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[摘要]國家政治安全是國家安全研究體系中的核心問題之一。運用交叉研究的方法，借鑒國家安全學界、政治學界以及國際人權研究學界的最新研究成果，以“國家觀念”作為邏輯主線，深入研究包含社會認同、社會政治意識形態、民族意識以及宗教信仰等因素在內的國家觀念與國家政治安全在理論與實踐上的辯證關系，有助于開拓國家安全學和人權法研究的視野，為國家長治久安與社會和諧提供基礎理論上的支撐。

[關鍵詞]國家觀念；新安全觀；國家政治安全

全球化進程飛速加快的當今世界，盡管仍然以和平與發展作為時代主題，但傳統與非傳統安全威脅的并存與交織卻使得國家安全問題進一步復雜化。對迫切需要和平環境來實現文明崛起的中國而言，深入思考與理性處理國家安全問題尤顯現實的必要性和緊迫性。自由與安全(秩序)是法學研究中的永恒主題。本文試圖采取交叉學科的研究進路，在借鑒中外國家安全學界最新研究成果的基礎上，以“國家觀念”作為邏輯主線和分析工具，探索國家安全體系中的政治安全法理，以期為更好地維護國家長治久安與社會福祉提供理論上的點滴貢獻。

一“新安全觀”維度下“國家觀念”要素的方法論啟示

目前，中外國際政治學界和國家安全學界流行著國家安全因素的“兩分法”：傳統安全因素和非傳統安全因素。傳統安全威脅因素主要是指國家面臨的軍事威脅及威脅國際安全的軍事因素。在國家安全新概念和新安全觀問世后，許多學者將軍事威脅稱為傳統安全威脅，將二十世紀七、八十年代以前“以軍事安全為核心”的安全觀稱為傳統安全觀；而把“軍事以外的安全威脅”稱為非傳統安全威脅，并將這種觀念和學說統稱為“新安全觀”。可見，非傳統安全威脅因素是相對傳統安全威脅因素而言的，指除軍事、政治和外交沖突以外的其他對主權國家及人類整體生存與發展構成威脅的因素。

中共中央十六大報告首次指出“傳統安全和非傳統安全威脅的因素相互交織”，應當“徹底擯棄冷戰思維，建立適應時代要求的互信、互利、平等、合作的新型安全觀”。這種綜合安全觀強調“多元的安全目標”，在安全主體上將“人、國家和國際”三個層次有機統一，視“人的安全”為重心，而“國家安全是實現人的安全和世界安全的載體和媒介”，世界安全則是國家安全的保證。見，中國主流國家安全觀已開始突破傳統的安全觀念，具有鮮明的時代特征，賦予了國家安全觀新的內涵，是對國家安全思想的創新和發展。但這又說明，“新安全觀在中國的主流意識形態和社會民眾觀念中還剛剛處于萌芽和形成階段”。

正如國家安全學界哥本哈根學派代表人物、“新安全觀”倡導者巴瑞·布贊教授所言：“隨著冷戰結束，軍事一政治安全的比重相對下降，與此同時，安全的內涵與外延也獲得了更為廣闊的拓展。這樣關于安全的研究有兩種見解擺在桌面上：一種是傳統的以軍事和國家為中心的研究方法，一種是寬泛的新研究路徑。”在傳統的“軍事一政治”安全模式中。安全往往關乎生存。新安全觀則強調，安全不過是適用于一切廣泛問題的一種特殊類型的政治而已。或者說，“安全”是超越一切政治規則和政治結構的一種途徑，實際上就是一種所有政治之上的特殊政治。進而言之，以綜合為特征的新安全觀在國家安全問題的研究立場上體現為五大維度：“軍事安全關系到國家武裝性攻擊和防御能力的相互影響以及國家對相互意圖的洞察力；政治安全關系到國家、政府系統和意識形態有組織的穩定性和合法性；經濟安全涉及通往資源、金融和市場的途徑，以保證和維護可接受的福利水平和國家權力；社會安全涉及可持續能力以及可接受的發展條件，語言、文化、宗教、民族認同和習俗的傳統模式；環境安全則關系到地方和地球生物圈的維持。”從中可見，這種新安全觀已突破既有的局限，開始從政治意識形態、民族意識、宗教信仰等觀念層面上來研究國家政治安全問題。在國家構成要素上，該學派深刻反思了傳統國際法理論中的“國家三要素”說，在新安全觀分析框架內提出了以“國家觀念”、“領土和居民”、“主權與政治機構”三大要素為核心的“國家構成”理論；將傳統中被人們所忽略的“國家認同、民族認同、國家凝聚力”等國家觀念要素作為國家政治和社會安全的研究對象；從政治、民族意識形態的視角出發，強調社會、政治兩大要素間和諧一致在國家政治安全中的重要意義。這種新的研究路徑為中國法學界從法學理論角度研究國家安全問題提供了可資借鑒的研究思路。換言之，國家觀念所包含的國家認同、政治意識形態、民族間認同、宗教自由與限制等觀念性因素，涉及國家安全中非常重要的“社會”維度。將“國家觀念”要素納入國家安全視野中有助于我們將社會和政治結合起來，綜合地看待國家的政治安全問題。

二國家觀念與國家政治安全的辯證關系

第二次世界大戰以后的國際法律和國際政治實踐所形成的基本共識是，具備“領土、居民、享有主權的政府”這三大要素的實體就是國家。也就是說，現代國家是由主權觀念所定義的，“主權就是以被確認的領土及其人口為基礎的獨立政府的排他性權力”。這種國家觀念是從國際社會的現實狀況出發，針對國與國之間的關系所做出的，在很大程度上屬于“價值中立性”界定。但是，從一國之內來看。國家觀念則遠沒有這么簡單：在主體上，既涉及代表統治階層的政府(含立法、行政、司法諸機關)以及執政黨的國家觀念，同時還包括各在野黨、各利益集團、被統治階層的國家觀念；在內容上既包含著對國家存在與否的事實判斷，又無法擺脫多元主體在國家存在的目的與意義上的價值判斷。可以說，“如果不理解該國所演進至今的歷史，人們永遠將無法真正理解任何特定國家的國家觀念”。

在國家視角下，使國民聚合在一起的觀念主要是民族意識和政治意識形態。光具備“領土、居民、享有主權的政府”這三大要素的國家實體，并不能充分保障國家安全，尤其是對內意義上的國家安全。根本原因在于，沒有大多數人的認同，國家也同樣難以存在，或者說這樣的國家也難以長治久安；而這種認同感又與合法的意識形態緊密相連。在很大程度上，正是國家觀念塑造了國家這個實體。對國家的認同，也意味著對本國政權的合法性的認同。美國多所民間研究機構從1936年至1970年關于“人們對待包括無政府主義、納粹主義以及工團主義等激進主義言論的態度”的大規模民意調查結果均表明，大多數美國民眾對待當時美國資本主義政權的合法性并不存在強烈的懷疑態度。在很大程度上，正是因為這種在立場上普遍一致的國家認同意識，成為了當時美國政府在國內實施強硬的國家安全政策的民意基礎。

國家政治安全主要指“國家政治體系具有對社會矛盾的變遷演化的調適功能，能在社會內部矛盾發生、發展和解決的過程中，維持原有基本結構和基本性質，及時有效地解決社會張力，消除不安定因素，防止政治動亂，保證政治運作的秩序性、規范性和連續性”。國家政治安全的內容包括主權安全、領土安全、政權和政治制度安全以及意識形態安全。在現代社會，統治階層的安全主要指的是政黨的安全，因為不同的政黨所建立的不同的政權和政治制度，對政治穩定具有不同的影響。嚴格地說，這里所指的政黨屬于集合性和抽象性范疇，指在根本性質上或基本指導原則上相同或類似的政黨，并非指類似于美國的或共和黨這樣輪流執政的特定政黨。正是在此種意義上，我們方可說執政黨是政權的直接體現，它屬于對政治穩定產生決定性影響的政治力量。

“包括政治、宗教、民族等因素在內的意識形態作為一種思想和信仰體系，既是人們的行為準則，又是重要的社會、政治交往和互動的粘合劑。”意識形態是一個國家的精神支柱。意識形態的安全關系到一個國家的內部凝聚力和社會政治穩定。在國家安全理論與實踐領域存在著諸多混亂，在很大程度上是由于人們對待“國家”和“政府”之間關系的不同立場而引起的。“政府是國家一般性合法的代言人。但在更為理性的層面上，政府只能在國家受到某種威脅時，方能使用國家安全話語進行辯論。如果政府主張其統治階層及其意識形態受到了威脅，那么這個威脅只是對國家機構的威脅，而不是對國家的威脅。”不過，話雖如此，但自國家產生以來的任何一個時期，任何國家的政府無不將統治階層的安全及其意識形態安全視為國家安全的應有之意。區別只在于沖突的形態、內容和強度不同而已。在實證意義上，包含主流意識形態、統治階層安全在內的政府安全就是國家安全。

毋庸置疑，政治安全與社會秩序的關系極為密切。在某種意義上，所有的國家安全事務都屬于政治范疇。政治威脅瞄準的是國家的組織穩定性。它們的目標范圍可能是給政府施壓以產生一個特殊政策，從挑起分裂(或分立)主義進而推翻現行政府，從破壞國家的政治結構進而在軍事攻擊之前使其先遭到致命削弱。國家的觀念，特別是其民族認同與組織化的意識形態，以及表達這些觀念的機制，是政治威脅的一般目標。既然國家是一個基本的政治實體，那么政治威脅就可能向軍事威脅一樣恐怖。

可見，復雜多樣的國家觀念對一國政治安全的狀況具有十分深刻的影響。一國良好的政治安全狀況意味著國家觀念在社會中的穩定性、相對同質性和可通約性。反之，一旦國家政治安全出現了嚴重問題，那么該國在社會認同、民族(或國族)共識、宗教寬容或者主流意識形態方面必定出現了重大的裂痕或者激烈的沖突；換言之，這種整體意義上的國家觀念已然(或者極有可能)成為了國家統一與良性發展的離心力。

三國家認同意識的“社會整合”與國家政治安全

在本文分析框架內，社會是關于認同、共同體自我觀念和個體確定自己作為某共同體一員的概念。也就是說，“社會領域，最基本的概念即認同”。馬克思主義經典作家指出，在人類進入階級社會以來不可避免地存在著國家與社會“二元分離”的異化現象。但這種政治國家內部形態上的國家與社會分離并不是絕對的或者完全割裂的。在一國所處的不同歷史時期，社會與國家之間總是保持著和諧程度不一的互動關系。從社會認同的角度出發，可以說對社會整體構成威脅就是對國家構成威脅，或者社會安全就等于是國家政治安全。使國家聚合在一起的認同觀念主要是現實社會中的民族意識和政治意識形態。人們通過質疑這些觀念，就能夠進而威脅到政治秩序的穩定性。這樣的威脅可能是針對政府的現存結構，也可能是針對國家的領土完整性，或者針對國家自身的存在。因此，一個國家必定會對其主權以及主權乃以建立的政治意識形態予以高度關注。這是任何一個國家不可回避的客觀現實。在冷戰時期，西方社會總體說來，并沒有對蘇聯作為國際體系中的一個主權國家提出質疑，但瞄準的卻是它的內部合法性(即國家政體意義上的合法性)，因為堡壘最容易從內部攻破。“一種‘缺乏善治’的流行說法使得西方干涉行為似乎合法化了。”

正是因為作為國家觀念的國家認同意識如此之重要，“社會整合”就成為了一國政府維護政治安全的必由之路。對外，國家是以固定的領土和正式成員資格為存在基礎的；對內，“社會整合”則是一個更具多樣性和復雜性的現象。為了維護國家的長治久安，“社會整合”的確需要政治智慧和使社會意識形態統一化的靈活的政策及法律調整機制。一國諸多社會群體的歷史，既可能成為社會整合的積極動力，也可能成為統一化的包袱。這些歷史因素處理不好，就可能留下禍患，成為民族極端主義言論和行為勃興的社會意識沃土。在這方面，比較成功的典型國家是中國大陸的民族政策，而明顯存在問題的國家則包括殖民地獨立后的許多非洲國家、英國(北愛爾蘭獨立問題)、土耳其(庫爾德族分離主義問題)、前蘇聯(白俄羅斯與其他民族關系沖突)等等。可見，基于國家政治安全的需要，社會群體意識的整合不可或缺，但在整合路徑和指導原則上，則可能存在差異，從而在“政治安全”形態上呈現出不同特點，導致不同的后果。

四寬松、開放的政治意識形態環境與國家政治安全

意識形態指“系統地、自覺地反映社會經濟狀態和政治制度的思想體系。社會意識形態具有相對獨立性，它對社會發展起著巨大的能動作用”。作為意識形態安全范疇中的政治意識形態安全指國家占統治地位的思想觀念不受侵害，使其穩定存在和健康發展。在冷戰時期，以蘇美為首的東西方兩大陣營的對峙，實際上就是兩種政治意識形態尖銳對立的表現。

政治意識形態具有強大的滲透力，它既能抵御外來思想文化的滲透，也能瓦解他國的政治意識形態。應當承認，以和平與發展成為國際社會主旋律的后冷戰時代，政治意識形態領域的斗爭并未減弱，反而更加復雜，更加隱蔽。在這一點上，許多研究和倡導國際人權的西方學者也不乏類似看法。

在對內意義上，政治威脅針對的主要是政治意識形態與定義國家的其他基本觀念的合法性。而“國家的合法性與經濟或社會成功牢牢地維系在一起”。一國經濟不發展，財富再分配結構出現嚴重失衡，社會保障體系羸弱，都可能會通過各種形式最終危及政體的合法性問題。當今世界各國間競爭(尤其是大國之間的競爭)不僅僅只是軍事和經濟實力等物質力量的較量，同時也是政治制度“比較優勢”的較量。保障國民安全、社會安全的不僅僅只是來自物質文明的成果，還包含著政治文明和法治文明的成果。可見，社會秩序的安全和包括執政黨安全在內的國家政治安全主要靠的是“內因”起作用，牢牢把握住基本原則，不斷地修煉內功，不斷加大各個領域的改革力度，努力地進行民主與法治建設，集中精力推動經濟發展，方能真正贏得民心。國家政治安全問題十分復雜，而新舊安全因素交織在一起，更使安全問題撲朔迷離，難以琢磨。這要求我們開拓思路，放眼向前，否則就只能在原地兜圈子，難以實現在既有歷史條件下的理論創新。

筆者承認，在一定程度上，的確存在著這樣的事實：“為搞垮冷戰時期能與美國抗衡的唯一對手(前蘇聯)，瓦解東歐，以美國為首的西方國家用盡了各種手段，通過對這一地區的滲透，進而對政治發展了如指掌，每每在關鍵時刻起到推波助瀾的作用，從而加快了蘇聯、東歐劇變的歷史進程。”但外因總是通過內因起作用的。長期以來，含前蘇聯在內的社會主義國家主流理論與非主流理論從未能在理性的平臺上充分爭鳴和相互借鑒，導致這些國家在社會主義建設總的指導思想上存在極端片面性和武斷性。這樣的主流意識形態勢必會深刻地影響社會主義建設的實踐，導致人們生活水準的不斷下降，民怨沸騰。而廣大民眾在“國家認同意識”上的分裂，又使執政黨和政治運作機制喪失了民意的堅實基礎。前東歐各國政府在社會主義建設中非“極左”就“極右”的大政方針，必然會導致“國家認同意識”和“主流政治意識形態”出現裂變乃至巨變的可能性。換言之，長期以來“言路不暢通”、“理論不爭鳴”的事實，導致一經“開黨禁”、“開報禁”(如前蘇聯在葉利欽主導下)，就極可能形成“一邊倒”的話語霸權，各種極端主義思潮就會在各種勢力支持下，通過各種形式如雨后春筍般涌現出來。

可見，在法律和政治雙層機制保障(與合理限制)下“解放表達”，有利于國家安全的長遠利益，也有利于執政黨長治久安。開放的政治制度安全機制的有效運轉，加之不斷發展和自我完善的變革機制，是保證國家政治制度安全的根本之所在。這種安全之保障需要激發民眾在內心上的認同，因為正是這種社會各界發自內心的認同感，才能形成一種民眾與政府的良性互動，才能轉化成一種不可阻擋的主流國家認同觀念和政治意識形態，從而維護真正意義上的政治安全。

五民族意識、宗教信仰與國家政治安全

民族意識和宗教信仰是國家觀念的組成要素，因而民族觀念和宗教信仰自然是國家政治安全所指涉的對象。民族既是一種絢爛多彩的文化現象，又是一種紛繁復雜的政治現象。歷史和現實充分表明了民族精神對國家政治安全的深層次作用。它從根本上影響著國家的發展進程和方向。“到目前為止，還沒有任何一種國族文化認同能夠完全取代國內各民族對各自文化傳統和文化特征的依戀、堅持和固守。”當然，民族精神的歷史繼承性特征并不能成為借鑒和排斥他國或他族文明的理由或借口。北美和西歐許多奉行憲政主義的民族國家遵循的是一種寬泛的“國家觀念認同”理念，即主張“多樣性”。不過，在兼容并蓄的同時，實際上還是存在著主次的差異。因為對主流文化和傳統的呵護總是不可避免的，所謂“文化多樣性”也只是在不危及主流國家觀念形態安全的前提下的“多樣性”。這在歐洲一體化的整個進程中都可以找到例證。民族主義是一柄“雙刃劍”。在一個多民族國家，如果民族主義能夠上升為愛國主義，它就成為國家統一和發展的強大聚合力量；如果民族主義表現為狹隘的民粹主義或者民族分裂主義，它就有可能成為國家統一、發展和開放的大敵。

在此，有必要再思考與“民族自決權”的有關理論和實踐。關于“民族自決權”的理論與國際法文件在二戰后的數十年中曾起著十分重要的積極作用。但時至今日，它卻又成為了某些國家或地區的民族分裂主義者借以合法與正當化的工具。這說明，任何理論一旦被視為超出一定歷史條件的“絕對真理”，并將之作為教條來遵循，就可能會產生一些荒謬的結果。在此，西方學界部分人權法研究者的觀點值得借鑒。例如，國際法學家福蘭克教授(T.M.Franck)從國際法與國內法的相互關系的視角指出，“除非是在非殖民化語境下，現行國際法并不承認某一(些)民族或種族享有脫離所在國管轄的自決權，但是國際法也并未確認這些民族或種族必須承當維持國家領土完整的義務。可見，自決權享有與否的問題，屬國內法范疇。只有當國際和平與安全受到威脅時，才會涉及到國際法的適用問題。”而赫斯特翰·納莫姆教授(HurstHannum)則從國際人權保障的視角出發，主張“只要一國中某個民族在實質上受到了平等的對待，不存在暴政威脅或壓制等大規模的人權侵害活動，就不應當在所屬國內主張所居住區域的政治獨立和領土分離要求”。即使從社會現實的角度來設想，“如果當今世界上約3000個民族都要求獨立建國并付諸行動，那么整個人類社會起步時都將陷入爭奪權力、領土、資源的空前浩劫之中。如此，人類文明將毀于一旦”。

應當指出的是，《聯合國憲章》只是在一定語境下肯定了民族自決權的合法性。該憲章第一章第2條規定：“發展國際間以尊重人民平等權利及自決原則為根據之友好關系，并采取其他適當辦法，以增強普遍和平。”1960年，聯大通過了著名的《給予殖民地國家和人民獨立宣言》，闡述了所有的人民都有自決權，廣大被殖民或外國統治下的人民享有完全的獨立和自由權利。在《獨立宣言》通過后不久，聯合國大會對民族自決權的行使規定了明確的限制與條件：被視為擁有自決權的領土指的是其統治國不僅“在地理上與其分離，而且種族或文化上也與其不同的地域”。由此，就排除了殖民地以外地區的各種自決要求。該《獨立宣言》成為了西方列強統治下的亞、非、拉殖民地人民爭取獨立的合法武器。近年來，在并沒有發生種族滅絕、歧視和隔離，甚至并沒有發生大規模人權侵害的情況下，許多國家(包括民主國家在內)仍然出現了嚴重的民族分裂問題。應該說，這種分崩離析是執政政府歷來民族政策出現嚴重問題或者歷史遺留下來的問題沒有妥當處理或者對分裂行徑處置不果斷所致。可見，只有將國家政治安全與民族安全、個人安全統一起來予以歷史的和現實的解讀，方可能對自決權所產生的“悖論”，形成一種實踐理性上的客觀立場和應對之策。

宗教是相信存在超自然、超人間的神秘力量主宰萬物與人類的社會意識。湯因比說：“逆境的加劇會使人會想起宗教。”“宗教既能使社會目標神圣化，以此來穩定社會現存秩序，它同時也可以提出新的社會目標并使其神圣化，促成動亂與革命，動搖和瓦解現存社會。”目前全球猖獗的恐怖主義活動無不打著“民族主義”和“宗教信仰”的旗號，以主張其合法性與正當性。西方強國針對宗教極端主義者、民族分裂主義者一貫采取內外有別的兩面政策，使得宗教問題、民族問題更為復雜化。就中國目前情況來看，跨國民族問題和宗教問題已然上升為影響中國領土安全的突出問題之一。新近發生的“藏獨”事件和近年來在國際上比較活躍的伊斯蘭復興運動和泛突厥主義均波及中國西北邊疆地區。事實上，有關保護宗教自由的國際法律文件和相關國際、區域性法院、人權委員會的司法案例和咨詢報告均強調：“宗教或者信仰自由受限于法律的規定以及保障公共安全、秩序、衛生或者道德或者其他人基本人權和自由所必要的范圍內；任何鼓吹民族、種族或宗教仇恨的主張，構成煽動、歧視、敵視或者強暴者，應用法律加以制止。”

新中國建國以來在處理民族問題上一直采取一種多元民族文化的整合策略。作為國家與民族概念的“中華民族”被理解為五十六個民族組成的多層次和多樣性的有機整體。按照這種民族間整合的邏輯和歷史經驗，為了追求民族共同繁榮，民族區域自治制度應運而生。民族區域自治制度很好地化解了民族間的沖突，為民族共同繁榮創造了良好的制度環境。而西藏，新疆的分裂與恐怖活動愈演愈烈，很大一部分原因是極端民族主義和宗教情緒的刻意彌散。因此，為了抑制分裂活動，增強民族團結，如何在原有的制度基礎上進一步加強以民族間認同為基本目標，以充分尊重少數民族的文化權利、宗教權利和其他社會經濟文化權利為核心的社會整合機制，是擺在我國政府面前的長期任務。

六結語

處于社會大轉型期的中國，如何面對非傳統安全威脅對國家安全所帶來的挑戰，是必須嚴肅對待的重大課題。在國家觀念視野下思考國家安全問題可以給我們提供研究問題和發現問題的新思路。站在民族與國家興亡的角度充分認識和加強“國家認同”的制度化機制，將極大地促進國民的凝聚力。在政治領域，繼續大力推進政治體制改革的進程，解放思想，尤其是“解放表達”，有利于營造寬松的政治生態環境，使國家政治安全朝著良性的方向發展。尊重與保障人權，注重社會公平，妥善解決社會矛盾，促進社會和諧，方能使政治安全奠定在社會安全的堅實基礎之上，從而真正維護國家的長治久安。