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摘要：本文提出了執政的實質合法和形式合法的概念，并從執政宗旨、執政能力和執政監督三個方面論述了共產黨執政實質合法和形式合法相統一的。

關鍵詞：執政實質合法形式合法

依法執政是執政黨依法參與，依法實施對國家和的領導，是法治國家對政黨活動的基本要求。政黨活動方式的法治化是民主政治的基本特征，也是政治文明的重要。江平先生在《黨的領導與依法治國》一文中說：“在其他國家，政黨通過選舉取得執政地位。成為執政黨以后，如果對國家的權力行使的不好，社會和民眾不予認可，在下一屆選舉中就可能成為在野黨。任何一個執政黨都沒有執政的鐵飯碗”。①共產黨要依法執政，這不僅僅是執政方式的變化，更重要的是還有一個鞏固執政合法地位而長期執政的目的。鞏固執政黨合法地位是一個客觀存在的問題，有人就提出，共產黨打的天下難道就一直是共產黨的嗎？現在的共產黨員有幾個打過天下？何力平先生認為依法執政既包括執政黨執政活動依法進行的問題，也包括執政黨執政地位、執政權力的取得的問題。這些疑問和看法都隱含著一個共產黨執政合法性的問題。下面筆者從實質合法和形式合法的角度，就共產黨依法執政、鞏固執政合法地位談幾點思考。

一、執政的實質合法與形式合法

法理所謂“合法”是指不禁止就是合法，符合法律就是合法。實質合法是事實和權利義務的內容合法。形式合法是權力取得和行使的程序合法。實質合法和形式合法的關系是緊密聯系的，離開實質合法，形式合法將沒有意義，即皮之不存，毛將焉附。而形式合法是實質合法的制度保障，沒有形式合法也將無法說明和表現實質合法。當然，實質相同的事物會有多種不同的表現形式。實質合法和形式合法之間有一致性，也有差異性。做到實質合法未必形式合法，同樣，形式合法了也未必就實質合法。要做到實質合法和形式合法的統一需經歷一個過程。

執政權力的來源有君權神授、封建君主的血緣世襲繼承、暴力革命、君主立憲和民主選舉等方式，這就是權力來源的神授論、暴力論和契約論。現代民主國家都認為，一切權力屬于人民，是人民主權，國家的權力來自人民的委托和授權，人民委托交出自己的部分權力，是為了獲得國家權力對人民的服務。因而，把這種稱之為權力來源的契約論。

解決執政黨合法地位問題不是一勞永逸的。共產黨的執政地位是中國新民主主義革命成功的結果，其合法性來自人民的擁護，如同元帥所說，淮海戰役的勝利是山東人民用小推車推出來的，人心所向，這是國民黨八百萬軍隊也擋不住的。這是實質合法的內容。但是，這還不夠，中國共產黨威信再高，并沒有自封為“三個代表”，也沒有自封為中央人民政府的主席，而是召開中國人民政治協商會議，代行全國人民代表大會職能，制定《共同綱領》，起臨時憲法的作用，人民協商同意決定建國，承認共產黨的執政地位，選舉了中央人民政府的主席和副主席，從而取得了形式上的合法性。這是先有事實，然后通過法律的形式承認之，做到了實質合法和形式合法的統一。

人民反抗暴政的革命任務完成后，黨在國家中的地位和性質變了，人民有了當家作主的權利，共產黨已經由革命的黨變為長期執政的黨和領導國家進行建設的黨。靠黨組織直接行使權力，靠政策和群眾運動管理國家和社會的執政方式就得由破壞秩序轉為建設秩序，由革命方式轉為依法執政方式。西方民主國家是通過選舉來產生、確認、檢驗和監督執政黨，是通過選舉的形式取得執政的事實和實質合法。當然中國不能搞多黨競選和政黨輪替，這種形式不適合中國的國情，事實證明，在歷屆和各級人民代表大會的代表選舉中，共產黨員代表總是占大多數。這說明共產黨執政不是自封的，而是人民的選擇和授權。中國共產黨提出依法執政，是黨的主張和國家法律的一致，是找到了實質合法和形式合法統一的途徑。

共產黨現實合法性是繼承合法性基礎上的實質合法和形式合法的統一。但是，現實合法性不能僅靠歷史合法性來證明，現實合法性要靠現實行為的合法性證明。現在共產黨執政實質合法的內容就是實踐“三個代表”重要思想，落實觀，讓人們擁護信任共產黨。形式合法就是共產黨按憲法和法律規定，在憲法和法律的范圍內活動。即共產黨依法執政，就做到了形式合法。同時，形式合法是人民衡量和觀察共產黨執政實質合法的一個重要方面，也是實現實質合法的必然要求。法律是以國家意志的形式體現最廣大人民的根本利益，依法執政就是從法律上保證黨的活動始終代表最廣大人民的根本利益，由此表現和實現實質合法。

有人認為應該制定《政黨法》才能體現形式合法和依法執政，但是，依法執政并不意味著執政黨的一切活動都由法律來規范，執政是以國家政權機關為主體所從事的政務管理活動，執政黨的所有活動并不都屬于執政，黨的內部關系就不靠法律來調整。世界上大多數國家也沒有《政黨法》。況且要贏得人民的信任不能只靠法律的規定。外國記者問憑什么領導中國，說，憑人民的信任。水能載舟亦能覆舟，如果人民不信任不擁護，共產黨僅靠法律的規定要長期執政，就只能是主觀愿望。共產黨只有始終全心全意為人民服務，始終按照“三個代表”重要思想去做，贏得人民的信任，完善和發展人民代表大會制度，改革和完善黨的領導方式和執政方式，改革和完善黨的工作機構和工作機制，按照黨總攬全局、協調各方的原則，規范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系，才可鞏固執政黨的合法地位。因此，依法執政一定要在實質合法和形式合法兩方面要求自己的黨員，特別是解決好黨的執政宗旨、執政能力和執政監督方面的實質合法和形式合法問題，這是衡量共產黨要不要依法執政，能否贏得人民的信任，鞏固執政黨合法地位的關鍵。

二、執政宗旨要靠形式合法來保障和監督才能實現

執政為民是執政的宗旨。不管誰執政，只要保證人民當家作主，為多數人謀利益就行；只要政府為人民服務，按人民的意志辦事，接受人民的監督就行；只要不以權謀私、濫用權力、侵害群眾利益就行；只要能國強民富就行。共產黨執政的本質就是立黨為公，執政為民。這個本質必然要求共產黨依法執政，否則就是對執政本質的背離。當有人看到《中國農民調查》后，開始懷疑有的基層政權是不是在為大多數農民謀福利，城里人是不是真心想解決三農問題，是不是口號農業，是不是共產黨有自己的特殊利益。的確，是否偏離執政宗旨是鞏固執政黨合法地位的根本問題。共產黨堅持全心全意為人民服務的宗旨，真心為民，鞏固執政黨合法地位就有了基礎和實質意義。但是，我們現在的問題是共產黨是否做到了“三個代表”？領導人是否背離了執政本質？人們的感覺怎么樣？

保證實質合法的途徑就是民主的法制化，實現執政的形式合法。即用擴大民主參與的方式，讓人民反映出自己的滿意度和意見，讓人民選擇和更換不稱職的領導人，接受人民的檢驗。過去在“左”的思潮下，我們要么只講階級本質，搞群眾運動，不談民主的法制化，要么只講黨的領導，黨政不分，代替人民當家作主，長期忽視形式合法的問題，對共產黨執政和社會主義事業造成了巨大的損失。現在則要特別注意形式合法，重視民主的有效實現途徑和制度化、法治化。用形式合法保障實質合法，真正實現黨的宗旨。同時，對打著形式合法的幌子，而損害人民利益的腐敗分子予以揭露和打擊。

三、執政能力是鞏固執政黨合法地位的關鍵

沒有能力解決的，沒有水平代表先進生產力和先進文化的前進方向，不能代表最廣大人民的根本利益，就得讓位、下臺，這是中國近代和中國共產黨全部歷史經驗的。中國革命的成功，是人民選擇了共產黨，改革開放的巨大成就證明了黨的執政能力，鞏固了執政黨的地位。但是，現在就業問題、兩極分化、腐敗問題、三農問題、問題、地區不平衡問題、環境問題等等，對共產黨的執政能力是一個挑戰和考驗。

黨的十六大提出要加強五種能力建設，即依法執政的能力，統領全局協調各方的能力，駕馭市場的能力，判斷形勢的能力，應對復雜突發事件的能力建設，這有助于共產黨解決上述問題。其中依法執政的能力建設和十六屆四中全會提出的執政、民主執政側重解決形式合法的問題，其他四種能力的建設側重解決實質合法的問題。共產黨執政的地位、權力和掌控的資源為為人民服務和解決中國的問題提供了有利條件，共產黨一定要珍惜和運用好這些權力和資源。因此，在這種條件下，加強依法執政的能力建設就顯得特別重要。執政能力的主體是黨員和黨組織，不重視依法執政，只重視領導人個人的權威，不發揚黨內民主，黨員干部的執政能力就發揮不出來，黨員的積極性也調動不起來。這樣，就會執政黨的形象和黨組織的戰斗力，進而動搖執政黨的合法地位。共產黨抓依法執政的能力建設和黨員先進性，就會使執政的實質合法和形式合法相統一。

四、實現執政監督，實現依法執政，成為有限政黨

執政黨的權力監督是鞏固執政黨合法地位的難點問題，特別是在沒有政黨競爭的情況下，很容易出現懈怠和腐敗。形式合法要解決好這個問題，否則會影響執政的實質合法。是人民勝利成果的總結和確認，也是人民權利的保障。共產黨要不要依法執政關鍵要看共產黨愿不愿接受監督。依法執政必然要求法律至上，執政黨不可為所欲為，也不應謀求凌駕于法律之上和法律之外的特權。

有調查表明，許多人在回答我國的最高權力機關是誰時，都說是黨中央。別人拿憲法糾正說是全國人民代表大會，他批評別人黨的觀念不強，并說領導我們事業的核心是中國共產黨，實際上就是黨說了算。黨權高于一切的看法只是反映了一部分人的觀念，但也說明黨和人大的具體關系，黨和政府的具體關系，黨和司法機關的具體關系，黨和新聞媒體的具體關系，黨和武裝力量的具體關系，執政黨和參政黨的具體關系，黨和的具體關系，黨和法的關系都存在若干需要調整的環節，都要制度化、法律化、程序化。黨的思想、組織、作風、能力和先進性建設也要制度化，不能因為領導人的變化而變化，不能因為領導人注意力的變化而變化。

依法執政要求正確處理黨的領導與國家機關依法行使職權的關系。黨要依法掌握和控制國家權力和領導崗位，依法開展工作。共產黨執政不是在國家機關之外執政，而是向國家機關提出立法建議，經過法定程序，使黨的主張成為國家意志。黨組織推薦的重要干部人選依法通過選舉成為國家政權機關的領導人員。在國家機關工作的黨員干部依法辦事，將黨的路線方針政策貫徹下去，發揮黨統領全局，協調各方的作用。這要求共產黨發揚民主，注意民主的法制化。沒有民主就沒有主義，保證人民當家作主，人民就會信任和擁護共產黨。共產黨發揚民主，人人起來監督黨和政府，共產黨就能跳出執政的周期率。

找到了民主的辦法，但是沒有找到民主的實現形式。現在的問題就是要找到民主的具體實現形式。過去計劃經濟條件下的全能政黨，那種黨組織國家化，黨直接對社會發號施令，撇開國家機構以黨代政，以政策代替法律，以群眾運動、運動代替國家機關的管理，不要自己的代表和政府直接行使“大民主”，或讓沒有參加政黨的社會成員也遵守政黨的內部文件和決議指示，是對民主的破壞；而突出領導人的權威，不要法治，不要集體領導，權力過分集中于黨的第一書記，人民公仆的權力異化，濫用權力，設租、尋租，權錢交易，權力腐敗，權力不受監督，成為腐敗分子則既是實質非法，也是形式非法。市場經濟條件下，法治國家內的政黨是有限政黨。黨委不是國家權力機關，也不是國家的行政機關、司法機關，不能插手包辦代替他們的具體工作和案件審理。因此，要改革和完善黨的領導體制，改革和完善黨的工作機構和工作機制，加強對執政的規范和監督，改變執政黨全能政黨，無所不包的狀況。

現在作為國家最高權力機關的全國人大只能監督“一府兩院”，黨權還不受法律的監督，人民的監督和其他監督都還沒有制度性的安排。黨權的監督只有黨內的監督，黨管干部，黨管黨員是自己當自己的裁判，自己給自己看病，而且紀委的監督只是對違紀的現象和腐敗進行監督，以黨代政、以黨代法、以黨治國，怎么監督？紀委又受同級黨委的領導，如何監督它的上級？黨曾經自己糾正自己的錯誤，但花了很大的代價。有時這一代糾正不了，靠下一代領導糾正。而且這沒有制度保證，搞不好可能要付出更大的代價。共產黨依法執政，如何建立行之有效的監督制約機制，是鞏固執政黨合法地位的難點，是實現依法治國的必要條件。

我國憲法明確規定：“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”。如何追究黨組織的法律責任？“應當明確賦予政黨及其各級各類組織以法人的地位，從而使政黨及其組織能夠依法參與民事、行政、刑事等法律活動。把政黨排出在民事、行政、刑事等法律關系之外，依法治國就在一個極其重要的方面成為空談。”②這提出了法律調整的對象中沒有黨組織，黨組織是超越法律關系的主體，依法執政并沒有進入司法訴訟程序的問題。現在有的單位黨群關系緊張，人民怕政府，群眾怕領導，多數怕少數，侵害群眾利益，打擊報復群眾，人民群眾沒有選舉、彈劾、罷免領導的權利，也沒有進入司法程序的制度安排，使領導責任得不到追究，造成群體性上訪事件增多的現象。黨在憲法和法律的范圍內活動，包括訴訟法，黨的個別組織不可能永遠正確，不犯錯誤，因此，就有可能成為原被告，就應進入司法程序解決問題。

賀衛方先生提出，依法執政要解決三方面的問題，即中央動員型治理方式與法律獨立性的矛盾，政黨政治的沖突要訴諸司法途徑的問題，法治要求法院權力核心化而實際邊緣化的問題。這實際上是黨的領導，人民當家作主，依法治國三者如何統一和相互關系的問題。執政黨是否依法執政，國家權力是否依法運作，人民如何行使管理國家的權力，這是社會主義國家長期沒有解決的問題。這些問題處理不好就會出現混亂和不穩定，歷史的教訓深刻。

有人認為三者應該統一到黨的領導上，事實上也是黨委說了算，黨的第一書記說了算。筆者認為三者的統一不是其中一個吃掉另外兩個，而是黨的領導，人民當家作主，依法治國三者保持一致性。過去三者不一致是有經驗教訓的。為了防止三者不一致的情形再次出現，三者應該統一到依法治國上，即做到黨依法執政，人民當家作主法制化。黨的領導和人民當家作主有不同的內涵和范圍，不能相互替代，也不能相互否定。一講黨的領導就不要人民當家作主，一強調人民當家作主就否定黨的領導，這是不對的。鄧小平說：“黨的工作的核心，是支持和領導人民當家作主。整個國家是這樣，各級黨的組織也是這樣。”③黨領導和支持人民當家作主不等于代替人民當家作主，兩者的關系只有社會主義的法才能規范和聯系起來，做到民主集中制，即“民主”是在自由平等的基礎上充分發表意見，“集中”不是少數領導說了算，而是按照一定程序將大多數人的意見以法律的形式加以確認。

人民國家的一切權力屬于人民，社會主義的法體現了人民當家作主的意志，人民民主專政的國體是執行人民民主專政職能的，有了這一條就有了實質合法的。民主制度化，法制化，并實施依法治國方略是人民管理國家的形式，有了這一條就有了形式合法的要求。兩者結合就是國家權力依法運作，執政黨依法執政，做到黨的主張與國家的法律相統一，黨在憲法和法律的范圍內活動，在人民代表大會制度的國家權力體系中行使執政權。全面落實依法治國方略就是堅持黨的領導和人民當家作主相統一。我們黨把法治和治國、執政結合起來找到了跳出周期率的具體辦法，也找到了三者統一的途徑，這是社會主義法制的重大發展。

總之，從實質合法和形式合法的角度，可以深刻理解共產黨依法執政的重要性和必要性，也可以清晰地認識到所存在的問題。從執政宗旨、執政能力、執政監督等方面做到實質合法和形式合法統一，用形式合法控制權力，用民主決策的機制、監督和糾錯的機制，保證人民當家作主，鞏固執政黨的合法地位而長期執政的目的就能實現。

注釋：

1、《江平講演文選》中國法制出版社2003年版第28頁

2、何力平《政黨法律制度》黑龍江人民出版社2003年版第3頁

3、《鄧小平思想年譜》中共中央研究室編，第173頁

4、石泰峰、張恒山《論中國共產黨依法執政》《中國社會科學》2003年第1期