導(dǎo)語：公務(wù)員制度與有效政府研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

在當(dāng)今世界，政府在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的中心地位正在越來越受到人重視。一個(gè)有效的政府，對于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至政府發(fā)展都是必不可少的。世界各國的經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)有效的政府，必定是政府職能有限的政府，政府行為依法作為的政府，政府權(quán)力多中心配置的政府，政府決策高度民主的政府，政務(wù)信息高度透明的政府，自然也是擁有一個(gè)精明強(qiáng)干、士氣高昂的公務(wù)員隊(duì)伍的政府。而這一切，都有賴于高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化的公務(wù)員制度。因?yàn)橛辛烁叨劝l(fā)達(dá)的公務(wù)員制度，就可以從社會(huì)中吸收人才，并通過激勵(lì)和培訓(xùn)，使人才在政府部門迅速成長。有效政府成功的先決條件就是要爭取一流的人才，并使人才能夠在政府組織內(nèi)得以迅速成長。要發(fā)展政府的能力，首先在于建立現(xiàn)代化的公務(wù)員制度，培養(yǎng)積極主動(dòng)和精明強(qiáng)干的公務(wù)員隊(duì)伍。因?yàn)椋盁o論是制定政策、提供服務(wù)還是管理合同，有效政府的生命力都在與公務(wù)員的精明強(qiáng)干和積極主動(dòng)”。[i]

現(xiàn)代化的公務(wù)員制度，起源于英國。19世紀(jì)中葉開始的文官制度改革，確立了以考任制為核心的任用制度和以工作實(shí)績?yōu)榛A(chǔ)的考核制度，奠定了英國公務(wù)員制度的制度基礎(chǔ)，也奠定了英國現(xiàn)代政府體制的基礎(chǔ)。這為英國在國際經(jīng)濟(jì)和政治事務(wù)達(dá)到一個(gè)半世紀(jì)之久奠定了基礎(chǔ)。在英國之后，美國、法國、德國等西方發(fā)達(dá)國家，都開始了公務(wù)員制度建設(shè)，為其建立現(xiàn)代政府體制奠定了基礎(chǔ)，也促進(jìn)了這些國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治發(fā)展。[ii]

現(xiàn)代公務(wù)員制度有很多制度構(gòu)件，包括錄用、晉升、退出、工資激勵(lì)、權(quán)利保障等機(jī)制。其在錄用方面的特征是，不基于個(gè)人關(guān)系，而基于個(gè)人的才干，通過競爭性的招聘考試?？荚嚳梢允侨珖缘?，也可以是地域性的或者部門性的。在晉升方面的特征是，不基于個(gè)人關(guān)系，而基于個(gè)人才干和業(yè)績，業(yè)績優(yōu)秀者得到適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。這樣，公務(wù)員可以長期保持工作的激勵(lì)，不會(huì)過多地考慮取悅于上級或者有權(quán)優(yōu)勢的領(lǐng)導(dǎo)人。在工資制度方面的特征是，其工資一般在社會(huì)平均工資水平之上，并且上下級之間有相當(dāng)?shù)牟罹唷８呒壒珓?wù)員與低級公務(wù)員工資差別較大，可以吸引高質(zhì)量的人員，并將重要人才集中到薪金較高并且具有戰(zhàn)略性的人員。其核心特征是不任人唯親，通過競爭性的錄用、晉升和富含激勵(lì)的制度確保用人唯賢。

在中國，人事制度也是中國的核心制度。在1993年正式施行公務(wù)員制度之前，中國實(shí)行的是干部制度。干部制度基本上是一種身份制度，也就是說整個(gè)社會(huì)分成兩種人，一種是干部，處于治人者的位置；一種是群眾，處于治于人者的位置，包括工人和農(nóng)民。一個(gè)人一旦取得干部身份，就擁有了與這一身份相關(guān)的名譽(yù)、地位和福利待遇。除了身份制特征之外，干部制度還有如下特征：

缺乏具體的管理制度。人員任命基本上實(shí)行委任制，單純依靠行政手段任命干部，一旦任命，只要不犯嚴(yán)重錯(cuò)誤，就終身享受干部待遇。選拔任用由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)決策，組織部門負(fù)責(zé)實(shí)施，帶有很強(qiáng)的主觀性和隨意性，否則就是論資排輩。干部考核只有定性標(biāo)準(zhǔn)，缺乏定量化標(biāo)準(zhǔn)，重視政治標(biāo)準(zhǔn)，忽視業(yè)務(wù)考核。干部管理缺乏基本的法律規(guī)章制度。錄用、考核、退休、工資福利、公務(wù)員權(quán)利與義務(wù)等方面，缺乏具體的管理制度。

干部外延廣泛。它不僅包含國家機(jī)關(guān)除工勤人員之外的工作人員、國有企業(yè)除工人之外的工作人員，還包括政黨、事業(yè)單位、人民團(tuán)體等組織的工作人員，甚至還包括寺廟中的工作人員。這一制度狀況適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治高度一體化的需要，因?yàn)樵谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府與企業(yè)、政府與政黨、政府與事業(yè)單位、政府與社會(huì)組織，實(shí)際上都處于一體化的狀態(tài)，政府機(jī)關(guān)工作人員，與政黨機(jī)關(guān)工作人員、企事業(yè)單位工作人員和人民團(tuán)體等社會(huì)組織工作人員都是一回事，都是由國家任命、其工資由國家統(tǒng)一支付，都在為國家工作。

1979年末中共中央十一屆三中全會(huì)決定開始完善和發(fā)展干部的選拔、錄用、任免、考核、輪換等制度。自此開始，逐步建立了正常的離退休制度，打破了終身任職制，實(shí)現(xiàn)新老干部交替正?；?；打破干部任用的單一委任制模式，實(shí)行委任、選任、考任等制度。在考核制度方面也有了新的嘗試。這些實(shí)踐積累了很多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，并且開始讓公開、公平、競爭、考核等觀念逐步深入人心，干部人事制度的封閉管理狀態(tài)有了很大的改變，開始向科學(xué)化、法制化、民主化方向發(fā)展。

與此同時(shí)，鑒于粗放式、千篇一律的干部制度已經(jīng)跟不上實(shí)際發(fā)展需要，因?yàn)殡S著城市經(jīng)濟(jì)改革、事業(yè)單位改革和社會(huì)發(fā)展的啟動(dòng)和深化，對國有企業(yè)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位、政治組織和國家機(jī)關(guān)的工作人員有有必要進(jìn)行分類管理。在分類管理的基礎(chǔ)上，可以針對國家行政管理效率的需要，建立現(xiàn)代化的公務(wù)員制度，從而保證國家行政管理的效率和活力。

1992年中共中央十四屆三中全會(huì)提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，干部制度改革也遇到了一個(gè)新的發(fā)展機(jī)遇。因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)改革，必然要推動(dòng)政企分開、政事分開，也必然要充分發(fā)展社會(huì)中介組織。在這種情況下，大一統(tǒng)的干部制度顯然已經(jīng)難以適應(yīng)新的形勢，改革干部人事制度，對干部進(jìn)行分類管理，建立公務(wù)員制度，已經(jīng)是大勢所趨。

在這一背景之下，在改革開放以來積累的干部人事改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1993年4月24日國務(wù)院第二次常務(wù)會(huì)議通過、1993年8月14日國務(wù)院令第125號，1993年10月1日正式實(shí)施《國家公務(wù)員暫行條例》。自此開始，中國國家公務(wù)員制度正式建立。在此基礎(chǔ)上，國家人事部還進(jìn)一步出臺了很多重要規(guī)章，其中重要的有《國家公務(wù)員制度實(shí)施方案》、《國家公務(wù)員錄用暫行規(guī)定》、《國家公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)暫行規(guī)定》、《國家公務(wù)員辭職辭退暫行規(guī)定》、《國家公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》、《國家公務(wù)員職務(wù)升降暫行規(guī)定》、《國家公務(wù)員任職回避和公務(wù)回避暫行辦法》、《國家公務(wù)員培訓(xùn)暫行規(guī)定》、《國家公務(wù)員職位輪換（輪崗）暫行辦法》和《公務(wù)員申訴案件辦案規(guī)則》等。《暫行條例》和這些暫行規(guī)定，奠定了中國公務(wù)員制度錄用、考核、獎(jiǎng)勵(lì)、晉升、培訓(xùn)、交流、回避、辭職辭退、退休、申訴控告以及公務(wù)員權(quán)利、義務(wù)、工資保險(xiǎn)福利、需要遵守的紀(jì)律等制度的法律基礎(chǔ)，國家公務(wù)員管理無法可依的局面基本得到了改變。

中國公務(wù)員制度針對傳統(tǒng)干部制度的弊端，適應(yīng)改革開放形勢，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，也適應(yīng)有效政府發(fā)展的需要，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

《國家公務(wù)員暫行條例》，規(guī)定了國家公務(wù)員的范圍，包括各級國家行政機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員。這為進(jìn)一步實(shí)行國有企業(yè)改革、事業(yè)單位改革，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和政治發(fā)展，提供了人事制度的條件。因?yàn)樵谑袌鼋?jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)單位將直接面向市場競爭，企業(yè)規(guī)模的大小，績效的好壞，投資的多少，主要取決于其自身的管理能力和市場狀況，而不再取決于其行政級別；在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府將不再對文化、科學(xué)、教育、衛(wèi)生和體育等公共事業(yè)大包大攬，這些單位的投入狀況和產(chǎn)出績效，也將不取決于其行政級別和地位，而是取決于其自身的發(fā)展和社會(huì)的評價(jià)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)中介組織，將大量發(fā)展，社會(huì)組織的發(fā)展，是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的必然趨勢，它們的發(fā)展，也將不再取決于其與政府組織之間的關(guān)系，也將不再取決于其特殊的行政級別與政治地位，而是取決于其自身的努力和社會(huì)的評價(jià)。為了實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開、政社分開，不僅要在組織上、職能上分開，更重要的是還需要在人事上分開。讓企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)組織自己根據(jù)管理效率和發(fā)展的需要，去確立其人事管理制度，去決定其人事管理決策，并自主地實(shí)施。

《國家公務(wù)員條例》規(guī)定，國家公務(wù)員禁止經(jīng)商、辦企業(yè)以及參與其他營利性的經(jīng)營活動(dòng)；國家公務(wù)員不得在企業(yè)和盈利性事業(yè)單位兼任職務(wù)。而且還規(guī)定，國家公務(wù)員辭職后，2年內(nèi)到與原機(jī)關(guān)有隸屬關(guān)系的企業(yè)或者營利性的事業(yè)單位任職，須經(jīng)原任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。這些規(guī)定有利于解決市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代公務(wù)員個(gè)人或者市場化的企業(yè)利用國家公共權(quán)力以權(quán)謀私的問題。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家直接投資、經(jīng)營，政府與企業(yè)一體化，政府官員和企業(yè)經(jīng)理都是國家干部，企業(yè)像政府機(jī)關(guān)那樣，根據(jù)其投資和經(jīng)營規(guī)模大小擁有自己的行政級別，其管理人員也像政府機(jī)關(guān)官員那樣有部級、司局級、處級和科級等行政級別。企業(yè)管理人員和政府官員調(diào)動(dòng)和交流頻繁。在那時(shí)，政府官員經(jīng)商辦企業(yè)，都是國家的需要，是天經(jīng)地義的事情。但在市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入發(fā)展，民營經(jīng)濟(jì)和股份制經(jīng)濟(jì)得到了大規(guī)模的發(fā)展，這時(shí)，政府官員如果經(jīng)商辦企業(yè)，或者從事其他營利性的經(jīng)營活動(dòng)，很可能導(dǎo)致官員個(gè)人運(yùn)用自己的國家公務(wù)員身份和與此相關(guān)的權(quán)力，在市場經(jīng)濟(jì)中制造人為的競爭優(yōu)勢，進(jìn)行不正當(dāng)競爭，以權(quán)謀私。辭職的官員，雖然失去了公務(wù)員身份和權(quán)力，但其所掌握的公共資源在一定時(shí)期內(nèi)還可以發(fā)揮作用，影響市場經(jīng)濟(jì)的正當(dāng)競爭。在這種情況下，禁止公務(wù)員經(jīng)商辦企業(yè)以及從事各種營利性經(jīng)營活動(dòng)，辭職的公務(wù)員到與其任職機(jī)關(guān)有密切關(guān)系的企業(yè)或營利性事業(yè)單位任職需要經(jīng)過批準(zhǔn)，這都有助于創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，也有利于減少腐敗問題。

《國家公務(wù)員條例》規(guī)定，國家公務(wù)員必須遵守憲法、法律和法規(guī)，依照國家法律、法規(guī)和政策執(zhí)行公務(wù)，并且規(guī)定國家公務(wù)員非因法定事由和非經(jīng)法定程序不被免職、降職、辭退或者行政處分，可以提出申訴和控告。這一規(guī)定，是建設(shè)法治國家，建設(shè)憲政法治的要求。法治國家要求確立憲法與法律至上，國家機(jī)關(guān)必須在憲法和法律的框架下活動(dòng)，政府權(quán)力必須有法律授權(quán)，有法律依據(jù)，沒有法律依據(jù)的政府行為是無效的。與此同時(shí)，公民有充分的自由，非經(jīng)法定事由和非經(jīng)法定程序不受任何處罰。這對國家公務(wù)員也是一樣的，國家公務(wù)員是依法在其崗位上行使公共權(quán)力的人員，它并不是國家的奴隸，國家公務(wù)員在其崗位上需要承擔(dān)法定義務(wù)，但其法定的權(quán)利也依法得到保護(hù)，不受任何非法侵害。

《國家公務(wù)員條例》詳細(xì)規(guī)定了國家公務(wù)員的以公開考試、擇優(yōu)錄用的錄用制度，以德能勤績?yōu)槊?，重點(diǎn)考核工作實(shí)績的考核制度，以用人唯賢為原則的職務(wù)任免和晉升制度，以及公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù)、公務(wù)員的紀(jì)律、公務(wù)員培訓(xùn)、交流、回避、申訴控告以及辭職辭退退休等各項(xiàng)制度。這些制度，以及根據(jù)《國家公務(wù)員暫行條例》制定的具體實(shí)施辦法，為中國國家公務(wù)員制度提供了最基本的框架，使得國家公務(wù)員管理走上了專業(yè)化、制度化的道路，為現(xiàn)代化的政府體制奠定了制度基礎(chǔ)。

到今年8月14日，《國家公務(wù)員暫行條例》已經(jīng)頒布10周年。它為中國國家公務(wù)員制度建設(shè)發(fā)揮了積極的作用。經(jīng)過10多年的實(shí)踐，可以說，已經(jīng)為國家公務(wù)員制度的現(xiàn)代化確立了基本的制度框架。就如中國人事部部長張柏林先生所說的那樣，《國家公務(wù)員暫行條例》頒布十年來，中國公務(wù)員制度推行取得了十項(xiàng)顯著成績：

管理法規(guī)體系初步形成。十年來，圍繞《國家公務(wù)員暫行條例》，制定了一系列與之相配套的規(guī)定、辦法以及實(shí)施方案和實(shí)施細(xì)則，公務(wù)員管理的主要環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了有章可循、有法可依。

凡進(jìn)必考機(jī)制基本建立。實(shí)行公開考試、擇優(yōu)進(jìn)人，是對傳統(tǒng)機(jī)關(guān)進(jìn)人方式的重大改革。中央國家行政機(jī)關(guān)及各地通過向社會(huì)公開招考，打破身份、地域限制，不拘一格選人才，一大批素質(zhì)好、年紀(jì)輕、學(xué)歷高的優(yōu)秀人才脫穎而出。

激勵(lì)機(jī)制開始運(yùn)行。實(shí)行考核制度，對公務(wù)員的“德、能、勤、績”進(jìn)行評價(jià)，并將考核結(jié)果同獎(jiǎng)懲、工資、職務(wù)升降、辭退等環(huán)節(jié)掛鉤，“干多干少一個(gè)樣，干好干壞一個(gè)樣”的現(xiàn)象大大改變。

獎(jiǎng)勵(lì)制度發(fā)揮有效作用。幾年來，中組部等多個(gè)部門共同組織開展了做“人民滿意的公務(wù)員”活動(dòng)，一大批優(yōu)秀公務(wù)員受到表彰，讓民眾看到了公務(wù)員勤政、廉政的新形象。

競爭上崗制度逐步推開。這一制度打破了職務(wù)晉升中的“論資排輩”現(xiàn)象，使諸多優(yōu)秀人才脫穎而出。

輪崗、回避初見成效。對領(lǐng)導(dǎo)崗位和“熱點(diǎn)”職位有計(jì)劃輪崗，激發(fā)了公務(wù)員學(xué)習(xí)和工作熱情，加強(qiáng)了監(jiān)督；對公務(wù)員任職和執(zhí)行公務(wù)時(shí)實(shí)行回避制度，打破了親情關(guān)系網(wǎng)，改善了公務(wù)員工作環(huán)境。

出口初步暢通。實(shí)行辭職辭退制度，機(jī)關(guān)告別了“鐵飯碗”，開始打破“能進(jìn)不能出”的局面。對于不愿在機(jī)關(guān)工作的公務(wù)員，允許辭職另謀他業(yè)；對于那些不干事、不盡職、大錯(cuò)不犯、小錯(cuò)不斷的，通過辭退清理出公務(wù)員隊(duì)伍。

培訓(xùn)開始進(jìn)入軌道。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，十年來中國開展各類公務(wù)員培訓(xùn)超過一千七百萬人次，公務(wù)員的知識結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，工作能力得到提升，保證了政府機(jī)關(guān)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。廉政約束機(jī)制發(fā)揮作用。公務(wù)員紀(jì)律、處分制度的實(shí)行和《國家公務(wù)員行為規(guī)范》的頒布實(shí)施，加強(qiáng)了對公務(wù)員的有效監(jiān)督和約束。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近五年來，有六萬多人受到了各種行政處分。

公務(wù)員權(quán)利有了保障。通過實(shí)施申訴控告制度，不公正的人事處理得到及時(shí)糾正，維護(hù)了公務(wù)員的合法權(quán)益。[iii]

當(dāng)然，現(xiàn)行公務(wù)員體制在實(shí)踐中也產(chǎn)生了一系列的問題，這些問題的探討和思考，有助于進(jìn)一步完善和發(fā)展公務(wù)員制度，并為在此基礎(chǔ)上為進(jìn)一步制定《國家公務(wù)員法》提供經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。當(dāng)前新的《公務(wù)員條例》正在起草過程中，這一法律將為中國現(xiàn)代化的國家公務(wù)員制度提供基本的法律基礎(chǔ)。新的《國家公務(wù)員法》只要應(yīng)該考慮如下幾個(gè)方面：

進(jìn)一步建立健全選拔任用和管理監(jiān)督機(jī)制?，F(xiàn)在的《國家公務(wù)員暫行條例》確立了管理與監(jiān)督制度，第86條規(guī)定，對不按編制限額、所需職位要求及規(guī)定資格條件進(jìn)行國家公務(wù)員的錄用、晉升、調(diào)入和轉(zhuǎn)任的，宣布無效；對違反國家規(guī)定，變更國家公務(wù)員的工資、養(yǎng)老保險(xiǎn)金及其他保險(xiǎn)、福利待遇標(biāo)準(zhǔn)的，撤銷其決定；對不按規(guī)定程序錄用、任免、考核、獎(jiǎng)懲以及辭退國家公務(wù)員的，責(zé)令其按照規(guī)定程序重新辦理或者補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)。這些規(guī)定很好，但是不夠的，從內(nèi)容上來看，還應(yīng)該進(jìn)一步建立用人失察失誤責(zé)任追究制度。另外，其監(jiān)督的主體只限于縣級以上人民政府或者人事部門，也就是說只是規(guī)定了行政監(jiān)督制度，并且缺乏程序性的規(guī)定。除此之外，還應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)定立法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能和監(jiān)督程序。

進(jìn)一步細(xì)化分類，完善干部激勵(lì)機(jī)制?！秶夜珓?wù)員暫行條例》只是籠統(tǒng)地規(guī)定了國家公務(wù)員的級別，職務(wù)有十二類，級別為十五級。種類太少，級別數(shù)太少，上下級之間工資差距太小，鼓勵(lì)高層公務(wù)員利用職務(wù)消費(fèi)和各種工資外的福利制度來獲得非正式的工資，這不利于激勵(lì)從事不同工作的國家公務(wù)員。新的《國家公務(wù)員法》在把公務(wù)員分成領(lǐng)導(dǎo)類和非領(lǐng)導(dǎo)類，或者政務(wù)類和業(yè)務(wù)類的基礎(chǔ)上，應(yīng)該進(jìn)一步把一般國家公務(wù)員分成行政類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類?，F(xiàn)代化的國家機(jī)關(guān)其特征之一是，除了大量雇用傳統(tǒng)的行政類工作人員之外，還將大量雇用具有專業(yè)知識和法律知識的專業(yè)人員，現(xiàn)代國家是典型的“專業(yè)人員國家”。[iv]對行政類人員、專業(yè)技術(shù)類人員和行政執(zhí)法類人員實(shí)行分類管理，是公務(wù)員管理專業(yè)化的需要。另外，《國家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定的國家公務(wù)員級別只有15級，級別數(shù)太少，應(yīng)該把級別數(shù)增加一倍左右，達(dá)到27－30級，以拉大不同級別之間公務(wù)員的工資差別。提高高級別公務(wù)員的工資，對相關(guān)的職務(wù)消費(fèi)實(shí)行承包制，當(dāng)成其福利待遇的組成部分，從而減少低工資導(dǎo)致的無限制增加職務(wù)消費(fèi)的激勵(lì)，有助于在制度上高薪養(yǎng)廉。

確定國家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位和企業(yè)干部分類管理制度?！秶夜珓?wù)員暫行條例》所規(guī)定的公務(wù)員范圍只包括國家機(jī)關(guān)的工作人員，但實(shí)際執(zhí)行過程中，政黨機(jī)關(guān)、部分有特殊政治地位的社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位和國有企業(yè)干部等也參照公務(wù)員暫行條例進(jìn)行干部管理。其實(shí)，政黨機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位和國有企業(yè)干部是否是公務(wù)員，主要取決于相關(guān)改革的方向和進(jìn)展情況。隨著社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)和事業(yè)單位改革的日益深化，實(shí)行政社分開、政企分開、政事分開，社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)和事業(yè)單位都是獨(dú)立運(yùn)作的，在這種情況下國家沒有必要再對其按照國家公務(wù)員的制度來進(jìn)行管理，社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位內(nèi)部人事管理，應(yīng)該由企事業(yè)單位自己負(fù)責(zé)，國家可以給其提供一些指導(dǎo)性的制度框架，但不宜強(qiáng)制執(zhí)行。

至于政黨機(jī)關(guān)工作人員是否應(yīng)納入國家公務(wù)員，根據(jù)實(shí)際情況來看，我國的執(zhí)政黨和派機(jī)關(guān)的工作人員，實(shí)際上都是國家政權(quán)的組成部分，可以納入國家公務(wù)員來進(jìn)行管理，這樣做也方便統(tǒng)一管理。不過，從憲法和法律的角度來看，政黨機(jī)關(guān)的人員最好根據(jù)各政黨的章程和相關(guān)規(guī)定來進(jìn)行管理。因?yàn)橐坏┱h機(jī)關(guān)的人員納入國家公務(wù)員隊(duì)伍，其行為就受國家法律的約束，其行為就需要符合國家行政行為所不許遵守的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，并接受立法、司法監(jiān)督，也就是說其具體行為就必須根據(jù)法律和具有法律效益的規(guī)章作出，并且公民可以依據(jù)行政訴訟法對其向法院提起訴訟，國家立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)也可以根據(jù)法律對其實(shí)行監(jiān)督。由于政黨機(jī)關(guān)工作人員所履行的職能、承擔(dān)的法律義務(wù)不同于國家機(jī)關(guān)，其工作所依據(jù)的主要是各個(gè)政黨自身的章程和有關(guān)規(guī)定，而不是國家的法律，這時(shí)公民根據(jù)國家法律來對其提起行政訴訟，而法院適用國家法律來對其進(jìn)行司法審查，肯定會(huì)引起各種各樣的政治問題。把政黨機(jī)關(guān)工作人員在法律上正式納入國家公務(wù)員，在管理上可能很容易接受，但因此而引起的政黨機(jī)關(guān)的行政化、國家機(jī)關(guān)化傾向，不僅不利于政黨機(jī)關(guān)本身的運(yùn)作，也可能損害國家基本憲政和法治結(jié)構(gòu)的完整性。所以，國家公務(wù)員范圍應(yīng)該嚴(yán)格限定國家機(jī)關(guān)的工作人員，而不應(yīng)該包括政黨機(jī)關(guān)的工作人員。

適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要，進(jìn)一步規(guī)范公務(wù)員與營利性機(jī)構(gòu)關(guān)系問題?！秶夜珓?wù)員暫行條例》已經(jīng)對此有一些明確規(guī)定，如禁止公務(wù)員經(jīng)商、禁止公務(wù)員到營利性機(jī)構(gòu)兼職，辭職后兩年內(nèi)到與原工作單位有密切關(guān)系的營利性機(jī)構(gòu)工作要取得原任職單位的批準(zhǔn)等。但是實(shí)踐表明，這些規(guī)定是不夠的：一是對辭職后的公務(wù)員缺乏約束手段。比如禁止公務(wù)員經(jīng)商、到營利性機(jī)構(gòu)兼職，因?yàn)楣珓?wù)員有公職身份，可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定對其進(jìn)行行政處分，有懲罰性的手段對其加以約束。但對于辭職后到與原任職單位有密切關(guān)系的營利性機(jī)構(gòu)工作，雖然規(guī)定要得到批準(zhǔn)，但如果沒有得到批準(zhǔn)也去任職，《國家公務(wù)員暫行條例》并沒有實(shí)質(zhì)性的手段去對其進(jìn)行約束。二是公務(wù)員離開國家機(jī)關(guān)，除了辭職之外，還有開除、辭退、退休等途徑，這些公務(wù)員一旦離開國家機(jī)關(guān)，由于其長期在國家機(jī)關(guān)工作，即使退休后還可以對國家機(jī)關(guān)有很多影響力，到營利性機(jī)構(gòu)任職，依然可以利用其影響力為公司和其個(gè)人牟取不正當(dāng)?shù)睦妫瑢?dǎo)致企業(yè)之間爭相聘用國家機(jī)關(guān)的退休人員。國家公務(wù)員法律應(yīng)該對此也有明確的規(guī)定，在若干年里禁止離開國家機(jī)關(guān)的公務(wù)員直接到營利性機(jī)構(gòu)任職，以便規(guī)范政府與企業(yè)的關(guān)系，給市場經(jīng)濟(jì)提供一個(gè)公平競爭的環(huán)境。

此外，《國家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定，公務(wù)員有義務(wù)遵守憲法、法律和法規(guī)，并服從命令，遵守紀(jì)律，不得對抗上級決議和命令。這一規(guī)定是正確的，因?yàn)楣珓?wù)員必須依法行政，并且要服從上級決議和命令。但是，當(dāng)上級決議和命令違反憲法、法律和法規(guī)時(shí)，公務(wù)員是遵守憲法、法律和法規(guī)，還是服從上級決議和命令呢？按道理來說，國家公務(wù)員首先應(yīng)該遵守憲法、法律和法規(guī)，而應(yīng)該拒絕服從違反憲法、法律和法規(guī)的上級決議和命令。但在操作上公務(wù)員很可能會(huì)選擇后者，而放棄前者。因?yàn)檫x擇前者而違反后者，行政處罰很可能很快將會(huì)降臨，而相反的選擇，則很可能不會(huì)有什么事情?！秶夜珓?wù)員暫行條例》對此沒有進(jìn)一步規(guī)定，更沒有在程序上保障拒絕服從違反憲法、法律和法規(guī)的上級決議和命令的依法行政的公務(wù)員。《國家公務(wù)員暫行條例》只是在權(quán)利條款規(guī)定，對國家行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員的工作提出批評和建議。這一規(guī)定能夠發(fā)揮一些作用，因?yàn)楣珓?wù)員可以據(jù)此提醒上級機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人某項(xiàng)決議或命令可能是違憲、違法的，但要及時(shí)制止違反憲法、法律和法規(guī)的不正當(dāng)?shù)纳霞墰Q議和命令是不夠的。當(dāng)然，把行政機(jī)關(guān)的違憲違法決議和命令的問題交給公務(wù)員來解決，在操作上有難度，在制度設(shè)計(jì)上也有難度，在根本上要通過完善國家立法和司法監(jiān)督，建立違憲違法審查制度來解決。但《國家公務(wù)員法》至少可以在程序上規(guī)定公務(wù)員有權(quán)利審查上級決議和命令的合憲性、合法性和合理性，并提出自己的建議，而不僅僅只是針對具體工作提出批評和建議。

總之，積極主動(dòng)、精明強(qiáng)干的公務(wù)員隊(duì)伍對于有效政府的活力來說是至關(guān)重要的。要建設(shè)精明強(qiáng)干的公務(wù)員隊(duì)伍，必須建立現(xiàn)代化的公務(wù)員制度?，F(xiàn)代化的公務(wù)員制度，需要有適當(dāng)?shù)墓珓?wù)員法律基礎(chǔ)，建立富有激勵(lì)的報(bào)酬制度，建立合理的錄用、晉升等各個(gè)方面的制度，并在制度上鼓勵(lì)公務(wù)員的團(tuán)隊(duì)合作精神。經(jīng)過10年的努力，《國家公務(wù)員暫行條例》以及相關(guān)法律規(guī)定和實(shí)施辦法，為建立中國現(xiàn)代化的公務(wù)員制度做出了歷史性的貢獻(xiàn)。要進(jìn)一步完善和發(fā)展公務(wù)員制度，需要在總結(jié)《國家公務(wù)員暫行條例》經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，吸收國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)中國有效政府發(fā)展的具體需要，考慮中國公務(wù)員管理實(shí)踐所遭遇的種種問題，進(jìn)一步制定新的《國家公務(wù)員法》，從而為中國現(xiàn)代化的公務(wù)員制度提供合理的法律基礎(chǔ)。注釋:

[i]世界銀行：《1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年第92頁。

[ii]發(fā)達(dá)國家文官制度的情況可參見龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社，1985年，第十章“文官制度”。世界銀行1997年的世界發(fā)展報(bào)告也曾特別強(qiáng)調(diào)，法國、普魯士和英國等發(fā)達(dá)國家現(xiàn)代化成功的關(guān)鍵之一在于在19世紀(jì)，這些國家就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了公共行政部門的現(xiàn)代化，英國的文官制度改革，“開創(chuàng)了精心培養(yǎng)職業(yè)知識精英的先河，為英國主宰國際商業(yè)達(dá)一個(gè)半世紀(jì)奠定了基礎(chǔ)”。同上，第80頁。

[iii]參見齊彬：《公務(wù)員制推行取十項(xiàng)成績凡進(jìn)必考機(jī)制基本建立》，，2003年08月13日，轉(zhuǎn)自新華網(wǎng)。

[iv]有關(guān)“專業(yè)人員國家”的提法，是美國行政學(xué)家在其1968年由牛津大學(xué)出版社出版的《民主與公共事務(wù)》一書中提出來的。參見弗雷德里克·C·莫舍：“專業(yè)人員國家”，載于斯蒂爾曼編著：《公共行政學(xué)》（上冊），李方等譯校，1988年，中國社會(huì)科學(xué)出版社，第333－359頁。