導(dǎo)語(yǔ)：政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與：我國(guó)的實(shí)踐歷程與前景一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀(guān)點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

[摘要]本文立足我國(guó)各地政府20多年來(lái)的實(shí)踐，對(duì)政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)中的公民參與進(jìn)行系統(tǒng)回顧、評(píng)價(jià)與展望。第一部分通過(guò)相關(guān)理論的討論，為政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與構(gòu)建了一個(gè)概念體系和分析框架。第二和第三部分通過(guò)歷史回顧和比較，描述分析我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中公民角色和地位的演變。第四部分在現(xiàn)實(shí)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，提出推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估中公民參與理想模式和重點(diǎn)努力方向。

[關(guān)鍵詞]績(jī)效評(píng)估；公民參與；政治參與

公共組織績(jī)效評(píng)估是新公共管理的重要組成部分之一。政府部門(mén)實(shí)施績(jī)效評(píng)估的努力由來(lái)已久，[1]但“結(jié)果導(dǎo)向”和“外部責(zé)任”原則，無(wú)疑是當(dāng)代政府績(jī)效評(píng)估區(qū)別于傳統(tǒng)實(shí)踐的主要特征。結(jié)果導(dǎo)向意味著評(píng)估側(cè)重點(diǎn)從投入、過(guò)程、產(chǎn)出的轉(zhuǎn)變，從繁文縟節(jié)和遵守規(guī)則向公民所期望的結(jié)果的轉(zhuǎn)變。[2]外部責(zé)任原則強(qiáng)調(diào)，績(jī)效評(píng)估不能像傳統(tǒng)實(shí)踐那樣局限于層級(jí)控制和內(nèi)部管理的改進(jìn)，而應(yīng)著眼于向公民展示績(jī)效水平并為此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。用績(jī)效評(píng)估強(qiáng)化問(wèn)責(zé)被視為政府責(zé)任機(jī)制的根本性變革，因?yàn)樗蚬娬故玖怂麄儚慕患{的稅金中能夠得到什么。[3]結(jié)果導(dǎo)向和外部責(zé)任可以歸結(jié)為政府績(jī)效評(píng)估中的“公民為本”，要實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估聚焦于“公民期望的結(jié)果”并使之成為推進(jìn)責(zé)任政府的有效機(jī)制，公民在績(jī)效評(píng)估過(guò)程中的廣泛參與至關(guān)重要。

本文立足我國(guó)20多年來(lái)的實(shí)踐，對(duì)政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)中的公民參與做一回顧、評(píng)價(jià)與展望。第一部分討論相關(guān)理論，旨在為政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與構(gòu)建一個(gè)適當(dāng)?shù)母拍铙w系和分析框架。第二和第三部分分別以“政府主導(dǎo)與公民無(wú)參與階段”、“公民有限參與階段”為題，通過(guò)歷史回顧和比較，描述政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中公民角色和地位的演變。第四部分在現(xiàn)實(shí)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，提出推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估中公民參與的著力點(diǎn)。

理論、概念體系與分析框架

雖然政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與受到普遍重視，[4]但迄今為止，國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)中對(duì)此尚缺乏系統(tǒng)的理論研究。其原因也許是，對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，績(jī)效評(píng)估中的公民參與屬于一個(gè)基本解決因而不需要深入探究的問(wèn)題。但對(duì)我國(guó)而言，績(jī)效評(píng)估還處于初級(jí)階段，由于政治體制和環(huán)境等特點(diǎn)，公民參與尚在發(fā)展變化過(guò)程中。因此，要描述分析我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中公民參與的發(fā)展歷程，首先有必要借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究成果，構(gòu)建一個(gè)績(jī)效評(píng)估中公民參與的概念體系和分析框架。公民政治參與具有多樣化的形式和層次。在比較不同國(guó)家公民參與發(fā)展水平和制度演進(jìn)的基礎(chǔ)上，SherrArstein提出了“公民參與階梯論”，把公民參與的發(fā)展歷程分為八種具體形式、三個(gè)階段：

第一階段屬于“公民無(wú)參與”，對(duì)應(yīng)形式分別是“政府操縱”和“宣傳教育”；

第二階段為“象征性參與”，具體形式包括“給予信息”、“政策咨詢(xún)”和“組織形成”，公民在一定程度上具有進(jìn)入公共政策過(guò)程和參與機(jī)會(huì)，但為保護(hù)其決策權(quán)力，政府會(huì)改變參與團(tuán)體的權(quán)力分配來(lái)決定參與過(guò)程，公民參與的自主性程度不高；

第三階段為“完全型參與”，公民享有合法的實(shí)體性權(quán)力與程序權(quán)力，參與公共政策的制定和執(zhí)行，對(duì)社區(qū)的公共事務(wù)進(jìn)行自主式的管理，其具體形式包括“合作伙伴關(guān)系”、“授予權(quán)力”、“公民自主控制”。[5]與此類(lèi)似，本杰明·巴伯(BenjaminBarber)在《強(qiáng)勢(shì)民主》一書(shū)中，劃分了公民政治參與的12種方式。[6]MarkAbramson等人把公民政治參與的角色分為“政府信息的消費(fèi)者”、“政府服務(wù)的客戶(hù)”、“政府決策的參與者”三種類(lèi)型。[7]馬克·霍哲等人則立足信息時(shí)代的大背景，探討超越投票箱的“數(shù)字化”公民參與潛力，認(rèn)為公民參與正在從傳統(tǒng)的“靜態(tài)信息傳播”發(fā)展到政府/公民之間廣泛互動(dòng)的“動(dòng)態(tài)模式”。[8]

與范圍廣泛的公民政治參與相比，政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與限于特定的舞臺(tái)，由此決定了參與的獨(dú)特范圍、方式以及相關(guān)主體之間的獨(dú)特關(guān)系。從公民和政府的關(guān)系看，政府及其組成部門(mén)是績(jī)效評(píng)估的客體，公民則是績(jī)效評(píng)估的主體。實(shí)踐中，公民的主體身份主要通過(guò)兩種形式來(lái)體現(xiàn)：一是公民團(tuán)體或第三部門(mén)自發(fā)啟動(dòng)、自主實(shí)施，對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行獨(dú)立的評(píng)價(jià)；二是公民參與由政府部門(mén)發(fā)起并組織實(shí)施的績(jī)效評(píng)估活動(dòng)，參與方式從低層次的“信息接受”、“被動(dòng)信息供給”(如顧客滿(mǎn)意度調(diào)查中填寫(xiě)問(wèn)卷、接受訪(fǎng)談等)等到高層次的“決策分享”(如共同選擇要評(píng)估的部門(mén)或項(xiàng)目、共同確定評(píng)估的內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)等)。據(jù)此可以把政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與劃分為兩種基本形式：公民獨(dú)立實(shí)施的政府績(jī)效評(píng)估；政府績(jī)效評(píng)估中的公民介入。

政府績(jī)效評(píng)估是一個(gè)由多種環(huán)節(jié)和要素構(gòu)成的動(dòng)態(tài)過(guò)程，公民在政府績(jī)效評(píng)估中的介入涉及不同的環(huán)節(jié)，由此決定了參與的范圍或廣度。馬克·霍哲概括了良好的評(píng)估和績(jī)效改善體系包括的七個(gè)步驟，將公民參與融入每一步驟并描述了參與的方式和具體內(nèi)容。[9]依據(jù)這一成果，可以把政府績(jī)效評(píng)估中公民介入的范圍概括如下：

表1評(píng)估與績(jī)效改進(jìn)步驟與公民介入的方式和內(nèi)容

評(píng)估本身并不是目的，充分利用相關(guān)信息提高組織績(jī)效和公共服務(wù)質(zhì)量才是績(jī)效評(píng)估的最終目的。不論獨(dú)立評(píng)估政府績(jī)效還是介入政府的績(jī)效評(píng)估活動(dòng)，只有當(dāng)公民意愿和評(píng)價(jià)產(chǎn)生了相應(yīng)的影響或切實(shí)發(fā)揮了作用時(shí)，公民在績(jī)效評(píng)估中的主體地位才能夠真正確立。在這里，政府部門(mén)對(duì)公民評(píng)估的“回應(yīng)”至關(guān)重要，主客體之間的互動(dòng)和依存關(guān)系因此成為績(jī)效評(píng)估中公民參與的核心特征。換言之，作為“完全型政治參與”形式的公民“自主控制”和“自主治理”，在分析績(jī)效評(píng)估中的公民參與時(shí)并不適用。至于公民參與績(jī)效評(píng)估時(shí)發(fā)言權(quán)和影響力的大小，目前尚無(wú)科學(xué)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。可以認(rèn)為，公民的發(fā)言權(quán)和影響力類(lèi)似一個(gè)連續(xù)譜，處于從毫無(wú)影響到?jīng)Q定性影響兩極之間的某一位置。

上述討論涉及到政府績(jī)效評(píng)估中公民參與的三個(gè)重要方面：參與的基本形式，即“獨(dú)立自主實(shí)施”還是“介入政府發(fā)動(dòng)的績(jī)效評(píng)估活動(dòng)”；參與的范圍或廣度，即績(jī)效評(píng)估諸環(huán)節(jié)中公民具體參與了哪些環(huán)節(jié)；參與產(chǎn)生的實(shí)際影響，這既包括公民在績(jī)效評(píng)估諸環(huán)節(jié)決策中的發(fā)言權(quán)大小，又包括公民的滿(mǎn)意度表達(dá)在多大程度上能推進(jìn)相關(guān)部門(mén)的工作改進(jìn)。綜合三個(gè)方面的考慮，可以把績(jī)效評(píng)估中的公民參與劃分為以下五個(gè)層次：

1、公民無(wú)參與：政府啟動(dòng)并組織實(shí)施績(jī)效評(píng)估，目的限于控制和內(nèi)部管理，評(píng)估基本上屬于政府的內(nèi)部活動(dòng)且評(píng)估結(jié)果主要由內(nèi)部消費(fèi)，公民連“被動(dòng)信息供給者”的角色也無(wú)從發(fā)揮；

2、無(wú)效參與：公民獨(dú)立對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，這本身反映了公民的參與熱情與積極性，但被評(píng)估對(duì)象對(duì)評(píng)估結(jié)果缺乏積極的回應(yīng)，公民評(píng)估活動(dòng)從自主實(shí)施開(kāi)始，以自我欣賞、自我消費(fèi)結(jié)束，沒(méi)有產(chǎn)生所期望的影響，其積極性也難以持久；

3、有限參與：對(duì)公民獨(dú)立實(shí)施的政府績(jī)效評(píng)估而言，有限性主要表現(xiàn)為評(píng)價(jià)結(jié)果影響力的有限性；對(duì)政府績(jī)效評(píng)估中的公民介入來(lái)說(shuō)，有限性既可以表現(xiàn)為公民僅參與了績(jī)效評(píng)估全過(guò)程的某些環(huán)節(jié)，又可以表現(xiàn)為公民參與績(jī)效評(píng)估諸環(huán)節(jié)的決策但發(fā)言權(quán)有限，還可以表現(xiàn)為公民滿(mǎn)意度表達(dá)對(duì)部門(mén)的影響力有限；

4、高度參與：公民介入政府啟動(dòng)和實(shí)施的績(jī)效評(píng)估活動(dòng)，不僅參與范圍廣(參與了績(jī)效評(píng)估諸環(huán)節(jié)的決策選擇)，而且公民參與能產(chǎn)生顯著的影響力；

5、主導(dǎo)型參與：公民發(fā)動(dòng)評(píng)估并在各環(huán)節(jié)的決策中擁有高度自主權(quán)，評(píng)估結(jié)果對(duì)政府決策、資源配置以及管理改革產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響。從公民中心的視角來(lái)看，這無(wú)疑是政府績(jī)效評(píng)估中公民參與的最高形態(tài)或模式，但國(guó)內(nèi)外實(shí)踐中目前尚無(wú)范例。

公民參與的層次劃分及其參考因素可圖示如下：

本文隨后部分將參照以上概念體系和分析框架，對(duì)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中公民參與的歷程進(jìn)行回顧和展望。討論集中于政府績(jī)效評(píng)估中的公民介入這一基本形式，這一方面出于文章篇幅的限制，另一方面是因?yàn)椋m然近年來(lái)零點(diǎn)集團(tuán)等民間團(tuán)體開(kāi)展了對(duì)政府績(jī)效的獨(dú)立評(píng)估，[10]但評(píng)估模式及其效果還有待觀(guān)察。

政府主導(dǎo)與公民無(wú)參與階段

政府組織績(jī)效評(píng)估進(jìn)入我國(guó)是在改革開(kāi)放時(shí)期，筆者把其發(fā)展歷程分為三個(gè)階段。第一階段從20世紀(jì)80年代中期到90年代初期，績(jī)效評(píng)估在“目標(biāo)責(zé)任制”的旗幟下實(shí)施，并構(gòu)成目標(biāo)責(zé)任制的重要組成部分。第二階段從20世紀(jì)90年代初期開(kāi)始，持續(xù)大約10余年。這一時(shí)期績(jī)效評(píng)估的主要特征包括：目標(biāo)責(zé)任制依然是績(jī)效評(píng)估主要載體，但采取了自上而下系統(tǒng)推進(jìn)的方式；政府績(jī)效評(píng)估關(guān)注的焦點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著最高領(lǐng)導(dǎo)集體的更替，政府的施政理念發(fā)生了明顯變化，績(jī)效評(píng)估由此進(jìn)入了發(fā)展的第三階段，其特征是逐步擺脫過(guò)去的“GDP崇拜”，更關(guān)注民生和可持續(xù)發(fā)展，從而體現(xiàn)“科學(xué)發(fā)展觀(guān)”。[11]

但從政府績(jī)效評(píng)估中的公民介入角度看，我國(guó)的發(fā)展可以說(shuō)經(jīng)歷了兩個(gè)基本階段：20世紀(jì)80年代中期到本世紀(jì)初期，可以說(shuō)是“政府主導(dǎo)與公民無(wú)參與階段”；本世紀(jì)初期至今，則屬于政府績(jī)效評(píng)估中公民“有限參與”階段。需要說(shuō)明的是，上述階段劃分屬于一種發(fā)展趨勢(shì)的描述，不同階段并不存在一個(gè)清晰的時(shí)間界限。原因之一是，在中央政府沒(méi)有提出統(tǒng)一要求和制度規(guī)范的情況下，績(jī)效評(píng)估主要由地方政府啟動(dòng)和實(shí)施，而各地的做法千差萬(wàn)別。

目標(biāo)責(zé)任制在我國(guó)始于20世紀(jì)80年代中期，是國(guó)際流行的“目標(biāo)管理”(MBO)技術(shù)的變通應(yīng)用。目標(biāo)管理包括組織目標(biāo)的確立、目標(biāo)的分解、目標(biāo)進(jìn)展?fàn)顩r的監(jiān)測(cè)反饋、目標(biāo)完成情況的考核評(píng)估等多個(gè)環(huán)節(jié)，組織績(jī)效評(píng)估無(wú)疑是其重要組成部分。這一時(shí)期的目標(biāo)責(zé)任制具有自愿性質(zhì)，中央沒(méi)有提出統(tǒng)一要求，也沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)范和實(shí)施指南。1988年中國(guó)城市目標(biāo)管理研究會(huì)成立時(shí)，共有13個(gè)大中型城市參加，[12]表明目標(biāo)責(zé)任制的應(yīng)用比較普遍。

雖然這一時(shí)期目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)施情況缺乏完整紀(jì)錄和描述，但從少量簡(jiǎn)評(píng)性質(zhì)的文章看，[13]基本上屬于政府內(nèi)部管理方法和技術(shù)的變革，公民在其中沒(méi)有發(fā)揮作用，甚至對(duì)有關(guān)實(shí)施情況也缺乏系統(tǒng)了解。

與80年代的實(shí)踐相比，90年代的目標(biāo)責(zé)任制具有兩個(gè)明顯特征：一是自上而下的系統(tǒng)推進(jìn)，二是關(guān)注焦點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。有學(xué)者把這一管理體制稱(chēng)為“壓力性體制”，即“一級(jí)政治組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超、完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系”。

壓力性體制的運(yùn)行過(guò)程大致可分為四個(gè)階段。

第一階段是指標(biāo)和任務(wù)的確定，通常由上級(jí)政府設(shè)定，各項(xiàng)指標(biāo)的增長(zhǎng)幅度一般高于平均增長(zhǎng)率，并與競(jìng)爭(zhēng)者(鄰近地區(qū))拉開(kāi)距離。

第二階段是指標(biāo)和任務(wù)的分解，簽訂崗位目標(biāo)責(zé)任制是其“制度化”方式，因其政治色彩較濃，又被稱(chēng)為“政治承包制”。政治承包由地方各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)牽頭，層層簽訂責(zé)任書(shū)，一直到基層政府中的一般工作人員，而且每經(jīng)過(guò)一個(gè)層次，派發(fā)的目標(biāo)會(huì)被相應(yīng)地拔高，以確保指標(biāo)能夠完成。

第三階段是指標(biāo)任務(wù)的完成，即責(zé)任承擔(dān)者千方百計(jì)完成自己的義務(wù)。

第四階段是指標(biāo)和任務(wù)完成情況的評(píng)價(jià)，標(biāo)準(zhǔn)一般是建設(shè)項(xiàng)目的多少，引進(jìn)資金的數(shù)量以及各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長(zhǎng)幅度。成績(jī)突出者進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，未完成目標(biāo)或成績(jī)不突出則實(shí)施處罰。獎(jiǎng)懲不僅涉及物質(zhì)經(jīng)濟(jì)利益，更重要的是官員的升遷、榮辱都與指標(biāo)的完成情況掛鉤，因此被形象地稱(chēng)為“一手高指標(biāo)，一手烏紗帽”。[14]

表2展示了1999年F省C縣對(duì)所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任目標(biāo)完成的考核指標(biāo)體系，從中對(duì)以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心的“壓力型體制”下的績(jī)效評(píng)估內(nèi)容有一個(gè)初步印象。各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略和條件有很大的不同，由此帶來(lái)績(jī)效具體評(píng)價(jià)指標(biāo)方面的差異，但總體上看，這一時(shí)期政府績(jī)效評(píng)估的基本內(nèi)容框架大同小異。

表21999年F省C縣政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核指標(biāo)體系

筆者曾這樣概括我國(guó)績(jī)效評(píng)估實(shí)踐的主要特征：首先是其“內(nèi)向性”，評(píng)估主要是一種政府內(nèi)部的行為，由政府部門(mén)發(fā)動(dòng)并組織實(shí)施，評(píng)價(jià)結(jié)果主要用于“內(nèi)部消費(fèi)”，對(duì)社會(huì)和公民相對(duì)封閉。其次是評(píng)估的“單向性”。從政府層級(jí)關(guān)系看，績(jī)效評(píng)估主要是上級(jí)對(duì)下級(jí)的評(píng)估；從行政機(jī)關(guān)與其它公共部門(mén)的關(guān)系來(lái)看，重視政府主管部門(mén)對(duì)所屬企、事業(yè)單位的評(píng)估，忽視企業(yè)、事業(yè)單位對(duì)各自主管部門(mén)的評(píng)估。第三是評(píng)估的“控制取向”，更多著眼于內(nèi)部控制和監(jiān)督。[15]這方面一個(gè)明顯的對(duì)比是，“國(guó)外相關(guān)文件多以''''XX人民有權(quán)利享受更好的政府服務(wù)……''''開(kāi)場(chǎng)，而我國(guó)地方政府的類(lèi)似文件中出現(xiàn)頻率最高的卻是''''為貫徹落實(shí)……''''或''''為保障政令暢通''''，內(nèi)部控制的特色很明顯”。[16]也許由于這一點(diǎn)，國(guó)外學(xué)者更多把考核評(píng)估作為中央控制地方和干部的手段來(lái)討論。[17]

在學(xué)習(xí)和落實(shí)“科學(xué)發(fā)展觀(guān)”的討論中，我國(guó)學(xué)者對(duì)以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心的“壓力型體制”的是非功過(guò)已進(jìn)行了很多分析，這里不再贅述。立足政府績(jī)效評(píng)估中的公民介入，我們可以得出一個(gè)結(jié)論：這一階段的績(jī)效評(píng)估完全由政府主導(dǎo)，雖然評(píng)估考核轟轟烈烈并導(dǎo)致干部之間激烈的“政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)”，但平民百姓只能扮演觀(guān)望者的角色，公民參與基本上處于零狀態(tài)。

公民有限參與階段

進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著最高領(lǐng)導(dǎo)集體的更替，我國(guó)政府的施政理念發(fā)生了明顯變化：高層形成了“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不等于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不等于社會(huì)進(jìn)步，增長(zhǎng)不是發(fā)展的目的而是發(fā)展的手段”共識(shí)，在這一基礎(chǔ)上提出了“以人為本”構(gòu)建“和諧社會(huì)”的目標(biāo)，并依據(jù)新目標(biāo)提出了新的發(fā)展戰(zhàn)略即“科學(xué)發(fā)展觀(guān)”，它包含了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等豐富內(nèi)涵。

表32006年度設(shè)區(qū)市政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)考核表

在這一大背景下，改進(jìn)傳統(tǒng)的政府績(jī)效評(píng)估體系受到高層的重視。2003年10月舉行的中共十六屆三中全會(huì)上，中共中央總書(shū)記指出：“要教育干部樹(shù)立正確的政績(jī)觀(guān)，包括正確看待政績(jī)、科學(xué)衡量政績(jī)。要樹(shù)立正確的政績(jī)觀(guān)，首先要樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀(guān)，不堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展觀(guān)，就不可能落實(shí)正確的政績(jī)觀(guān)。……不堅(jiān)持正確的政績(jī)觀(guān)，也不可能落實(shí)科學(xué)的發(fā)展觀(guān)。”響應(yīng)高層“構(gòu)建科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系”的要求，我國(guó)學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界付出巨大努力，構(gòu)建能體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的評(píng)價(jià)體系：“綠色GDP”、“小康社會(huì)”評(píng)價(jià)指標(biāo)等的學(xué)術(shù)研究，走出象牙塔并逐步在實(shí)踐中得以體現(xiàn)。人事部課題組提出了由3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、33個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成的比較系統(tǒng)的“地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”。[18]許多地方政府也構(gòu)建了自己的評(píng)價(jià)體系。表3展示了2006年F省對(duì)設(shè)區(qū)市政府的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。

與先前的評(píng)估體系比較，近年來(lái)的評(píng)估重點(diǎn)有兩個(gè)明顯變化：(1)按照科學(xué)發(fā)展觀(guān)的要求，增加了新農(nóng)村建設(shè)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變、科技對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率、能源消耗等方面的內(nèi)容，在抓總量增長(zhǎng)的同時(shí)突出經(jīng)濟(jì)效益和可持續(xù)性；(2)社會(huì)職能和公共服務(wù)方面的指標(biāo)大幅度增加，諸如就業(yè)、居民收入、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、治安等。其它地方的做法各有千秋，但政府績(jī)效評(píng)估的上述發(fā)展趨勢(shì)大致相同。

另一種體現(xiàn)以人為本的績(jī)效評(píng)估模式是“為民辦實(shí)事”考核。表4是湖南省2007年的8件實(shí)事考核指標(biāo)。[19]

表42007年湖南省8件實(shí)事考核指標(biāo)

如果說(shuō)上述變化主要反映了指標(biāo)設(shè)計(jì)中向公民的傾斜，那么，公民介入政府績(jī)效評(píng)估在這一階段有了長(zhǎng)足進(jìn)展。首先，公民(居民)滿(mǎn)意率普遍列入評(píng)估指標(biāo)體系，而且其權(quán)重呈現(xiàn)逐步加大的勢(shì)頭。以浙江省杭州市對(duì)市直機(jī)關(guān)的綜合績(jī)效考評(píng)為例，根據(jù)常務(wù)副市長(zhǎng)孫景淼的介紹，這一工作的“價(jià)值核心”是“四個(gè)導(dǎo)向”：戰(zhàn)略導(dǎo)向、職責(zé)導(dǎo)向、群眾導(dǎo)向和績(jī)效導(dǎo)向。考評(píng)基本分為100分，此外有創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)作為加分項(xiàng)目，自愿申報(bào)專(zhuān)家組評(píng)估，分值設(shè)定2分。基本分的考評(píng)內(nèi)容與分值結(jié)構(gòu)為：目標(biāo)考核(45分)、領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)(5分)、社會(huì)評(píng)價(jià)(50分)。其中的社會(huì)評(píng)價(jià)包括人大代表、政協(xié)委員、新聞?dòng)浾摺⑵髽I(yè)代表等，但市民滿(mǎn)意率權(quán)重最大。[20]社會(huì)評(píng)價(jià)在部門(mén)基本分中占據(jù)一半比重，這屬于比較激進(jìn)的做法。

青島市同樣將“民意指標(biāo)”納入部門(mén)績(jī)效考核體系。滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)主體為企業(yè)、市民和焦點(diǎn)群體。市民評(píng)價(jià)按照以老百姓最關(guān)心、關(guān)注的問(wèn)題為重點(diǎn)，采取問(wèn)卷調(diào)查和計(jì)算機(jī)輔助電話(huà)調(diào)查(CATI)相結(jié)合的方式進(jìn)行。2006年，民意調(diào)查主要設(shè)計(jì)了為民辦實(shí)事情況、社會(huì)治安狀況、社區(qū)管理服務(wù)情況、機(jī)關(guān)工作作風(fēng)等四大方面十余項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)。如針對(duì)社會(huì)治安狀況，設(shè)計(jì)了“您感覺(jué)到您周?chē)用窦抑斜槐I或發(fā)生搶劫現(xiàn)象多嗎？”、“您夜間獨(dú)自一人外出或回家的途中感覺(jué)安全嗎？”、“您平常能看到治安巡邏車(chē)和聯(lián)防隊(duì)員巡邏嗎？”、“您對(duì)您居住的社區(qū)治安狀況滿(mǎn)意嗎？”等問(wèn)題，然后根據(jù)受訪(fǎng)者回答的滿(mǎn)意度進(jìn)行賦分。當(dāng)年民意調(diào)查占整個(gè)績(jī)效考核的權(quán)重為8%，2007年準(zhǔn)備提高到14%。據(jù)介紹，這一做法強(qiáng)化了以人為本的價(jià)值導(dǎo)向，有效促使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部做到“眼睛既向上又向下”，使更多的官員把關(guān)注民生、體察民情、服務(wù)百姓作為為官的首要責(zé)任，把心沉下去、把腰彎下來(lái)、把工作切實(shí)地搞上去，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。[21]

另一種更為激進(jìn)的方式是以民意評(píng)價(jià)為單一內(nèi)容的績(jī)效評(píng)估。1999年10月，珠海市啟動(dòng)“萬(wàn)人評(píng)議政府”活動(dòng)，一個(gè)由人大代表、政協(xié)委員、新聞?dòng)浾摺⑵髽I(yè)代表組成的200人測(cè)評(píng)團(tuán)，明查暗訪(fǎng)，并用無(wú)記名方式對(duì)被測(cè)評(píng)單位做出“滿(mǎn)意”或“不滿(mǎn)意”的評(píng)價(jià)。[22]類(lèi)似活動(dòng)沈陽(yáng)、杭州、南京等城市也在持續(xù)開(kāi)展。以影響比較大的南京市萬(wàn)人評(píng)政府部門(mén)為例，考核內(nèi)容分為機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)與“三個(gè)文明”建設(shè)情況、機(jī)關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)情況、機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)基礎(chǔ)性工作三大類(lèi)，考核分值依次為50，30，20。以2001年為例，全市共發(fā)放評(píng)議表8348份，回收6373份，回收率達(dá)76134%；發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷3714萬(wàn)份，收到意見(jiàn)和建議36380多條。實(shí)際參與評(píng)議活動(dòng)的人數(shù)超過(guò)1萬(wàn)人。根據(jù)公眾評(píng)議的結(jié)果，90個(gè)部門(mén)被放在一起排序，相應(yīng)實(shí)施績(jī)效獎(jiǎng)懲：位居前列的8個(gè)部門(mén)受到表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，位居末位的幾個(gè)局領(lǐng)導(dǎo)分別受到降職交流、免去行政職務(wù)、誡勉談話(huà)等處罰。[23]我國(guó)一些學(xué)者對(duì)類(lèi)似“一票否決”、“末位淘汰”等嚴(yán)厲處罰措施的公正性和有效性提出質(zhì)疑和批評(píng)，但從另一角度看，公民參與政府績(jī)效評(píng)估切實(shí)發(fā)揮了重大影響，當(dāng)然其前提是評(píng)價(jià)沒(méi)有過(guò)多水分。

從上面的討論可以看出，這一時(shí)期我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐發(fā)生了兩個(gè)明顯的變化：一是評(píng)估側(cè)重點(diǎn)向公民的傾斜，主要體現(xiàn)在評(píng)價(jià)體系中民生類(lèi)指標(biāo)的擴(kuò)展及其權(quán)重的增加；一是政府績(jī)效評(píng)估中公民的介入，主要形式是滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)或社會(huì)評(píng)價(jià)，雖然所占權(quán)重各地之間差異很大，但總體上呈現(xiàn)出逐步加大的勢(shì)頭。

評(píng)價(jià)與展望

近年來(lái)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與取得了明顯的進(jìn)展，但總體上尚處于“有限參與階段”。首先是參與范圍或廣度的有限性。公民高度參與應(yīng)該是評(píng)估與績(jī)效改進(jìn)整個(gè)過(guò)程的“全程參與”，從選擇被評(píng)估對(duì)象、界定所期望的結(jié)果一直到績(jī)效信息的使用。對(duì)照表1所列的諸環(huán)節(jié)和公民參與的方式我們可以發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)績(jī)效評(píng)估中的公民參與屬于少數(shù)環(huán)節(jié)的部分參與。比如“監(jiān)督結(jié)果”環(huán)節(jié)，公民或市民參與方式主要是填寫(xiě)滿(mǎn)意度問(wèn)卷或接受各種形式的訪(fǎng)談；在“績(jī)效報(bào)告”環(huán)節(jié)，評(píng)估結(jié)果公開(kāi)化近年來(lái)受到重視，這為公民的監(jiān)督提供了基礎(chǔ)條件。除此之外，老百姓在績(jī)效評(píng)估與改進(jìn)的其他環(huán)節(jié)基本上無(wú)從發(fā)揮作用。此外，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)定和制度化，公民參與在各地的發(fā)展很不平衡，一些地方沿襲傳統(tǒng)做法，政府績(jī)效評(píng)估中沒(méi)有給公民留下余地，這也是參與范圍有限性的表現(xiàn)之一。

其次是角色或參與方式的單一性。近年來(lái)公民參與的主要形式是滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)或社會(huì)評(píng)價(jià)，這意味著公民僅在監(jiān)督結(jié)果環(huán)節(jié)擔(dān)當(dāng)了“消息供給者”的角色。至于重大問(wèn)題的決策，比如是否實(shí)施績(jī)效評(píng)估？對(duì)哪些部門(mén)或項(xiàng)目實(shí)施評(píng)估？民意評(píng)價(jià)應(yīng)占多大權(quán)重？多長(zhǎng)時(shí)間進(jìn)行一次公民評(píng)價(jià)？如此等等，基本上取決于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的意愿或自覺(jué)，公民基本上沒(méi)有發(fā)言權(quán)，決策共享也就無(wú)從談起。

最后，由于參與范圍有限且角色單一，公民參與在政府績(jī)效評(píng)估全過(guò)程中的影響力總體上看還相當(dāng)有限。在各地自發(fā)實(shí)施多年之后，我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估正在走向統(tǒng)一和規(guī)范化。其標(biāo)志之一是，政府績(jī)效評(píng)估與機(jī)構(gòu)改革、行政審批、依法行政、行政問(wèn)責(zé)制一起，被國(guó)務(wù)院列為當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期要迫切研究和解決的重點(diǎn)課題。2007年初，人事部從省、市、縣(區(qū))政府等不同層面，選定了5個(gè)政府績(jī)效評(píng)估工作聯(lián)系點(diǎn)，有關(guān)的制度規(guī)范也在制定中。[24]強(qiáng)化公民參與，應(yīng)該是政府績(jī)效評(píng)估制度化的主要著力點(diǎn)之一。這不僅是“以人為本”、“責(zé)任政府”等現(xiàn)念的具體體現(xiàn)，而且是績(jī)效評(píng)估科學(xué)化和有效性的保證。

強(qiáng)化公民參與，就是要實(shí)現(xiàn)公民從某些環(huán)節(jié)的“部分參與”到“全程參與”的轉(zhuǎn)變，從被動(dòng)的“信息供給者”單一角色向“信息供給和決策共享者”綜合角色的轉(zhuǎn)變，而且在整個(gè)過(guò)程中，公民的發(fā)言權(quán)和影響力應(yīng)不斷提升。我國(guó)的現(xiàn)實(shí)與績(jī)效評(píng)估中的“公民高度參與”還有相當(dāng)大的距離，有限參與將是一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史階段，公民參與的發(fā)展也將是一個(gè)持續(xù)、漸進(jìn)的過(guò)程。就目前情況而言，推進(jìn)績(jī)效評(píng)估中的公民參與，特別需要在以下兩個(gè)方面下功夫。

第一，績(jī)效評(píng)估決策中的公民參與，在是否實(shí)施績(jī)效評(píng)估、對(duì)哪些部門(mén)或項(xiàng)目實(shí)施評(píng)估等問(wèn)題的決策中擁有發(fā)言權(quán)。長(zhǎng)期以來(lái)，許多地方政府績(jī)效評(píng)估的特點(diǎn)之一是圍繞政府確定的“中心工作”展開(kāi)，這些“中心工作”是否從群眾中來(lái)，是否切實(shí)反映了人民群眾的要求和愿望，目前還存在一些值得深入思考的問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，與老百姓的要求和愿望相比，“政績(jī)工程”、“形象工程”、“首長(zhǎng)工程”等更有可能成為地方政府的中心工作。在是否實(shí)施績(jī)效評(píng)估和評(píng)估對(duì)象選擇等重大問(wèn)題上公民缺乏發(fā)言權(quán)，績(jī)效評(píng)估有可能淪于“形象工程”的一種新形式。

第二，公民在界定目標(biāo)和結(jié)果、確定評(píng)估內(nèi)容及側(cè)重點(diǎn)、設(shè)定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系中的參與。目前的公民參與主要是擔(dān)任信息供給者的角色，雖然公民滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)價(jià)值很大且受到各國(guó)的普遍重視，但依然屬于公民的對(duì)政府績(jī)效的主觀(guān)評(píng)價(jià)。對(duì)主觀(guān)評(píng)價(jià)的過(guò)度依賴(lài)具有明顯的局限性。

首先，對(duì)諸如消防、急救等特殊的公共服務(wù)以及政府內(nèi)部的管理效率等，絕大多數(shù)公民沒(méi)有親身體驗(yàn)的機(jī)會(huì)，他們的評(píng)價(jià)難以擺脫隨意性。對(duì)我國(guó)而言，政府管理的封閉性較強(qiáng)，透明和公開(kāi)性不足，這一問(wèn)題無(wú)疑更為嚴(yán)重。

其次涉及公民的判斷能力。在英國(guó)財(cái)政部看來(lái)，對(duì)什么構(gòu)成一種“公共服務(wù)”有準(zhǔn)確把握的公民屈指可數(shù)，在缺乏比較參照系的情況下，確認(rèn)自己如何滿(mǎn)意對(duì)公民來(lái)說(shuō)也是一個(gè)大難題。[25]彼得斯(Peters)也指出：“就多數(shù)服務(wù)而言，公眾可能并不知道他們的期望是什么，也不知道如何去界定服務(wù)的質(zhì)量。……對(duì)于比較復(fù)雜的服務(wù)如醫(yī)療和教育，其服務(wù)質(zhì)量的高低是一般公民能確定的嗎？就算是一般性的公共服務(wù)，也很難說(shuō)到底怎么樣才算''''足夠好''''。……事實(shí)上，如果火車(chē)因?yàn)榘踩蚨`點(diǎn)，與冒著危險(xiǎn)而準(zhǔn)時(shí)相比，應(yīng)該是高質(zhì)量的象征。對(duì)某些公民是好的服務(wù)(如旅客希望快速通過(guò)海關(guān)的檢查)，對(duì)全體公民卻未必如此(如產(chǎn)生走私的漏洞)“。[26]

再次，公民滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)的比較作用有限，這是由滿(mǎn)意評(píng)價(jià)的相對(duì)性所決定的。理論界公認(rèn)，顧客滿(mǎn)意與否不存在完全客觀(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，而取決于”期望質(zhì)量“與”感受質(zhì)量“之間的差距。當(dāng)長(zhǎng)期為服務(wù)質(zhì)量低劣所困擾因而期望值不高的情況下，些微的改進(jìn)也會(huì)導(dǎo)致較高的顧客滿(mǎn)意率。但在另外一個(gè)地區(qū)或服務(wù)領(lǐng)域，相對(duì)較高的服務(wù)質(zhì)量可能會(huì)導(dǎo)致較低的滿(mǎn)意率，因?yàn)楣窳?xí)慣于高質(zhì)量服務(wù)因而其期望值更高。正是由于上述原因，英國(guó)內(nèi)閣辦公廳提出一個(gè)忠告：顧客滿(mǎn)意率取決于諸多因素，因而政府績(jī)效評(píng)估最好不要孤立使用這一指標(biāo)。[27]

在界定期望的結(jié)果、確定評(píng)估內(nèi)容及指標(biāo)體系中的公民參與，目的在于擺脫目前對(duì)公民滿(mǎn)意率這類(lèi)主觀(guān)指標(biāo)的孤立運(yùn)用和過(guò)分依賴(lài)。主觀(guān)指標(biāo)(subjectivemeasure)立足于個(gè)人的認(rèn)知、態(tài)度和主觀(guān)感受，如感到安全的居民的比率、對(duì)警察工作的滿(mǎn)意度；客觀(guān)指標(biāo)objectivemeasure)立足于經(jīng)驗(yàn)觀(guān)察和記錄的成就和效果，如抓獲罪犯數(shù)量、犯罪率的降低等。[28]一個(gè)良好的以公民為本的績(jī)效評(píng)估體系，應(yīng)該是主觀(guān)指標(biāo)和客觀(guān)指標(biāo)的合理平衡。

上述公民參與理想模式與重點(diǎn)努力方向的討論，明顯屬于”應(yīng)然“角度的規(guī)范表述。一個(gè)不能回避的核心問(wèn)題是：推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估中公民參與的動(dòng)力來(lái)自何方？在比較西方發(fā)達(dá)國(guó)家與我國(guó)行政改革的動(dòng)力機(jī)制時(shí)，筆者曾做過(guò)這樣的評(píng)論：“西方行政改革的動(dòng)力源于社會(huì)，我國(guó)改革的動(dòng)力則主要源于政府本身。政府在體制轉(zhuǎn)換過(guò)程中扮演著變革推動(dòng)者、制度設(shè)計(jì)者、資源調(diào)動(dòng)者、利益協(xié)調(diào)者等多重角色，因而帶來(lái)了許多難以解決的矛盾：政府既是改革的主體，同時(shí)又是改革的客體；改革的目標(biāo)是克服社會(huì)萎縮，但社會(huì)的強(qiáng)化卻依賴(lài)政府的自我克制；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是''''看不見(jiàn)的手''''，而看不見(jiàn)的手卻要靠政府這只''''看得見(jiàn)的手''''去創(chuàng)造”。[29]

應(yīng)該說(shuō)，上述內(nèi)在矛盾同樣適用于績(jī)效評(píng)估中的公民參與：強(qiáng)化公民參與意味著給公民共享決策和問(wèn)責(zé)政府和官員的權(quán)力，但在現(xiàn)有政治體制下，這一權(quán)力賦予在相當(dāng)程度上只能依靠政府官員的自覺(jué)甚或恩賜。如果公民在官員的政治前途上沒(méi)有掌握決定性權(quán)力，公民政治參與就缺乏基本的制度保障。因此，對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與并不是一個(gè)僅靠工具理性可以解決的技術(shù)問(wèn)題，而是一個(gè)涉及政治和行政管理體制全面改革的系統(tǒng)工程。