導語：我國政治權力的改革與發展論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]我國25年來政治領域發生了深刻的變革。在思想觀念上，浪漫主義的參與制式的大眾民主價值取向轉變為現實主義的公民和社會自由價值取向；在政治權力上，“中心權力”逐步被分離弱化，形成權力相對分散的結構體系。今后政治改革與發展基本趨勢是進一步限制和規范“公權”——政府權力，實現“全能政府”向“有限政府”的轉變。

[關鍵詞]轉軌時期；中國；政治權力；改革與發展

美國著名政治學家亨廷頓教授在《變革社會中的政治秩序》一書中對發展中國家的政治發展過程進行了系統論述，他認為政治改革與發展的重要內容和標志是結構分化、角色專業化和權威理性化。其實，我國的情況又何嘗不是如此。我國在從1978年至今25年來的政治體制改革與發展過程中，政治權力結構的分化是通過國家中心權力的逐步分離、權力中心的逐步位移而實現的。所謂中心權力分離，是指傳統核心權力體系衰微和與此同時次級

權力體系不同程度擺脫傳統權力影響和束縛而爭取更大獨立空間的過程，它包涵兩層含義：一是指傳統權力結構關系中權力日益分化、傳統的核心權力在整個社會體系中的功能逐步弱化、傳統權力作用逐漸衰微淡化的過程；二是指傳統權力結構中次級體系獨立自主性的增強。我國的權力架構中，國家權力一直是中心權力，而中國共產黨則是權力體系的核心。中心權力分離是1978年以來我國政治體制改革與發展的重要標志。

一、我國25年來政治權力結構的變革與發展走向

有目共睹，我國25年來社會發展成就是巨大的，國內外的專家學者對此也評價很高。但是，對于25年我國政治改革與發展的評價，贊譽不多。人們所持的基本判斷是，25年我國在政治發展方面所獲得的進步不大，與人們所預期的改革目標相距甚遠。客觀而言，這樣的評價也不是完全沒有道理。因為，與社會經濟文化的重大變化相比，政治生活的變化畢竟還不明顯，不那么引人注目。但是，這樣的評價也有失公允，因為有許多變化只是由于我們認識問題的角度不同而沒有給以關注，或者沒有意識到這一點。我們認為，人們之所以對25年來我國政治改革與發展作出如此評估和判定，大體上有兩個方面的原因：

一方面，人們從歷史的角度立足于我國政治環境而對我國政治發展的考察和關注不夠，因而對其每一細微變化的意義領會不深。我國改革開放25年，社會各個方面的確變化很大。國內外學者從經濟、文化和社會等方面總結和考察這些變化的工作已經做了不少，執政黨和政府對此所做的宣傳也比較充分。然而，從政治改革與發展的角度總結和考察這些變化的工作相對較少。當然，這是由一些客觀原因造成的，比如，相對于其社會層面的變革而言，25年改革在國家政治生活層面上所帶來的變化遠不如其他方面突出；另外，由于政治的敏感性等原因，束縛了人們的思想，使許多政治問題成為我國學者忌諱觸及的問題。而對于那些國外學者來說，他們所做的研究要么受資料所限，要么缺乏對我國政治歷史和現實的理解，無法從我國的實際情況出發，確定實事求是地衡量和評價我國政治發展的基本標準，也無法從一個長遠的歷史過程中領會政治變革的細微意義。

另一方面，有些人們往往運用“通用的標準”和“主流的發展模式”來評價我國的政治改革與發展。從不同的角度觀察問題，自然會得出截然不同的結論。從“通用的標準”和“主流的發展模式”看，民主化是政治改革與發展的首要內容和目標。如果以民主化為標準來評價我國政治改革與發展進程，我國改革在此方面所取得的進步與人們的普遍預期顯然還相去甚遠。其實，許多研究，包括美國政治學家派伊、亨廷頓的研究與論述，都表明民主化并不是政治發展的唯一標準和內容，對于后發展國家來說，其他的價值在發展的某一階段或許更具優先性。所以，如果換一種角度，或者一種標準看問題，25年我國的政治變化也未必不值得關注。

實際上，與轟轟烈烈的經濟改革相比，中國政治領域發生的是一場無聲的變革。主要表現在三個方面：

第一，一種無聲的變革發生在政治思想領域：浪漫主義的參與制式的大眾民主價值取向，向現實主義的公民和社會自由價值取向轉變。在1992年鄧小平“南巡”之前，我國民眾以民主為理想目標，追求對國家政治生活的積極參與，以期通過改善國家政治環境來實現自己作為“國家主人”的民主權利。這種理念實際上是多年來我國民眾的普遍追求，并具有不同的表現形式。從90年代初期開始，隨著社會主義市場經濟體制的深入發展，這種理念正在發生變化。不論是由于什么原因，也不論是出于何種考慮，人們對政治生活的理解更加趨于現實。對此，不同的人有不同的認識和評價。但無論如何，到今天，公眾更加注重自我管理、自我服務的價值取向和體制性安排，更加注重爭取自由生活的空間和珍惜個人生活的價值。發生在政治思想領域的這種轉變，無疑為現代政治所賴以構建的尊重個人權利、尊重公眾選擇、顧客導向等民主政治觀念的確立奠定了基礎。

第二，一種無聲的變革發生在國家和社會、政府與公民個人的關系上。人們可能不會否認，我國25年來經濟領域的變化最大。比如，就經濟模式而言，從計劃經濟，到有限的商品經濟，再到計劃經濟為主、市場調節為輔，再到計劃與市場相結合，最后到市場經濟的確立，經濟模式轉變的軌跡鮮明清晰，而每一次經濟模式的變化，都意味著權力結構的重大調整。就非公經濟成份的地位而言，從“資本主義殘渣余孽”，到“社會主義公有制的必要補充”，再到它索性就是社會主義經濟的重要內容，中途雖有波折，但它在國民經濟中的地位越來越重要，而今天甚至是官方也不得不承認它是大陸經濟成份中最具活力的因素。實際上，了解中國傳統政經合一體制特點的人士都不能否認，這些變化并不只是經濟性的。在經濟學家看來的這些純粹的經濟變化，本身就具有深刻的政治意義。我們不能否認，經濟模式的變化本身就意味著政治權力結構、政治資源分配和政治控制方式的變化。我們也不能否認，經濟成份的變化，本身就意味著政治社會結構的變化，而“中間階級”的理論是每一個社會政治學者所熟知的。我們同樣也不能否認，隨著經濟改革的深入，社會資源越來越多樣化，社會資源的分配方式也越來越多樣化了。這就意味著我國公民能夠享有實實在在的自由越來越多了。

第三，在政治領域發生的另外一種無聲的變革那就是執政黨和國家領導制度層面的變革：終身制變成了任期制；黨政不分變成了黨政分開；干部制變成了國家公務員制；基層人事任命制變成了民主選舉制，實行了領導干部競爭上崗等等。盡管這些機制的變革還十分有限，而且具有明顯的“中國特色”，但它所確立的方向和原則理念已包含了現代民主政治的核心內容，并推動著中國社會的不斷發展。

二、25年來我國政治權力改革取得的成就分析

25年中國政治改革與發展的重大進步可以概括為“中心權力分離”，即傳統政治體系中核心權力結構所掌控的實際權力逐步被分化，從而形成權力相對分散的結構體系。這實際上也是我國體制創新的主要方面，因而，也是25年來改革成就的重要來源和保障。

眾所周知，25年前我國傳統的政治架構是按照產品經濟的設想組建起來的、與集中管理的計劃經濟體制相適應的黨、政、軍、經濟、文化高度合一的中央集權體制。這種體制以社會政治經濟文化高度統一的結構為基礎，以中國共產黨為領導核心，以中央集權和計劃管理為模式。在這種傳統政治體制中，核心權力結構及其特點主要表現在以下四個時期：（1）建立國家與“市民社會”關系、公共權力與私人關系的權力結構時期，核心權力以黨為代表的國家機關，即國家執行機關和黨的各級組織構成，實施全面的高度的政治控制。（2）建立政治權力與非政治權力關系的權力結構時期，核心權力以黨政權力部門構成，實現政治掛帥的集中管理。（3）建立中央權力與地方權力關系的權力結構時期，核心權力由中央政府和機關構成，保證中央政府的權威和計劃管理。（4）建立政黨權力與政府權力關系的權力結構時期，核心權力由各級黨委和機關構成，保障中國共產黨對國家與社會的全面領導和控制。

上述這些傳統集權主義權力結構的特點可以概括為國家全能主義、政治中心主義、中央主義和政黨中心主義，即在國家與社會、政府與非政府的關系中，國家（政府權力）處于至高的核心地位；在政治權力與社會經濟文化權力的關系中，政治權力處于社會生活的核心地位；在中央與地方的關系中，中央權力處于核心位置；在政黨與政府和社會的關系中，中國共產黨處于核心地位。在實際運行過程中，中國共產黨（最終是黨的領袖）始終是權力的核心，因此政治角逐的主要舞臺在中國共產黨內，而非黨外的其他權力結構。

在今天看來，上述權力結構體系所造成的弊端是顯而易見的。國家全能主義的集中管理造成“強國家—弱社會”的模式，嚴重抑制了個人和社會的自由發展，從而使整個社會缺乏活力和創造力；政治經濟高度一體化和政治掛帥的權力安排和集權管理體制，帶有明顯的“建構主義”特點，嚴重背離經濟規律，中央高度集權的人財物自上而下的計劃管理模式，使地方、集體、組織和個人缺乏自主性，限制了地方政府的積極性，嚴重影響政府決策的正確性和整個政治體系的辦事效率；黨政不分以及黨的大權獨攬使黨凌駕于國家權力機關之上，造成黨的各級組織的國家化和行政化，而各級國家權力機關和行政機關徒有虛名，這種狀況不僅嚴重背離政治權威的理性化，而且極大地制約了其他政治權力結構功能的有效發揮。

1978年以后，我國經過以下六個階段的改革，對傳統的權力結構進行了調整：第一階段：1978年12月黨的十一屆三中全會到1980年8月鄧小平《黨和國家領導制度的改革》講話發表。這一階段的主要目標和任務是實現政治上的拔亂反正；實行權力下放，確立國家統一計劃指導下的地方和企業管理自主權。主要成果是實現工作重心由階段斗爭向經濟建設轉移；廢除領導干部終身制；恢復“”前中央到地方國家各級權力結構和機制。其意義體現在權力中心向非政治領域轉移。第二階段：1980年8月鄧小平講話到1987年黨的十三大召開。這一階段的主要目標和任務是下放權力，政企分開；全面推廣新的自主經營管理模式。主要成果是確立了家庭聯產承包責任制和企業廠長責任制；探索政治改革思路。其意義體現在社會和個人開始活化；權力重心開始下移。第三階段：1987年黨的十三大到1992年黨的十四大召開。這一階段的主要目標和任務是黨政分開；進一步下放權力；精簡機構；改革干部人事制度；建立社會協商對話渠道；加強民主和完善法制。主要成果是明確提出了政治體制改革的目標和內容。第四階段:1992年10月黨的十四大召開到1997年黨的十五大召開。這一階段的主要目標和任務是轉變政府職能的機構改革；合理劃分中央和地方權限。主要成果是推行國家公務員制度；精簡機構。其意義體現在社會和個人進一步活化。第五階段：1997年黨的15大召開到2002年黨的十六大召開。這一階段的主要目標和任務是機構改革和國企改革。主要成果是明確非公經濟的地位；精簡機構。其意義體現在民營經濟爭得了合法地位；合理劃分中央與地方權限的探索。第六階段：2002年黨的十六大至現在。這一階段的主要目標和任務是發展社會主義民主政治，推進民主政治改革，建立社會主義政治文明；深化機構改革和國企改革；全面建設小康社會。

在25年我國社會轉軌的過程中，政治權力結構的調整過程，也正是中心權力被分離弱化的過程。在此過程中，我們注意到傳統核心權力逐漸得到弱化，而社會權力則逐漸得到強化，不斷增強公民和社會的自我管理、自我服務和自我調節能力；社會權力結構也日益多元化，社會自主權限不斷擴大，地方適度分權和政務公開原則基本形成。嚴格說來，25年我國改革的過程也就是突破傳統全能主義集權管理體制的種種束縛和制約，探索新的發展路徑的過程。因此，在某種程度上，25年我國政治體制改革與發展的過程，也就是傳統權力結構被分離弱化、新生權力結構要素，包括個人和社會自主權利、地方和企業的自主權力成長壯大的過程。這正適應了社會發展的趨勢，由“強政府、弱社會”逐步走向“小政府、強社會”。

在現代化社會中，“政治權力”和“經濟權力”都是社會權力，而非國家權力。“政治權力”是社會對國家的領導權，其權力實體是政黨、社會階級階層組織、社會政治團體和公民個人，它反映了社會對國家公共權力的制約能力；“經濟權力”是企業等經濟實體，以其法人財產權為基礎而具有的生產經營權、財產支配權、利潤分配權、勞動人事權等支配控制的權力。“國家權力”則指由國家立法、司法和行政機關所實施的法律權力和行政權力。在我國傳統的政治體制中，國家與社會沒有明確的界限，國家掌控一切，權力結構單一。25年來我國改革雖然沒有自覺劃分上述幾種權力結構，但在實際過程中，恰恰實現了“政治權力”、“經濟權力”和“國家權力”的適度分離。

25年我國的整個改革體現了制度主義的思想理論體系。以權力結構重心位移為核心標志內容的體制創新，造就了我國改革的成就和社會的發展。毫無疑問，繼續推進25年來的改革進程，進一步實現社會主義市場經濟體制和民主政治發展要求的“有限政府”、“有作為政府”和服務型政府的建設與發展，并為我國社會的可持續發展注入了新的活力。

三、我國政治改革與發展的基本趨勢

一個國家的政治體系是一個非常復雜的系統。如果我們把政治體系分為政府政治體系（即國家制度性體系）和非政府政治體系（即所謂的“市民體系”和政治黨派及公民個體）的話，我們所謂的一國政治發展也應包含兩個方面的內容，即，一方面，從政府政治體系來說，政治發展主要表現在政府制度化建設以及各種管理和協調能力的提高；另一方面，從非政府政治體系來說，政治發展主要表現為“市民社會”的成長壯大，公民政治責任心的增強，以及自治能力和參政議政能力的提高。中國政治發展也應包括國家（或政府）和社會兩個層面的進步。從國家（或政府）這一層面看，推進政治體制改革，為21世紀我國社會經濟政治的持續發展創造新的動力。

25年我國改革表明，政府推動的改革路線，為我國社會的全面發展提供了根本動力；25年中國改革也表明，中心權力分離與弱化是改造傳統集權體制、實現傳統政治向現代政治轉變的主要途徑。正是這方面的努力，造就了25年舉世矚目的發展進步。在中國以加入WTO為標志的全面納入國際體系的決策背景下，推進政治體制改革，繼續沿著25年改革開放所遵循的中心權力分離弱化的路徑，進一步限制和規范“公權”——政府權力，實現“全能政府”向“有限政府”和服務型政府的轉變，堅持以民為本，應該是今后我國政治改革與發展的主要方向。

在限制和規范“公權”方面，我們認為，黨的十六大以后，未來5到10年內，以下五個方面的內容是我國中心權力結構調整所面臨的主要任務：一是貫徹“有限政府”原則，繼續將“政治權力”從政治國家返還公民社會；二是遵循市場經濟原則，徹底實現政企分開，確立企業獨立的“經濟權力”；三是在社會經濟結構中，真正保障民營企業合法的經濟權力；四是貫徹分權原則，實現中央與地方以及地方各級政府對“國家權力”的合理分權；五是將國家政治舞臺由執政黨內轉向國家權力機關，并為此探索一條實現順利轉軌的路徑。

近期而言，在市場經濟的基礎上，規范政府的經濟管理行為，切斷政府與壟斷性行業的關系，以加入WTO為契機，全面引入競爭與市場機制，實現行業改造；堅決整頓公檢法等與公眾日常生活密切相關（因而與政府形象直接相關）的部門，這是遏制政府權力商品化的有效措施。

限制“公權”(publicpower)、實現公民權利與國家公共權力的平衡，給公民個人與社會以更多的自治權和更有力的監督權。在限制“公權”的同時，也規范社會與公民個人的行為，創造一個秩序良好的公民社會，這同樣是不可忽視的。

在國家與社會的互動關系中，在“公權”不受限制的“強國家”模式下，一定不可能產生一個充滿活力、秩序良好、健康發育的公民社會；但是，在“公權”不被重視的“弱國家”模式下，也不一定必然生成一個健全的公民社會。換句話說，在社會轉變的過程中，“公權”的收縮和受到限制，并不一定就意味著公民社會的健康發展。相反，在社會和個人行為自我約束機制不健全的國家，“公權”的收縮，則極有可能為社會不良勢力留下乘虛而入的機會。

在國家作為歷史現象還繼續存在的社會條件下，一方面，沒有國家公共權力就沒有正常的社會秩序，或者已建立的社會秩序也難以維持；另一方面，國家公共權力的行使又要受到公眾和社會的監督與制約，使這種權力的行使形成公正、公開等行使方式。特別是在現代信息社會和知識經濟的條件下，這種權力的行使還應借助現代科學技術的手段，推進政府機構的調整和行政業務的再造，推行電子政務(E-government)和政府在線服務(gov-ernmentservicesonline)。

總而言之，我國在明確界定“公權”范圍、減少國家權力對社會和公民個人行為干預的同時，還必須確立規范社會與公民個人行為的各種機制。在這方面，一種公正、有力的法治權威的樹立和社會公共責任制的確立無疑具有非常重要的意義，而公正有力的法治權威和社會公共責任機制的確立，有賴于政治體制的進一步改革和完善。

[參考文獻]

[1][美]亨廷頓.變革社會中的政治秩序[M].北京:新華出版社,1968.

[2][美]派伊.政治發展諸方面[M].上海:上海三聯書店,1997.

[3][美]阿爾蒙德科爾曼.發展中地區的政治[M].上海:上海三聯書店,1960.

[4]施九青,倪家泰.當代中國政治運行機制[M].濟南:山東人民出版社,1993.

[5]謝慶奎.當代中國政府[M].沈陽:遼寧人民出版社,1991.

[6][美]哈耶克.自由秩序原理[M].北京:商務印書館,1998.

[7][美]林毓生.論自由與權威的關系[M].上海:上海三聯書店,1998.

[8]夏書章,王樂夫,陳瑞蓮.行政管理學(第二版)[M].廣州:中山大學出版社,1998.

[9]郭小聰.政府經濟職能與宏觀管理(第二版)[M].廣州:中山大學出版社,1999.

[10]蔡立輝.政府法制論——轉軌時期中國政府法制建設研究[M].北京:中國社會科學出版社,2002.

[11]連玉明.中國決策白皮書[M].北京:中國時代經濟出版社,2002.

[12]蔡立輝.電子政務:因特網在政府提供公共服務中的作用[J].政治學研究,2003.