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一、政府財政支出增長規律與教育產業融資

從政府支出角度分析教育產業的融資問題，不能孤立地看待教育產業發展與運營中的政府支出額，應當從整個國家經濟增長變化與公共財政政策的變動中把握教育產業的地位與融資份額及其演變規律。

根據西方國家的財政支出統計，國家財政支出具有絕對增長和相對增長的趨勢。隨著人均收入的增長，公共部門的相對規模也將增長，政府支出必然以比生產增長更快的速度增長。各國的經濟分析表明，在經濟發展過程中，由于社會生產與社會生活對公共物品的需求日益擴大，政府公共支出將隨著經濟發展而不斷增長。無論窮國還是富國，各國政府支出占國內生產總值的比重，在最近幾十年來都毫無例外地表現出明顯的增加趨勢。而且，雖然發展中國家的公共財政相對規模與發達國家相比要低得多，但是卻比發達國家在與之可比的、相應經濟發展階段的相對規模要高得多。這說明，當今政府在經濟發展中承擔著比過去更多的責任。在從自由競爭市場經濟向現代市場經濟的轉變中，最小的政府不再是最好的政府，政府扮演著資源配置的重要角色，它把更多的資源轉移到公共物品的配置和供給方面。

政府支出不僅在總量上具有不斷增長，在國民生產總值中的比率逐漸上升的變化趨向，而且在其內部結構上亦呈現出與經濟發展階段相適應的變化規律。美國經濟學家羅斯托指出，在經濟發展的早期階段（包括“起飛的準備”和“起飛”階段），為了擴展市場交換的范圍，促進貿易與生產的發展，公共部門面臨著開發國家資源以及將其與市場連接起來的任務，為私人資本的形成創造起碼的條件，因而此時的公共資本形成份額較大，需要由政府來提供這些“社會先行資本”，如基礎設施、教育、衛生系統以及司法等。羅斯托認為，這些社會基礎資本的先行建設，是起飛的必要條件，在起飛可能出現之前，從最廣泛的意義上說，必須要有最低限度的先行社會基礎資本建設，政府財政投資是促進經濟起飛到經濟發展的中間階段所必需的。當經濟增長得以啟動后，隨著收入水平的上升，民間儲蓄開始增加，在公共資本已經搭成的框架內，民間資本形成機制得以形成并趨于完善，民間資本存量得以增加并處于不斷上升態勢，公共資本將處于較慢的增長態勢，在總資本形成中也處于次要地位。但當經濟經過一段時期的高速增長后，為整治一些“增長的扭曲”現象，解決產業災害、污染、交通擁擠、市政建設、公共安全以及人力資本投入不足等問題，保證經濟的可持續發展，滿足公眾消費方式由溫飽型向發展型與享受型轉變過程中補充性公共服務（公共消費性的或者界于公共消費與公共資本形成之間的項目）需求的增加，公共投資會再次上升，公共資本形成在總資本形成中的比率也將再次提高。

此外，美國財政專家理查·A·穆斯格雷夫和皮吉·B·穆斯格雷夫以及經濟學家阿斯喬也都分析了政府公共支出在經濟發展階段上的結構變化趨勢。他們均認為，隨著經濟的起步和發展，社會對基礎設施、文化教育、衛生健康等方面的要求進一步增加，因此公共支出中對人力資本投資的份額必然會相應增加。

對照政府財政支出及結構變動的規律，可以發現我國在這方面是存在不足。改革開放以來，我國經濟發展處于“起飛準備”和“起飛”階段，亟待大力加強基礎產業（當然包括教育產業）的建設，但在財政支出結構中都出現了公共投資性支出急劇下降并持續下降的不正常狀態。這種格局，顯然是同當前中國的經濟發展階段的基本任務和要求是不相適應的。因此，教育作為一種“社會先行資本”，教育產業作為“具有全局性、先導性，需要優先發展的基礎產業”，要使其能真正滿足社會經濟發展的需要，保證其穩步、健康的發展，盡快增加政府公共支出中教育投資的比例是勢在必行的。政府教育財政支出始終是教育產業融資的一個極其重要的渠道。

二、市場經濟下政府財政政策功能的有限性

我們強調政府財政支出在教育產業融資中的重要地位，并不等于說政府必須通過財政直接撥款的方式來扶植教育產業的發展。這是因為：雖然在現代市場經濟條件下，財政制度本身具有內在的自動穩定器的功能。當經濟出現波動時，財政收入和財政支出會自動發揮作用，以減輕乃至消除經濟波動。但是，在商品和貨幣經濟發展了的前提下，財政收支平衡了，社會總供給與社會總需求并不一定平衡。財政政策在調節社會總供給與社會總需求的總量平衡方面的功能存在不完全性：

1.政府財政政策的效應大小直接受制于政府的財力。相對于市場經濟發展的總盤子而言，政府財力是有限的，從而制約了財政政策作用的發揮。況且，從財政支出看，主要包括兩大部分：一部分是非生產建設支出。這部分支出剛性很強，進行調節的余地不大；另一部分是生產建設支出。這部分主要是投資支出，其增減雖然會在一定程度上影響社會總需求，但由于財政收入在國民收入中的比重降低，國家預算內投資在整個社會投資總額中的比重不斷下降，同時新體制下，這部分投資主要用于關系到國計民生的國家重點建設工程上，可以講主要是為了保證經濟結構的合理。因此，若當社會總需求大于社會總供給，需要緊縮需求時就不能依賴削減預算內投資，否則會惡化經濟結構。

2.財政政策對社會總供給與社會總需求總量失衡調節的效果并不理想。假如在一定時期內，社會總供給大于社會總需求，需要利用擴張性的財政政策，增加需求、抑制供給。其中擴大政府支出對個人消費和社會投資存在“擠出效應”，如果政府投資擠掉了社會投資，則利用財政支出改變需求“瓶頸”的作用會大打折扣；假如在一定時期內，社會總需求大于社會總供給，需要運用緊縮型的財政政策抑制需求、增加供給。這時可供實施的手段有增加稅收、發行公債、減少補貼、平衡預算等等。事實上，這些手段的使用對于社會總需求與社會總供給所施加的作用具有無差別性，即在限制了總需求的同時，也限制了產品的生產。

3.在社會主義市場經濟條件下，主要的財政政策手段在調節社會總供給與社會總需求總量失衡的機制方面受制于貨幣政策。就拿公債這種一國政府最常用的財政政策手段來說。在市場經濟條件下，公債發行一般通過中央銀行進行，盡管公債的發行是財政政策的組成部分，但中央銀行所掌握的公債則是作為貨幣政策的一部分，成為調節金融市場的重要工具。于是運用公債調節社會總需求的主動權掌握在中央銀行手中，取決于貨幣政策的目標需要。

4.在社會主義市場經濟條件下，相對與貨幣政策而言，財政政策與市場機制存在的聯系較少，而與計劃機制存在的聯系較多。這樣隨著市場經濟的程度加深和對外開放程度的提高，大量、長期地使用財政政策將不利于社會主義市場經濟體制正常健康地發展。在這種情況下，政府如果仍按過去那種財政直接投資的方式來保證、擴大對教育產業等公共領域的投資，以保證其穩定、健康、快速地發展，顯然是不切合實際的，也是不可能從根本上解決教育產業發展資金瓶頸問題的。因此，在市場經濟條件下，政府應當在明確劃分教育產業投資主體、靈活選擇提供教育產品方式的基礎上，積極調整自身的角色，努力介入到金融資本市場中，加大債務融資的力度，利用各種金融手段來為教育產業融資。

三、教育產業投資主體的劃分

教育產業是一個較為龐雜的產業體系，涉及部門多，內部結構十分復雜。因此，在對教育產業的投融資主體進行選擇時，就需要對教育產業內部進行分解，即需要在教育產業內部進行盈利性與非盈利性的區分。這一劃分導源于公共物品與私人物品的劃分，換句話說，公共物品是非盈利性的，私人物品是盈利性的。這一區分對確定某教育產業項目是由政府融資，還是由民間投資提供了“分界線”。要真正把握教育產業內部的盈利情況，必須有一個基本前提，即必須在市場機制充分發揮作用的基礎上，判別其盈利與否與盈利程度。只有在這一前提下，價格關系才是真正合理的，才能為教育產業的融資及資源配置提供準確的價格信息和投資信息。

在市場機制充分發揮作用的基礎上，教育產業可以分為盈利類和雖不能盈利但具有明顯的外部經濟效應兩大類。職業技術教育、民辦教育、成人教育基本可以看作是盈利類；正規的三級教育基本上可以看作是非盈利類。對于盈利性的教育產業項目，盡管可能存在某種壟斷因素，需要政府干預，但由于其所具有的盈利性而帶來的市場競爭性，因此基本上可以看作是“私人物品”，可以由市場來提供，最大限度地引進市場競爭機制，其投資主體不應當是國家，而應當是社會、個人以及大型企業或企業集團。對非盈利性的教育產業項目，由于其具有的競爭性不足，市場提供缺乏動力，所以應當確立其投資主體是國家或政府，并由政府管理機構管理。但這并不意味著在此類項目的建設和運營中，政府必須依靠強制力來規定資金流向或通過提高和降低教育行業的最終利益水平以調整教育產業的發展規模和方向，繼續采取過去那種政府包投資、包建設、包經營的做法。恰恰相反，在市場經濟條件下，非盈利性教育項目的發展資金來源，雖然要以政府融資為主，但同時為了避免“政府失效”和“尋租”等延遲效率的行為，更強調投資主體的多元化以及投資方式的多樣化，除了政府采取財政撥款或財政融資方式外，還必須積極鼓勵其他融資方式的介入，如吸引民間資金投資，通過政策性金融和金融債券等多種方式進行融資等。

盈利性教育產業項目基本上屬于競爭性項目，這類項目投資收益較高，基本可以實現社會平均利潤率，市場調節比較靈敏，具有市場競爭能力。因此，其投融資可以完全推向市場，通過商業銀行進行間接融資或通過資本市場進行直接融資。政府對這部分投融資主要是加強政策導向。非盈利性教育產業項目可以分為兩類：一類是公益性項目，如普及義務教育，對貧困地區進行教育扶貧等，這部分項目的資金來源主要由政府財政撥款安排；還有一類項目，介于競爭性和公益性之間，主要存在于非義務教育階段，其區別于公益性項目的特征在于可以實現價值回流，可以保本甚至微利。其區別于競爭性項目的特征在于規模經濟和外部經濟效應更加明顯，不能實現社會平均利潤率。因此，此類項目屬于財政投融資范圍，主要由政府集中必要的財力，通過政策性金融，并廣泛吸引和動員民間投資，政府投資起導向、引導和杠桿作用，或給予補貼（如對商業銀行融資給予貼息）及其他優惠政策，以促進這部分項目的建設和經營。

這里需要指出的是，對于教育產業項目盈利性、非盈利性的劃分，競爭性項目、非競爭性項目以及介于二者之間的項目（姑且稱之為準競爭性項目）的劃分，不應僅僅拘泥在不同學校、不同教育類別、不同教育形式層面上考慮，還應當考慮從教育產業系統縱向的角度進行分析，如學校的教學工作（非盈利、非競爭），校辦產業（盈利、競爭），后勤、物業管理、師生的住房、教學設施的生產管理（微利、準競爭）等等。

四、政府提供教育產品方式的選擇

從國際經驗及我國改革開放的實踐來看，政府介入教育產業的發展和運營，大體上可分為兩種類型：（1）政府投資、政府直接生產；（2）政府投資、政府間接生產。前者指政府直接通過財政支出撥款給教育產業來生產教育產品；后者指政府通過預算安排及其他政策，將教育產業的建設和運營委托給民營。

教育產業的產品和服務無論是純公共物品也好，還是準公共物品也罷，抑或是私人物品，均可以采取公營、民營兩種形式。“政府直接生產”和“政府間接生產”都是政府進行教育產業建設并提供教育產品和服務的可供選擇的方式，而且這兩種方式都是正常的、合理的。政府直接生產具有力度大、收效快的特點，其生產方式大致可以分為三種：（1）中央政府直接生產經營；（2）地方政府直接生產經營；（3）地方公共團體經營。政府間接生產一直以來為我國所忽視，雖然改革開放以來，政府開始逐步地運用間接生產的方式來促進教育產業的發展，但在運用方式上還遠不能得心應手。隨著市場經濟的發展，對政府間接生產方式的選擇和運用也必將靈活多樣，歸納起來，這些方式主要有：（1）法律保護私人進入；（2）授予經營權，其重要內容就是允許經營者收費；（3）簽定合同；（4）財政資助，主要有直接投資、減免稅收、無償贈款、低息貸款、財政貼息、價格補貼、以及土地、設備所有權的無償轉讓等方式。

教育產品的供給，既可以采取政府直接生產的方式，也可以采取政府間接生產的方式，而且這兩種方式都是必須的，從總體上看，它們各有所長，不可替代。但在具體的教育產品的供給上，都有選擇何種方式的問題。如何選擇？總的原則是按照資源有效配置的要求，看何種方式能夠實現以較低的成本滿足人們對教育產品的有效需求。

政府直接生產無疑是政府介入教育產業發展的一個極為重要的方式，尤其是在教育產業發展的初始階段，政府以直接生產的方式來供給教育產品，可以在短期內取得驚人的進展，而且極富效率。然而，隨著經濟的發展，教育產業規模的擴大，人們教育需求的不斷高漲，如果依舊采用單一的直接生產方式，會導致普遍的資源配置錯誤和供不應求。經營中的這種無效性不是偶然發生的，它們是普遍流行的從制度上激勵教育產業發展的體制所固有的弊端。這些弊端可以概括為：目標不明確、缺乏經營自主權和責任制、財政困窘以及勞資問題。產生這些問題的主要原因是政府以單一的直接生產方式提供教育產品不存在破產的威脅和競爭的壓力，使得教育產業缺乏降低成本和適應需求的壓力，經營上自然缺乏活力和效率，而低效率必然外在地表現為較高的成本和消費價格。此時，如果政府不對教育產業予以財政支持，則較高的教育產品價格會使消費者減少教育消費量從而蒙受損失。而如果政府通過財政支持以維持較低的教育產品價格，則既增加了政府的財政負擔，又會造成教育產品的過度消費和供給上的相對不足。

因此，教育產品不一定只能由政府直接生產，也可以適當引入間接生產方式，允許民間進入教育產業融資和經營，這樣不僅有利于提高教育產品的供給效率，而且有利于減輕財政負擔。但同時需要注意的是：政府不直接提供教育產品，并不等于政府在教育產品的供給上沒有了任何責任，而只是政府提供教育產品的方式由直接生產轉向間接生產。政府在教育產業的發展規劃、制定相應的方針政策、審批項目及經營權、財政資助、制定法律保護民營進入等方面仍然具有不可推卸的責任。而且，鑒于教育產業在國民經濟中的戰略地位和教育產品的特定屬性，因此，從整體上來說，政府間接生產只能是政府直接生產方式的有益補充，不能取代直接生產而成為教育產品供給的主要方式。然而就現有的教育項目而言，則應以促進資源合理配置、降低成本、提高效率為標準，以此來決定采用哪種生產方式更經濟。