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論文關鍵詞：國家國家職能社會管理公共危機非傳統安全

論文摘要：作為社會的正式代表，國家是隨著階級的產生而產生的一個特殊公共權力機構。在歷史發展過程中，國家的階級性和社會性隨著歷史條件的變化而發生了相應的變化，國家兩種屬性在日趨相互接近的動態發展中呈現出遞弱的階級性和遞增的社會性，國家管理公共事務的社會職能不斷得到強化。尤其是社會轉型期衍生的社會不穩定因素所引發的公共危機和非傳統安全，對國家作用體制提出新要求，引起國家安全觀和國家管理社會職能的新變化。

國家是隨著階級的產生而產生的一個特殊公共權力機構，它既是實現統治階級共同利益的工具，又是管理社會公共事務的機關。隨著時代的發展，國家職能在發生著新的變化。在公共領域擴展進程中，國家的階級性和社會性呈現著此消彼長的規律。尤其是在社會轉型時期，如何正確認識國家職能的變化以應對轉型期社會可能出現的公共危機和非傳統國家安全，是值得研究的重要問題。

一、國家發生作用對象及其變化

國家是階級矛盾不可調和的產物，是階級統治的工具，這是國家的本質屬性。但是，階級矛盾、階級斗爭和階級統治并不是國家所要面對的全部問題。作為凌駕社會之上的力量，國家除了處理階級矛盾之外，還要處理大量的社會事務以緩和社會矛盾，把沖突保持在秩序的范圍以內。國家是社會的正式代表，進行社會管理是國家所要面對的重要任務。即使是國家在執行階級統治職能的過程中，也同時要履行特定的社會管理職能。恩格斯曾特別強調：“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”①恩格斯關于國家的論述，揭示了管理社會事務是國家除了作為實現統治階級共同利益工具這一特征外的又一主要特征，即國家的社會性。國家的階級性是以其社會性為基礎的，二者存在著相互依存、對立統一的關系。

國家的階級性和社會性是動態發展交互作用的。在不同的歷史時期由于國家的中心任務不同，國家的兩種屬性有著不同的作用關系。歷史上的一切國家，都是占人口少數的統治階級對廣大社會成員的統治，統治階級的利益和社會利益雖然保持著某種聯系，但更多的是具有相互對立的性質。在許多情況下，統治階級不惜以犧牲社會利益為代價實現自身的階級統治利益。在人民民主專政的國家，廣大人民群眾已經變成了統治階級，成為社會的主人，剝削階級被消滅了，雖然階級斗爭還會長期存在，但已限于一定的范圍，不再是社會的主要矛盾。我國現階段的社會主要矛盾，是廣大社會成員日益增長的物質文化需要與落后的社會生產的矛盾。社會歷史條件的變化，使國家的階級性和社會性發生了相應的變化，這種變化表現為階級性的極大弱化和社會性的極大強化。國家的階級性正在向其社會性日益接近。當然，二者之間仍然存在著一定的界限和差別，但它們之間相互排斥的狀態，已經從根本上得到改變。在人民民主專政的國家里，由于社會主要矛盾的變化，國家所管理的大部分政務都具有很強的社會性。隨著社會的不斷發展，國家社會性職能正不斷得到進一步強化，社會管理職能成為國家發展的強大現實內涵。

在我國，經過近30年經濟體制和政治體制改革的推進，社會的公共領域和公共空間不斷擴展，形成了大量的與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要涉及教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業，社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。在這一進程中，社會改革要求國家在社會活動中做國家應該做的事情，放下國家不該做的事務，使社會事務回歸公共領域和公共空間，也就是說，在公共領域和公共空間擴展進程中，國家應當做到“在位”而不“缺位”、“到位”而不“越位”，實現包括國家在內的各個社會主體各在其位、各行其是、各盡其責，使社會運行活動呈現良性發展的狀態。在以市場經濟為取向的社會改革過程中，人們已逐步意識到國家與社會的分野，社會是基于生產力發展所產生的社會關系集合而成的公共領域，具有公開性、可共享性和可進入性，國家是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現，而不是社會的全部。國家從屬于社會，國家必須為社會的利益服務。當前，提出構建社會主義和諧社會，是執政的中國共產黨為中華民族振興和中國發展制定的新的發展目標，是中國共產黨執政理念、治國理念和治理社會理念認識的深化，正是在這一理念指導下的社會發展中，社會建設被作為一個獨立的組成部分凸顯出來。這種凸顯無疑會強化國家管理社會的職能，進一步體現國家管理社會的合法性和國家職能發揮的客觀實在性。國家社會性的增強，是時展的必然，是社會轉型對國家管理社會職能擴展的必然要求。

二、公共危機管理凸顯國家職能變化

國家職能社會性擴展的重要體現，表現在對公共危機的控制和處理上。公共危機管理是社會管理的重要內容，是國家社會性增強的重要表現。在社會轉型過程中，往往醞釀著許多不穩定因素，存在著不同種類的社會危機。從一定意義上講，公共危機的出現是社會轉型的實踐后果。國際經驗表明，轉型期社會往往是危機頻發期社會，公共危機的發生對經濟發展和社會穩定構成重大威脅。應對公共危機，必須創新國家作用體制，強化國家社會管理職能。

公共危機是指發生在公共領域中的緊急事件或者緊急狀態。它是當一個社會系統的基本價值、行為準則、社會秩序等受到嚴重威脅、并且在時間壓力和不確定性極高的情景下，需要由以政府為核心的公共管理系統作出決策來加以解決的事情。②它的發生既對經濟社會發展和社會穩定構成重大威脅，也對國家管理體系構成重大的考驗。公共危機的形成具有較為復雜的根源。從自然因素方面看，正如恩格斯所指出的：“我們不要過分陶醉于我們人類對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利，自然界都對我們進行報復。”③自然界在自己的物質運動過程中，必然會對人類所施加的作用給以相應的反作用，洪水旱災、土地沙化、地震海嘯、環境污染等現象均屬于自然界反作用于人類活動的重要形式，由自然產生的公共危機具有不可抗拒性。從社會原因方面看，一方面是由于人們的危機觀念薄弱。在相當長的時期內，人們把“危機”當作貶義詞，很少用危機來審視國家面臨的各種突發性事件，更沒有從社會的穩定、政權的安危和人民的幸福與否等角度來關注危機問題，缺乏危機意識，對其危害性認識不足，從而未能有效地預防危機，致使許多本該避免的危機由于未能有效防范而發生。另一方面是源于利益格局的調整。就我國來看，當前正處在“黃金發展期”和“矛盾凸顯期”，國際經驗表明這一時期往往是“非穩定狀態”頻發的“關鍵階段”，是發展與穩定、公平與效率、人口與資源環境等矛盾比較突出的時期，同時也是經濟容易失控、人們心理容易失衡、價值觀念變化重塑的關鍵時期。隨著改革的不斷深化，必然涉及各方面的利益調整，不可避免地會出現各種新情況、新問題和新矛盾，形成一些不穩定因素，產生一些公共危機事件。而且，這些危機會呈現出國內問題與國外問題交織，人民內部矛盾與敵我矛盾交織，歷史遺留問題和發展中新出現問題交織等復雜特性。從國際環境上看，在經濟全球化和地區經濟一體化的進程中，往往會由一國經濟、政治等的危機擴散，傳染并導致其他地區經濟集團成員國之間發生“連鎖危機”。在國際間經濟、政治和文化等交流與往來密切的今天，因國際環境因素而引發的公共危機呈增長趨勢。公共危機是客觀存在的社會非常態現象。治理公共危機并提升治理水平和能力，在發揮傳統國家職能的同時，需要拓展國家作用社會的職能方式。首先，確立國家危機管理職能。公共危機是社會公共領域所發生的危機，在社會國家化的時代，公共危機管理是國家職能作用的范疇。公共危機的發生往往暴露出傳統國家職能在公共領域中的缺位。應彌補傳統國家職能的不足，把公共危機管理整合到國家職能之中，建立和完善公共危機管理的組織體系和機構，形成靈敏的危機反應機制，以快速應對危機，迅速控制危機。

其次，轉換國家職能的作用方式。隨著國家工作重心的轉移，與國家的階級職能相比，國家的社會職能應居于主導地位。這就需要通過國家職能非集中化，將國家部分職能轉移給社會和非政府組織，構建政治國家與公民社會合作的社會治理機制。并通過構建此種機制，來完善國家傳統職能作用的方式，健全國家在社會機制和市場機制中的作用方式，解決國家在公共危機領域的職能失靈，形成現代政治生活“善治”的國家職能模式。

再次，完善國家的法治職能途徑。在國家治理方式中，法治因其穩定性、理性化和制度化而成為一種優先選擇的治國方式。國家的專政職能與法治治理無疑具有離散性，公共危機發生的部分原因有可能是由國家專政職能的發揮不當而引發的。把國家職能納入法治軌道，依法發揮國家在公共領域的職能，是法治時代國家進行公共危機管理的必由之路。

最后，轉變國家職能的作用范圍。如何轉變國家職能，一直是國家體制改革的關鍵和難點。公共危機的發生對國家職能的轉變具有促進作用：國家職能不再是全能的，而是有限的。國家應根據公眾需求，在國家職能作用上體現公眾的利益訴求，保持國家專政職能與服務職能的合理張力和動態統一。

公共危機管理的必要性表明，國家社會性強化具有歷史的必然性。一方面，人類社會發展與進步所面臨的各類問題的解決，日益成為國家問題，社會的各類問題走向國家，把國家與人類社會發展和進步聯系起來，是歷史教給人類的真理。另一方面，國家的力量以其不可阻擋的進程將人類社會卷入國家生活，印證了馬恩認為的“國家是文明社會的概括”之結論的正確。④國家在社會發展過程中的強化，或者說社會的國家化，并非是一個空泛的概念，是歷史發展的一種必然。

三、非傳統安全擴充國家職能

構建和諧社會需要和諧世界發展的時代背景。美國“9·11”恐怖事件的發生，使得國家非傳統安全及其處理問題，成為國家域外職能的突出內容，引起國家安全領域的觀念、實踐和國家管理社會職能的變化。

非傳統安全是相對于傳統安全而言的。傳統安全主要是指由軍事、政治和外交活動導致的事關主權國家政權存亡的安全問題，非傳統安全主要涉及對主權國家及人類整體生存與發展構成威脅的經濟與金融安全、資源與生態環境安全、信息與文化安全、疾病蔓延、恐怖主義等問題。區別于傳統安全，非傳統安全對社會威脅的特點有三個顯著特征：一是非傳統安全威脅的來源大多是由個人和社會群體行為導致的；二是非傳統安全具有更強的社會性、跨國性和全球性；三是對非傳統安全的治理難度大、過程長。非傳統安全問題已不是個別國家和地區面臨的問題，是一個全球性的問題。

非傳統安全的產生就其社會根源而言，主要有兩方面。一是國際形勢變化的結果。冷戰結束后，和平與發展成為世界的主題，世界政治格局由兩極對峙向多極化方向發展，從而使得軍事力量和軍事建設的絕對重要地位有所下降，它們不再是衡量國家實力的唯一重要標準，而只是衡量一個國家綜合國力的標準之一。經濟、文化、資源、人才、環境、生態等非傳統安全問題的影響力不斷增大，從而成為國際社會面臨的主要問題。二是全球化的產物。生產的國際化使一國與其他國家的聯系十分緊密，并使世界經濟呈現出一體化的趨勢。全球化對人類社會產生的影響不只局限于經濟領域。全球化與非傳統安全是一對孿生物，它同樣帶來發展中的不公正。不合理的國際經濟政治秩序，加大了西方發達國家與發展中國家的兩極分化，引發出經濟民族主義問題、種族沖突問題、貧困問題、移民問題、難民問題、跨國犯罪問題、恐怖主義問題等更多的非傳統安全問題。有跡象表明，全球化程度越高，非傳統安全問題影響就越大。⑤三是國家發展的產物。非傳統安全的出現不僅是國際社會發展的產物，就其實質而言，非傳統安全依然是國家的產物。作為從社會產生并日益脫離社會、居于社會之上的公共權力，國家產生之后，就憑借自身強大的的實力來維護社會穩定，保障國家的安全；而處于弱小力量、弱勢地位的個體、組織、集團等，無論在經濟、政治、軍事、資源、能量等方面，都無力與國家對等與抗衡。在國家不能滿足個體、組織、集團等所必須的合理需要和利益時，或者國家處于專制統治而個體、組織、集團等沒有渠道表達自己利益訴求時，個體、組織、集團等就會采取非國家的手段對國家發生影響，以達到滿足自己利益、保障自己安全的目的。當這些問題發生在一國之內時，就產生國內非傳統安全；一旦這些問題跨越國界就成為國際性問題，成為國際非傳統安全。換言之，非傳統安全是國家不可避免的產物，其出現首先產生于一國之內，由此而擴散到國際社會。

從一定意義上講，國家域外職能可以說是國家的外部職能，或者是對外職能，但是國家域外職能不僅僅是國家的外部職能或者是對外職能，它既涵蓋了國家的外部職能和對外職能，同時包括超出國家作為階級統治工具范疇之外的職能。非傳統國家安全發生后引發的一個很自然的后果，就是人們對國家對外職能的再思考和再認識。

非傳統國家安全觀所要求的國家域外職能應該是綜合的職能觀。新安全觀強調，隨著全球化時代的到來，越來越多的非傳統安全問題正影響著人類的生活。世界在非傳統安全因素不斷增多的新形勢下，國家對外職能中的軍事成分會進一步降低。因此，今天所要求的國家域外職能已是包括政治、軍事、經濟、社會、環境等諸方面職能在內的綜合職能，從而提升了非傳統安全內容在國家域外職能中的分量。在國家對外綜合職能中，經濟職能、文化和生態職能等首先應得到高度重視，只有這樣，政治、軍事安全的基礎和前提才會有基本保障。在全球化的時代，這種國家域外職能的綜合性傾向會更加明顯。

非傳統國家安全觀所要求的國家域外職能應該是以人為本的職能觀。在傳統安全觀中，國家對外職能的主體是國家，其他職能主體則較少被提及或不占主導地位。非傳統國家安全觀則強調，在當今世界，民族國家雖然構成國家域外職能的主要和最重要的行為主體，但是，非傳統國家安全觀同時要求，國家域外職能主體已不應再局限于國家，而是擴大到了個人、群體、集團、社會乃至全球，它們都已成為國家域外職能的主體，從而使國家域外職能從國家層面上升到國家與人的層面，人類安全作為國家域外職能的重要組成部分。中國政府始終把保護廣大人民群眾的身體健康和生命安全放在第一位，充分顯示了以人為本的國家域外職能觀。

非傳統國家安全觀所要求的國家域外職能應該是合作安全的職能觀。傳統安全觀認為，國家間的對外職能關系是一種零和關系，因此，國家對外職能可以通過擴充單邊軍事力量或建立若干國家的軍事聯盟來發揮。非傳統國家安全觀認為，隨著高度依存的世界體系的逐步形成，國家域外職能已日益帶有國際乃至全球安全的色彩。因此，國際社會只有通過合作而不是對抗、多邊而不是單邊的手段才能共同解決諸多共同面臨的問題，才能獲得共同安全。

注釋

①《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社，1995年，第523頁。②張國慶：《公共政策分析》，復旦大學出版社，2004年，第259頁。③《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社，1995年，第383頁。④《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社，1995年，第176頁。⑤李淑云：《非傳統安全的根源與趨勢》，《社會科學輯刊》2004年第6期。