982年憲法肯認了這種情勢的存在，但是直到1983年10月，中共中央、國務院發出的《關于政社分開建立鄉政府的通知》才宣告了“政社合一”體制的終結。

從當時的情況來看，安徽鳳陽小崗村的農民承包方案的確定，實際上是走投無路的結果。舊體制走到了終點，農民的生存空間已經狹小到無法生存的地步。但是這種私自秘結承包方案的行為在當時明顯具有違法性，而且是嚴重地違背了憲法的根本規定。然而為什么在當時得到了政府的默許，為什么應當由政府承擔的改革風險與成本卻讓農民去承擔？在沒有修憲的情況下，其后還得到了政府的大力提倡？甚至被認為是一項偉大的創舉（偉大與否，與法律性質無關）？或許，普遍的生存危機感及濃烈的反叛情緒使人們容易忽略如是問題。在生存問題上，人們富于同情心且傾向于寬恕任何有違法制之事。其實，問題的根本并不在于此，而在于政府與民眾對于憲政權利的漠視，或者可以這樣說，十年浩劫使一紙憲法的權威已蕩然無存，甚至使人們不知有憲，既如是，又何來違憲之說？筆者并非否定小崗村改革的意義，也無意為舊體制辯護，只是說為什么不在法律體系的框架內進行改革，如果在一致同意的情況下，使其合憲只不過是一個技術性問題。即使是良性違憲，也為其后的隨意違憲開了不追究法律責任的先河（憲法的實效才是憲法為根本大法的原因），這不僅大大損壞了憲法權威和阻礙了法治化進程，而且在以后的憲權實現方面（包括村民自治）留下隱患。

（二）

村民自治是一項憲法權利。1982年憲法結束了農村政社合一的舊體制，把本來應該屬于農民的權利──自治權，還給農民自己，即農民自己的事自己辦。村民自治的前提即是基于這樣的一種假定。失去自由的農民無所謂自治。賦予農民結社和選擇的自由乃是當務之急。

現在有一種頗為流行的看法，認為國家政府應通過法律、規章等形式對村民自治的內容、制度、管理方式等諸方面進行細致的規定，才是保障農民權利的惟一有效手段。這實在是一種誤解。所謂村民自治，應當是根據本社區的情況由農民自主選擇管理、處理自己問題的方式與范型，而非其他。如果一切都由政府或者上級部門全部包辦好了，農民還自治什么？如何“自治”？倘把“自治”變為“被治”，把“自主”變為“他主”，村民自治之說純屬無稽之談。一些學者喜歡為農民設計一種或者可供選擇的數種自治方式，無可厚非，政府也可以規定一種或者可供選擇的數種自治方式，但關鍵問題是必須把握一個適當的“度”，即保留和保障農民在“自治”制度安排上的選擇自由──自主權，這應當被認為是自治權的核心。我們不應忽視實踐的創新作用，歷史上任何一種制度創新和管理范型大都是實踐出來的或是實踐先行。

在許多人看來，農民在自治上缺乏足夠的行為能力是問題的關鍵。但事實證明并非如此。大部分農民在自治中表現得不錯，甚至相當出色。如吉林省梨樹縣的“海選”制度，山西省河曲縣城關鎮的“兩票制”以及普遍推行的村務公開制度等，即使如村民自治本身也是農民實踐創造的而非政府設計的。依法理，個人是自己最佳利益的判斷者。何種自治方式最為適合只有農民自己知道。從實踐可知，不是農民沒有能力自治，而是沒有給農民足夠的自治空間。憲法取消了遷徙權就是一個典型的例證，不能自由遷徙的農民被捆綁在土地上，實際上這與封建人身依附制度沒有本質的區別。自由選擇職業與生活方式只是市場化的開始。所以，這并不是一個農民有沒有足夠的行為能力的問題，而是一個給不給農民權利能力的問題。不從法律上肯定農民自治的權利能力，何來行為能力？作為弱勢群體的農民的自治，就是要把已剝奪的權利還給農民自己，讓農民自己作主處理自己的問題，而不是限制農民的自治權。

（三）

權利是一種可供處分的利益或者可以預期的收益。只有在可以得到相對或絕對的好處時，村民才愿意行使權利。富裕使村民更關注自治權利的存在和行使，經濟發展使得村民可獲得更多的利益，從而使其更關注其所擁有的權利。故而發展經濟是促使村民自治的根本力量，是惟一可從利益角度聯結村民自治的紐帶。經濟一體化把村民自治納入到整個社會，變自治單位為社會的基本單元；也可使村民自治從宏觀上更容易納入到整個憲政國家的法律體系之中。

在國家權力與村民自治的關系上，我們應當把握好一個“度”字。村民應當是國家法度內的自治，其權利須得到國家與法律的肯認，同時國家權力不應當過度干涉其自治，而是應當保護和支持農民行使自治權利以及自治的相對獨立性。但是在實踐中，在二者的關系問題上最容易出偏差。經濟利益是基層干部介入村民自治最直接的原動力之一。在有些干部眼中，在貧困的山區開展村民自治沒有意義，即使開展也屬走過場。致使有的村民認為，國家與他們的生活十分遙遠，基層干部的工作只有兩項，即“催糧收款，刮宮引產”。這反映了國家行政權力在農村變成了實行國家政策的單一工具，從而淡化了國家與農民之間的關系。然而正是在這一意義上，財政稅收變成了界定國家與公民權利的最好界碑。從根本上說，正是在稅收上國家與公民發生著最為深刻的關系，保障農民的權利也應當從此入手。農民應當付多少稅給國家和村民自治組織即可以滿足二者對農民本身的管理及福利之需？沉重的農民負擔惡化了干群關系，影響了農民自治的積極性。另一方面，是國家權力過多地介入自治過程，從而導致“自治”變為“他治”的現象，包括由鄉政府指派村民委員會主任等影響自治的行為。有些鄉干部企圖通過控制村民委員會的辦法來推行政府的政策和達到維持鄉村秩序的目的，其產生的后果與鄉村宗族勢力控制村委會的情形極為相似。我們應當明白，國家行政權力應當在保障農民行使權利方面發揮重大作用，而不必事必躬親，農民的事讓農民自己辦，即將行政權停留在必要的程度上。

當然，村民自治不是獨立王國。至少，從國家制度層面上講，司法權是權威的。鄉村自發秩序的形成雖然在大多數情況下靠內在的調節機制，但其最終必將依賴于國家司法的強制與至上地位。同時，村民自治權與國家行政權還保留著適當的通約關系──接受行政權的指導。

村民自治也應是現代文明與傳統文化的交匯點。在此地域內不應當有人治與法治兩個極端。一個熟人社會的內在機制解決了生活中的些許小事，只有在爭端激烈或無法解決的情況下才訴諸法律。這一法律屏障與傳統調解機制的結合必將成為一種獨特的自治系統。村民自治就是一塊善良風俗與公允的法律完美結合的畛域。盡管其在成長中會出現這樣或者那樣的問題，我們還是有理由相信，村民自治可以建立一套周密而圓滿的自治制度，農民權利問題的解決必是一條通往憲政自由之路。

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