導(dǎo)語：地方政府公共政策制定研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]在地方政府公共政策制定中，存在著公民意見表達(dá)和利益訴求渠道少、對(duì)政策制定過程監(jiān)督薄弱等突出問題。而落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀體現(xiàn)以人為本、地方多元利益群體的矛盾與沖突等都要求公民更多地參與公共政策制定過程。當(dāng)前應(yīng)通過加強(qiáng)地方人大法律監(jiān)督和地方政協(xié)民主監(jiān)督、健全公共政策制定聽證制度、深化地方政府信息公開制度、營造有利于公民參與的政治文化等措施來改善地方政府公共政策制定中的公民參與狀況。

地方政府在政府體系中起著承上啟下的作用，承擔(dān)著公共政策制定的繁重任務(wù)，它的公共政策質(zhì)量高低對(duì)中央政府大政方針的有效貫徹、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及公民生活福利水平提升等具有十分重要的作用。正如國家教育部外聘長江學(xué)者、哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院教授托尼·賽奇(TonySaieh)所指出的，“中國地方政府研究是一個(gè)快速發(fā)展的領(lǐng)域”。而地方政府公共政策制定中的公民參與，對(duì)于提高地方政府公共政策質(zhì)量，提高公民的政策滿意度和政府滿意度，進(jìn)而對(duì)公共政策方案的有效實(shí)施和政府政令暢通等都具有非常重要的作用。但當(dāng)前我國地方政府公共政策制定過程中的公民參與還不夠廣泛，存在著一系列問題，影響著各地的和諧社會(huì)和政治文明建設(shè)。因此，深入分析當(dāng)前地方政府公共政策制定過程中公民參與存在的突出問題以及面臨的挑戰(zhàn)，探索擴(kuò)大公民有序、有效參與公共政策制定的機(jī)制與措施，對(duì)地方政府治理具有重大而緊迫的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、公民參與地方政府公共政策制定中存在的主要問題

當(dāng)前，公民參與地方政府公共政策制定的整體狀況并不理想，存在著不少問題，其中主要有以下幾點(diǎn)。

(一)地方政府未將利益群體、民間思想庫、大眾傳媒和公民個(gè)體等作為公共政策制定的主體。地方政府的公共政策制定作為塑造當(dāng)?shù)厣鐣?huì)公共秩序的基本力量，與公民的生存、發(fā)展和幸福息息相關(guān)。美國著名公共政策和公共管理學(xué)家詹姆斯·E.安德森教授(JamesE.Anderson)就指出，“在日常生活的過程中，人們直接地和間接地、顯而易見地和難以言表地被范圍廣泛的大量公共政策所影響”。因此，相對(duì)于地方政府公共政策制定者而言，盡管利益群體、思想庫、大眾傳媒和公民個(gè)體等對(duì)公共政策制定過程的影響較為間接，但同樣是地方政府公共政策制定中不可忽視而且是理所當(dāng)然的參與主體。事實(shí)上，公共政策作為地方政府權(quán)威性地分配社會(huì)價(jià)值、解決社會(huì)公共問題、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的主要手段，其主體不可能是單一的。除了最直接的制定主體——地方政府以及可以施加重要影響的地方黨委等這些官方主體外，還應(yīng)該包括利益群體、民間思想庫、大眾傳媒以及公民個(gè)人等這些參與主體。這樣官方主體和非官方主體就構(gòu)成了一個(gè)完備的公共政策主體系統(tǒng)，在既定的制度框架內(nèi)有序有效參與地方政府公共政策制定，協(xié)調(diào)和諧運(yùn)行。這樣才是地方政府公共政策制定的有效方式，也是地方構(gòu)建和諧社會(huì)的有效方式。但當(dāng)前，大多數(shù)地方政府公共政策制定中的主體不夠完備，利益群體、民間思想庫、大眾傳媒和公民個(gè)體等非官方主體在實(shí)踐中并未被地方政府明確作為公共政策制定的主體。

(二)公民參與地方政府公共政策制定的渠道比較少，而且不夠通暢。公民參與地方政府公共政策制定過程，目前主要有三種制度化渠道。一是地方人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議，公民通過選舉人民代表和推薦政協(xié)委員的方式參與地方政府公共政策制定過程。二是地方政府下屬的參事室、政策研究室、行政學(xué)院、社會(huì)科學(xué)院等官方、半官方政府智囊機(jī)構(gòu)，通過政策建議等方式參與地方政府公共政策制定過程。三是地方政府開設(shè)的來信來訪、領(lǐng)導(dǎo)接待日、不定期的座談會(huì)等渠道。地方人大、政協(xié)會(huì)議是公民參與地方政府公共政策制定的主要渠道，是有法律保障的最高層次的參與方式，也是最為有效的參與途徑。但對(duì)于普通公民個(gè)體來說能夠直接參與的機(jī)會(huì)實(shí)在太少，而且地方人大和政協(xié)的作用和功能還有待于進(jìn)一步的發(fā)揮和加強(qiáng)。地方政府下屬的官方、半官方智囊機(jī)構(gòu)是公民制度性參與公共政策制定的輔助途徑，也是法律法規(guī)規(guī)范下的參與活動(dòng)。與第一種參與途徑相比，能夠參與的人數(shù)增加了，但對(duì)于普通公民個(gè)體來講，參與的機(jī)會(huì)仍不夠多。地方政府開設(shè)的來信來訪、領(lǐng)導(dǎo)接待日等，雖然為廣大普通公民個(gè)體提供了一個(gè)利益表達(dá)的機(jī)會(huì)，但它在實(shí)踐中，更多的是公民在公共政策制定后利益受到嚴(yán)重?fù)p害或者受到了地方政府部門不合法、不合理的行政處理后的申訴渠道，而在政策制定前的意見表達(dá)和利益訴求很少，因此對(duì)地方政府公共政策制定的影響很小。由此可見，真正能夠廣泛吸納民間思想庫、各種利益群體、大眾傳媒和公民個(gè)體等參與地方政府公共政策制定的制度化渠道是十分不夠的，公民表達(dá)自己意志和愿望的要求難以得到充分滿足。這種公共政策制定中公民參與渠道的非廣泛性，不符合科學(xué)發(fā)展觀“以人為本”的本質(zhì)要求，不符合公共服務(wù)型政府的本質(zhì)要求，也降低了地方政府公共政策應(yīng)有的合法性和權(quán)威性。

(三)地方政府在公共政策制定過程中不注意傾聽和尊重公民的意見表達(dá)和利益訴求。地方政府比較重視公共政策制定后的公民參與，即要求公民遵守地方政府的規(guī)章政策、下級(jí)機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹執(zhí)行上級(jí)機(jī)關(guān)的決議和命令，而對(duì)公共政策制定過程中公民的意見和利益訴求則不很重視。一些地方政府官員缺乏現(xiàn)代民主理念，對(duì)公民參與公共政策制定的必要性和重要性認(rèn)識(shí)不到位；甚至個(gè)別地方政府官員受幾千年封建殘余思想的影響，“為民做主”的觀念依然比較濃厚，把制定公共政策、處理地方公共事務(wù)看作是政府的事情，漠視當(dāng)?shù)孛癖姷囊庖姳磉_(dá)和利益訴求。還有一些地方政府官員雖然意識(shí)到公民在公共政策制定中的參與權(quán)利，但卻對(duì)公民參與地方政府公共政策制定的能力和效果持懷疑態(tài)度，認(rèn)為普通公民在素質(zhì)、眼界、思維、能力等方面都遠(yuǎn)不及官方?jīng)Q策者或?qū)I(yè)政策研究人士；再加上公民參與的過程需要消耗時(shí)間、精力，增加公共政策制定成本，在一定程度上會(huì)降低地方政府公共政策制定的效率。以上因素導(dǎo)致了地方政府在公共政策制定中漠視和輕視公民參與的作用和功能，從而不能充分吸收和整合公民合理的意見和利益要求。耶魯大學(xué)教授查爾斯·E·林德布洛姆(CharlesE.Lindblom)明確指出，“因?yàn)樗麄冃枰澄铩⑴嘤?xùn)、激勵(lì)，所以政策制定必須考慮公民的愿望”。而當(dāng)前，地方政府在公共政策制定中對(duì)公民的意見表達(dá)和利益訴求仍重視不夠，這對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定以及和諧社會(huì)建設(shè)等都產(chǎn)生了不良影響。

(四)公民對(duì)地方政府公共政策制定過程的監(jiān)督非常薄弱。“政府的任務(wù)是服務(wù)于或增進(jìn)公共利益”，公共政策應(yīng)反映絕大多數(shù)人的共同利益。然而，地方政府是由許許多多的官員組成的，其公共決策也是由相關(guān)的官員作出的。人有各種各樣的需要，以維持自己的生存和發(fā)展。而任何主體的任何需要，從其產(chǎn)生的那一刻起，就帶有自我滿足的目標(biāo)指向和強(qiáng)勁動(dòng)力。在人們的生產(chǎn)活動(dòng)和社會(huì)關(guān)系中，人的需要轉(zhuǎn)變?yōu)槔妫说男枰淖晕覞M足也就轉(zhuǎn)變成了利益的自我實(shí)現(xiàn)。就地方政府官員而言，他也首先是作為一個(gè)人而存在著的，其次他具有特殊身份——是當(dāng)?shù)卣墓賳T。因此，在公共權(quán)力運(yùn)行過程中，常常會(huì)出現(xiàn)異化現(xiàn)象，偏離和損害公共利益。正如英國劍橋大學(xué)教授阿克頓男爵(BaronAeton)所尖銳指出的：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力絕對(duì)導(dǎo)致腐敗(Powertendstocorruptandabsolutepowercorruptsabsolute，Iy)。地方政府官員在公共政策制定過程中，也存在著地方利益、部門利益、小群體利益和個(gè)人利益的誘惑和考量。因此，公民對(duì)地方政府公共政策制定過程的監(jiān)督，可以有效防止權(quán)力異化，使政策方案真正反映和代表當(dāng)?shù)孛癖姷囊庵竞凸餐妗５?dāng)前，地方政府公共政策制定過程中，缺乏專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，大眾傳媒作用有限，公民對(duì)地方政府公共政策制定的監(jiān)督制約非常薄弱。

二、時(shí)代的發(fā)展促使地方政府公共政策制定必須強(qiáng)化公民參與

30年的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)，已經(jīng)使中國社會(huì)發(fā)生了巨大而深刻的變化。從當(dāng)前全國各地的改革發(fā)展?fàn)顩r來看，無論是地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，還是建設(shè)和諧社會(huì)，都對(duì)地方政府公共政策制定中的公民參與提出了挑戰(zhàn)和要求。

(一)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、真正體現(xiàn)以人為本，要求必須明確公民作為地方政府公共政策制定主體之一的地位。科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)和核心是以人為本，從改革到發(fā)展，從經(jīng)濟(jì)到社會(huì)，從立法到執(zhí)法，都應(yīng)堅(jiān)持以人為本，關(guān)注民生。改革開放的深入、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民主政治建設(shè)進(jìn)程的加快，促進(jìn)了公眾主體意識(shí)的覺醒。而落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、真正體現(xiàn)以人為本，必然有力地推動(dòng)各級(jí)政府公共政策制定過程加速向民主化和法制化方向發(fā)展。從民主發(fā)展角度來看，地方民眾的民主意識(shí)日益增強(qiáng)，越來越多地感受到自身的存在和應(yīng)該享受的權(quán)利，再也不滿足于僅僅作為地方政府公共政策制定的客體(對(duì)象)而存在，只是被動(dòng)地認(rèn)可和接受地方政府的公共政策方案，而是強(qiáng)烈要求作為地方政府公共政策制定主體之一，具體參與和過問公共政策制定的全過程，使公共政策能夠更充分地代表自己的合法權(quán)益。從法制發(fā)展的角度來看，公民的法律意識(shí)越來越強(qiáng)，義務(wù)和權(quán)利對(duì)等的觀念越來越強(qiáng)，認(rèn)為自己有遵守地方政府規(guī)章政策的義務(wù)，但同時(shí)也有向地方政府公共政策制定系統(tǒng)施加影響、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己合理訴求的權(quán)利，因而強(qiáng)烈要求從制度上和法律上更加明確自己的公共政策制定主體地位。

(二)地方利益分化和多元利益群體的矛盾與沖突，要求必須疏通并拓寬公民在地方政府公共政策制定中的利益表達(dá)渠道。改革開放以前，我國不承認(rèn)存在利益群體(利益集團(tuán))，其中一個(gè)原因是，盡管當(dāng)時(shí)并未能使全體公民的利益同時(shí)得到滿足，個(gè)人以及群體的利益仍有待自己去爭(zhēng)取，但由于舊體制沿襲以服從等級(jí)制為特征的傳統(tǒng)型統(tǒng)治，人們也習(xí)慣于這種模式，因此社會(huì)中事實(shí)存在著的各利益群體間的利益分配是由政府按他們的政治等級(jí)決定的，各利益群體之間則很少發(fā)生直接沖突。改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步推進(jìn)，全國各地、各行各業(yè)利益迅速分化，產(chǎn)生了很多新的利益群體，各利益群體之間的關(guān)系日趨復(fù)雜，地方利益多元化格局最終形成。在這種新形勢(shì)下，要求地方政府必須認(rèn)同并盡快適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下多元利益群體的客觀現(xiàn)實(shí)，疏通原有公民利益表達(dá)渠道，并大力增加新的有效的公民利益訴求渠道和方式，讓多元利益群體有表達(dá)自己意見和訴求的機(jī)會(huì)和場(chǎng)所。在此基礎(chǔ)上，在公共政策制定過程中，盡量通過提供事實(shí)、介紹詳情、溝通、談判等方式對(duì)多元利益群體的利益矛盾和沖突進(jìn)行緩沖、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和整合。只有如此，地方政府才能在利益矛盾和沖突不斷累積和加劇的情況下，規(guī)范各利益群體的利益表達(dá)、利益博弈和利益協(xié)調(diào)方式和機(jī)制，從而在體制和制度內(nèi)化解這些矛盾和沖突。否則的話，多元利益群體可能會(huì)由于地方政府公共政策制定過程中，自身利益訴求無法表達(dá)或者自身利益被蔑視或損害，而產(chǎn)生越級(jí)上訪、靜坐、游行、示威、罷工、罷課、阻擋交通、沖擊地方政府部門甚至暴力破壞地方政府機(jī)關(guān)設(shè)施等無序、沖突性參與行為，危及當(dāng)?shù)卣畏€(wěn)定、社會(huì)和諧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。(三)教育發(fā)展、公共政策知識(shí)增長和信息化普及為公民參與地方政府公共政策制定提供了更好的基本條件。隨著國家的持續(xù)發(fā)展進(jìn)步，民眾的受教育程度越來越高，普通公民的知識(shí)素養(yǎng)與以前相比有了很大的提高，參與地方政府公共政策制定的能力和水平有了普遍的、長足的進(jìn)步。而且白1997年公共管理被教育部列為一級(jí)學(xué)科和1999年國務(wù)院學(xué)位委員會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立公共管理碩士(MPA)專業(yè)學(xué)位以來，公共管理學(xué)科和政策科學(xué)知識(shí)在各地得以蓬勃發(fā)展并迅速傳播，在地方高等院校、各種專業(yè)NGO等組織中形成了數(shù)量頗為壯觀的公共政策研究學(xué)者群體和民間思想庫。他們比一般公眾更深刻地認(rèn)識(shí)和理解公共政策制定過程，可以為地方政府提高公共政策制定質(zhì)量提供可靠的智力支持。而且隨著互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)日新月異的飛速發(fā)展和普及，逐步克服了報(bào)紙等傳統(tǒng)媒體由于時(shí)空間隔而造成的信息傳輸?shù)姆N種困難和障礙，地方政府網(wǎng)站、官員博客、公共論壇、手機(jī)短信、電子郵件等正日益成為地方重大社會(huì)事件、公眾熱點(diǎn)問題和公共事務(wù)信息的新的有效傳播手段，從而使公共政策制定的有關(guān)信息可以高效地?cái)U(kuò)散和傳播，為當(dāng)?shù)貜V大民眾所知曉和了解，從而為公民參與地方政府公共政策制定創(chuàng)造了更好的基本條件。

(四)預(yù)防和遏制地方政府官員腐敗也要求公民更多地參與公共政策制定過程。在充分肯定改革開放以來舉國上下所取得巨大成就的同時(shí)，必須清醒地看到，當(dāng)前官員腐敗問題對(duì)各級(jí)政府公信力和各地和諧社會(huì)建設(shè)產(chǎn)生了相當(dāng)大的不良影響。自1989年起，瑞士洛桑國際管理發(fā)展學(xué)院(Institu.teforManagementDevelopment，Lausanne，Switzer-land)每年都對(duì)世界上最主要的約60個(gè)國家和地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)行研究對(duì)比并公開報(bào)告，被認(rèn)為是研究國家和地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力的最好資料。在《IMD2004年世界競(jìng)爭(zhēng)力年鑒》(IMDWorldCom，pefifiveneYearbook2004)中提到，中國內(nèi)地面臨的挑戰(zhàn)之一是“建設(shè)一個(gè)有效、透明、廉潔和高效的政府”；2005年IMD提到中國內(nèi)地面臨的挑戰(zhàn)之一是“轉(zhuǎn)變政府角色，鼓勵(lì)透明和減少腐敗”；2006年提到挑戰(zhàn)之一是“維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)施反腐敗政策和增加農(nóng)民收入”；2007年提到挑戰(zhàn)之一是“加強(qiáng)政府能力建設(shè)和堅(jiān)決反對(duì)腐敗(fightagainstcorruption)”。2007年5月31日，國家預(yù)防腐敗局被批準(zhǔn)設(shè)立，作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國預(yù)防腐敗工作的組織協(xié)調(diào)和綜合規(guī)劃等，并開展預(yù)防腐敗的國際合作和國際援助。2008年1月29日，國家預(yù)防腐敗局副局長屈萬祥代表中國政府在《聯(lián)合國反腐敗公約》第二次締約國會(huì)議上就“預(yù)防腐敗”作的主題發(fā)言中說，“去年12月17日，中國國家預(yù)防腐敗局中文網(wǎng)站開通。僅運(yùn)行的前三天就有1300多條網(wǎng)民留言和500多封電子郵件。截至12月31日，網(wǎng)民點(diǎn)擊量已超過1000萬次”。以上這些都說明了當(dāng)前各級(jí)政府官員腐敗問題的嚴(yán)重性和公民的深切關(guān)注。歷史和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)反復(fù)證明，政府官員腐敗最大的特征就在于公共權(quán)力行使的內(nèi)部性和隱秘性，從而為滋生腐敗提供了溫床。而在公民參與地方政府公共政策制定的過程中，地方政府必須公開公共政策問題的相關(guān)信息，地方政府官員必須對(duì)自己決策的理由和依據(jù)作出充分的、負(fù)責(zé)任的說明和解釋，這樣就使公共政策制定過程中地方政府官員的行為暴露在公眾的視野、評(píng)論和壓力之下，從而減少了地方政府隱瞞扭曲信息、暗箱操作的可能性，破壞了腐敗滋生的土壤，保證了地方政府公共權(quán)力在預(yù)定軌道和正當(dāng)范圍內(nèi)行使。因此，在當(dāng)前地方政府官員腐敗問題比較突出的情況下，迫切需要公民積極參與地方政府公共政策制定過程，以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督和制約，從而有效預(yù)防和遏制地方政府官員腐敗現(xiàn)象的發(fā)生和蔓延。

三、改善地方政府公共政策制定中公民參與狀況的對(duì)策建議

從各地的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，可以從以下幾個(gè)方面著手改善和加強(qiáng)地方政府公共政策制定中的公民參與。

(一)加強(qiáng)和改善地方人大對(duì)政府的法律監(jiān)督和地方政協(xié)對(duì)政府的民主監(jiān)督。監(jiān)督權(quán)是憲法和法律賦予地方各級(jí)人大的一項(xiàng)重要職權(quán)，地方人大和同級(jí)政府之間是產(chǎn)生與被產(chǎn)生、決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，這一點(diǎn)在法律地位上是十分明確的。要強(qiáng)化地方人大代表的責(zé)任感和使命感，加強(qiáng)地方人大對(duì)政府公共政策制定過程的監(jiān)督，圍繞關(guān)系當(dāng)?shù)馗母锇l(fā)展穩(wěn)定全局、影響社會(huì)和諧以及反映民生合理訴求的普遍性和傾向性問題，在視察或?qū)ｎ}調(diào)研的基礎(chǔ)上，安排聽取和審議本級(jí)政府的專項(xiàng)工作報(bào)告，確保地方政府公共政策制定合乎公民的意志和利益。在遇到當(dāng)?shù)厝罕姼叨汝P(guān)心、利益沖突激烈、影響非常廣泛的熱點(diǎn)難點(diǎn)公共政策問題時(shí)，地方人大要適時(shí)依法提前介入，向地方政府反映公民的愿望和訴求。地方人大在審議政府提出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、年度預(yù)決算方案、地方政府規(guī)章等重大公共政策方案時(shí)，應(yīng)充分收集、考慮和體現(xiàn)公民的利益和要求。各級(jí)地方人大要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，研究探索制定保障公民參與地方政府公共政策制定的地方性法規(guī)或規(guī)范性文件。地方各級(jí)政協(xié)擁有憲法所賦予的重要地位，是同級(jí)地方政府公共政策制定中的政治協(xié)商和民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)。地方政治協(xié)商會(huì)議容納著各派、各人民團(tuán)體和各界愛國人士，具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，體現(xiàn)著有組織的政治監(jiān)督，從而對(duì)地方政府公共政策制定有著重要的影響。地方政協(xié)要主動(dòng)就重要的公共政策問題進(jìn)行視察和調(diào)研，通過提案、建議案、調(diào)查研究報(bào)告、社情民意信息等形式集中和表達(dá)地方各界群眾的意志和愿望，積極參與地方政府公共政策制定的討論和協(xié)商，在此過程中充分發(fā)揮對(duì)地方政府公共政策制定的民主監(jiān)督作用，協(xié)調(diào)和落實(shí)各界群眾的利益和要求。

(二)改進(jìn)和完善地方政府公共政策制定咨詢制度。現(xiàn)代公共政策問題越來越復(fù)雜，解決起來難度很大。政府及其官員需要智力上的延伸和支持，需要智囊團(tuán)和相關(guān)專業(yè)群體的幫助。著名政策科學(xué)家葉海卡·德洛爾(YehezkelDror)在斯圖爾特·s·那格爾(Stuarts.Nagel)教授編的《政策研究百科全書》中第一章“政策研究的基本概念”里寫到，“‘思想庫’作為卓越的政策研究和分析機(jī)構(gòu)，既是非常令人矚目的政府政策方案的創(chuàng)意設(shè)計(jì)者之一，也是政策研究主要的培訓(xùn)場(chǎng)所”。當(dāng)前，公共政策研究機(jī)構(gòu)和政策相關(guān)專業(yè)組織已成為現(xiàn)代政府公共政策制定鏈條中不可缺少的一環(huán)，其成熟程度是衡量政府公共政策制定水平高低的重要尺度。各級(jí)地方政府要繼續(xù)發(fā)揮下屬的參事室、研究室等官方政策研究機(jī)構(gòu)的重要作用，與此同時(shí)，要重視和發(fā)揮相對(duì)獨(dú)立的公共政策研究機(jī)構(gòu)、與公共政策內(nèi)容相關(guān)的各種專業(yè)NGO、專門利益組織等的作用和功能，聽取他們的政策建議、咨詢意見和各種訴求，吸納他們的智慧。地方民間思想庫有兩大優(yōu)勢(shì)：一是由于他們具有一定的社會(huì)性和代表性，接近基層實(shí)際，直接體察民情，在獲取真實(shí)信息方面有較多優(yōu)勢(shì)和有利條件，可以克服地方政府官方研究機(jī)構(gòu)在搜集第一手資料和真實(shí)信息上的局限性；二是可以保持公共政策研究或?qū)δ骋还舱邌栴}關(guān)注的持續(xù)性和系統(tǒng)性，克服官方研究機(jī)構(gòu)因地方政府領(lǐng)導(dǎo)更迭或領(lǐng)導(dǎo)注意力轉(zhuǎn)移而影響政策研究課題和條件的弊端。這些非官方思想庫和專業(yè)組織，既是地方政府公共政策制定的主體之一，又是公共政策的客體(對(duì)象)。他們?cè)趨⑴c地方政府公共政策制定的過程中，同時(shí)以民間主體和政策對(duì)象的雙重身份發(fā)揮利益表達(dá)和智力支持作用，對(duì)提高地方政府公共政策制定的透明度、開放度、民眾參與度和科學(xué)性具有十分積極的意義。地方政府要根據(jù)各種公共政策研究機(jī)構(gòu)和政策相關(guān)專業(yè)組織的不同特點(diǎn)和功能，從充分發(fā)揮他們各自優(yōu)勢(shì)、取長補(bǔ)短的角度出發(fā)，對(duì)他們參與地方政府公共政策制定的范圍、內(nèi)容、方式、途徑、程序等作出比較明確的規(guī)定，用制度的形式固定下來，從而使地方政府公共政策制定中的咨詢工作更加有序化、經(jīng)常化和高效化。

(三)健全和完善地方政府公共政策制定聽證制度。約翰·克萊頓·托馬斯(JohnClaytonThorn—a8)教授指出，“當(dāng)官員們被告知讓公民參與在決策之中時(shí)，他們常常采用一個(gè)在現(xiàn)代擴(kuò)大公民參與的努力開始很久以前就廣為流行的程序：公開聽證會(huì)或公民會(huì)議”。聽證制度在西方發(fā)達(dá)國家比較普遍和規(guī)范，大到制定涉及全社會(huì)公共利益的法律和政策，小到一個(gè)人的健康保險(xiǎn)的政府補(bǔ)貼，都可按規(guī)定程序舉行公開聽證會(huì)。1996年《中華人民共和國行政處罰法》的頒布，標(biāo)志著聽證制度在我國正式開始確立。地方政府在制定公共政策之前進(jìn)行聽證，是擴(kuò)大地方公民參與、實(shí)現(xiàn)公共政策制定公開化民主化的一種重要的制度設(shè)計(jì)。地方政府公共政策所涉及的公共產(chǎn)品和服務(wù)與地方民眾切身利益密切相關(guān)，因此在公共政策制定過程中應(yīng)當(dāng)使利害關(guān)系人有表達(dá)訴求、提供材料和證據(jù)的機(jī)會(huì)和場(chǎng)所。公開聽證會(huì)則很好地提供了這樣的機(jī)會(huì)，通過邀請(qǐng)各方面的代表參與，多元利益主體當(dāng)面明確表達(dá)自己意見和看法甚至相互辯論，地方政府可以更加詳盡地了解公共政策問題的相關(guān)信息，從而避免因關(guān)鍵信息缺失而導(dǎo)致公共政策制定失誤。從另一個(gè)角度來說，由于當(dāng)?shù)氐墓伯a(chǎn)品和服務(wù)在很大程度上是由地方政府壟斷和控制的，或者說，地方政府在其中起著決定性的作用。因此，這種沒有競(jìng)爭(zhēng)的壟斷極易使地方政府喪失對(duì)效率、效益追求的內(nèi)部動(dòng)力和外部壓力，誘發(fā)和強(qiáng)化地方政府官員自身謀利動(dòng)機(jī)，侵害公共利益。而通過公開聽證，地方政府及其官員切身感受到公眾的強(qiáng)烈愿望與要求，也感受到相應(yīng)的壓力，抑制了其謀利動(dòng)機(jī)，從而減少了權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。當(dāng)前地方政府公共政策制定聽證制度仍有很多不足，除了價(jià)格、行政處罰方面的聽證外，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大舉行公開聽證會(huì)的政策問題范圍，讓聽證會(huì)更為普及和經(jīng)常；要認(rèn)真規(guī)范聽證代表的產(chǎn)生方式，逐步完善代表的遴選制度；要規(guī)范聽證程序，建立會(huì)后反饋和進(jìn)一步溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，提高聽證實(shí)效。

(四)推進(jìn)和深化地方政府公共政策制定中的信息公開制度。充分知情是有效參與的前提和基礎(chǔ)，因此，地方政府公共政策制定中的信息公開對(duì)廣大民眾有效參與政策制定關(guān)系重大。在西方發(fā)達(dá)國家，政府信息公開被視為一項(xiàng)基本的民主制度，是公民知情權(quán)的具體體現(xiàn)。迄今為止，世界上先后已有五十多個(gè)國家和地區(qū)專門立法確立了政府信息公開制度。而當(dāng)前我國各級(jí)地方政府推行的信息公開只是公共政策制定信息公開的初級(jí)形式，存在著公共政策制定信息公開程度低、偏重于保密、政策信息公開的方式和渠道過少等問題。因此，各級(jí)地方政府要進(jìn)一步認(rèn)真貫徹落實(shí)國務(wù)院制定的《政府信息公開條例》，大力推進(jìn)地方政府公共政策制定中的信息公開。地方政府要重視和加強(qiáng)各部門網(wǎng)站建設(shè)，梳理上網(wǎng)信息，優(yōu)化信息公開欄目設(shè)置，豐富網(wǎng)頁內(nèi)容，加快信息更新速度，擴(kuò)大網(wǎng)站的鏈接功能，建立網(wǎng)上政府決策信息資料庫和查詢檢索系統(tǒng)。地方政府要通過多種渠道和方式向廣大民眾公布政府公共政策制定的范圍、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限和程序等，及時(shí)披露與公共政策制定相關(guān)的必要信息，增加公民接觸、使用這些信息的機(jī)會(huì)。地方政府要深入開展調(diào)查研究，廣泛聽取當(dāng)?shù)孛癖娨庖姾徒ㄗh，不斷深化和改善公共政策制定中的信息公開工作，為公民有效參與地方政府公共政策制定創(chuàng)造更好的條件。

(五)營造和發(fā)展有利于公民參與地方政府公共政策制定的政治文化。美國著名政治學(xué)家加布里埃爾·A·阿爾蒙德(GabrielA.Almond)和小G·賓厄姆·鮑威爾(G.BinghamPowell，Jr.)在《比較政治學(xué)：體系、過程和政策(第二版)》一書中指出，“政治文化是一個(gè)國家在特定時(shí)期流行的一套政治態(tài)度、信仰和感情，這種文化是在該國家的歷史和當(dāng)前的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治活動(dòng)進(jìn)程中形成的。由過去的經(jīng)歷所形成的態(tài)度模式對(duì)未來的政治行為有著重要的制約和影響。這種政治文化影響著個(gè)人在他們所扮演的政治角色中的行為、他們的政治要求的內(nèi)容和他們對(duì)待法律的態(tài)度”。不同的政治文化決定著公共政策制定者和參與者不同的心理與行為，因此，當(dāng)?shù)氐恼挝幕瘜?duì)地方政府官員公共決策行為和地方公民的政策參與行為有著廣泛和持續(xù)的影響。中央政府和上級(jí)政府在推動(dòng)公民參與地方政府公共政策制定的過程中，必須重視發(fā)揮政治文化的作用，努力創(chuàng)造有利于公民參與地方政府公共政策制定的政治文化和社會(huì)氛圍，推進(jìn)政治文明發(fā)展。要從轉(zhuǎn)變觀念人手，提倡以人為本和民主精神，倡導(dǎo)和弘揚(yáng)普遍的平等觀、廣泛的自主意識(shí)、強(qiáng)烈的公共服務(wù)精神和法制觀念，破除“官本位”、狹隘功利主義等不適應(yīng)于改革開放新形勢(shì)和和諧社會(huì)建設(shè)的舊的公共政策制定觀念，樹立鼓勵(lì)、支持公民參與的公共政策制定理念。同時(shí)，要努力營造一種民主、平等、協(xié)商的公共政策制定氛圍，形成一種人人都能暢所欲言、充分表達(dá)自己觀點(diǎn)，并積極提出政策建議的局面，促進(jìn)多種公共政策方案的優(yōu)化與選擇。通過以上方式的不懈努力，逐步塑造和形成廣大民眾積極參與、地方政府歡迎參與的良性互動(dòng)的公共政策制定文化。