導(dǎo)語：地方政府績效評(píng)價(jià)分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]政府績效評(píng)估源于政府?dāng)U張和政策失靈。在西方民主憲政下，政府由選民投票產(chǎn)生，幾乎每一項(xiàng)公共政策必須體現(xiàn)民意導(dǎo)向，民意投票貫穿了政策產(chǎn)生、執(zhí)行和結(jié)果的全過程，績效評(píng)估的核心在于評(píng)價(jià)指標(biāo)的相對(duì)合理性，更多為技術(shù)性問題。本文認(rèn)為，基于政治制度迥然不同，我國地方政府績效評(píng)價(jià)不僅要強(qiáng)化政府成本導(dǎo)向，更重要的是將評(píng)價(jià)指標(biāo)體系置于公眾滿意度導(dǎo)向之下，既是技術(shù)性問題，更是導(dǎo)向性問題，為此，構(gòu)建實(shí)現(xiàn)客觀指標(biāo)與主觀評(píng)價(jià)于一體的中國地方政府績效評(píng)價(jià)指數(shù)模型，將民意調(diào)查作為中國公共政策評(píng)價(jià)的基本路徑，成為中國政治民主化的必然選擇。

[關(guān)鍵詞]公眾滿意度導(dǎo)向；地方政府；績效評(píng)價(jià)

一、地方政府績效評(píng)價(jià)理論與實(shí)踐

20世紀(jì)90年代以來，在新公共管理思潮的浪潮之下，迫于選民的壓力，以及政府?dāng)U張和政策失靈的窘?jīng)r不斷加劇，為激活政府行為、提升效能、降低成本，自20世紀(jì)60年代開端的政府績效評(píng)估在西方逐漸成為考評(píng)政府的有效手段，甚至決定選票的流向。作為一種管理工具，經(jīng)過近半個(gè)世紀(jì)的探索，政府績效評(píng)價(jià)理論日臻完善，技術(shù)方法也相當(dāng)成熟。

績效評(píng)價(jià)本質(zhì)上是將以往的權(quán)力委托制改變?yōu)槟繕?biāo)管理和業(yè)績評(píng)價(jià)制，這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)民主化和信息化的要求。1992年，奧斯本和蓋布勒出版的《改革政府——企業(yè)精神如何改革公營部門》，被視為將60年代后期以來西方關(guān)于公共管理的典范革命推向高潮，作者認(rèn)為解決“積重難返”的政府各種問題的惟一途徑在于重構(gòu)價(jià)值，“重新定位政府職能，按企業(yè)家精神重塑一個(gè)企業(yè)化政府”，政府績效評(píng)估就是謀求有使命感的政府，企業(yè)是天生的利潤計(jì)算者，像經(jīng)營企業(yè)一樣經(jīng)營政府的過程毫無疑問即是一個(gè)績效評(píng)價(jià)和改善的過程。在這一點(diǎn)上，詹姆斯.Q.威爾遜的觀點(diǎn)更加明晰，他認(rèn)為政府績效評(píng)估意味著建立一種“以取得結(jié)果而不是以投入要素作為判斷政府公共部門的標(biāo)準(zhǔn)”的制度[1]。當(dāng)然，在“美國政府真的可以像麥當(dāng)勞一樣經(jīng)營嗎”的詰問中，對(duì)于政府績效評(píng)價(jià)的復(fù)雜性，理論界展開了更深層次的討論，因?yàn)楸举|(zhì)上，政府“不是掙錢的，而是花錢的”，肩負(fù)著更多社會(huì)目標(biāo)，維護(hù)和體現(xiàn)社會(huì)公正，而社會(huì)目標(biāo)，如社會(huì)公正卻很難像利潤一樣去計(jì)量，不過，對(duì)于績效評(píng)估的功能，理論界已形成共識(shí)：是實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府的有效途經(jīng)和基本保證。

在評(píng)估導(dǎo)向和指標(biāo)構(gòu)建上，基于不同的社會(huì)背景或者是研究者的立足點(diǎn)差異，西方國家雖普遍遵循所謂“SMART技術(shù)原則”，但指標(biāo)導(dǎo)向仍差異明顯：庫普爾認(rèn)為，基于“經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率假設(shè)”、“成本—收益分析方式”、“投入和產(chǎn)出模式”確定績效標(biāo)準(zhǔn)，政府績效評(píng)估就是“以顧客滿意為基礎(chǔ)”來定義市場責(zé)任機(jī)制，簡言之，評(píng)估把公民視為消費(fèi)者，強(qiáng)調(diào)政府成本和服務(wù)價(jià)值，而斯蒂格里茨從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析政府及政策失效的源頭在于信息不完全、官員動(dòng)機(jī)以及難以預(yù)期的私人部門對(duì)政府計(jì)劃的反應(yīng)，基于政治權(quán)力自動(dòng)擴(kuò)張效應(yīng)，政府投入愈多、管理愈多、效率損失愈大，因此，政府績效評(píng)價(jià)的導(dǎo)向是向政府部門引入市場機(jī)制。進(jìn)入新世紀(jì)后，在科學(xué)發(fā)展觀、以人為本的理念下，國內(nèi)亦有學(xué)者提出以提高生活質(zhì)量為目標(biāo)構(gòu)建中國政府績效評(píng)估體系。[2]

與此同時(shí)，政府績效評(píng)估的實(shí)踐風(fēng)起云涌。20世紀(jì)60年代，美國會(huì)計(jì)總署率先建立以經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）為主體的“3E”評(píng)估方法，之后又加入公平性（Equity）指標(biāo)層，形成所謂“4E”績效評(píng)估方法。在此基礎(chǔ)上，美國Oregon州政府引入了“標(biāo)桿管理法”，形成包括經(jīng)濟(jì)、教育、環(huán)境、市民參與、社會(huì)支持、公共安全、社區(qū)發(fā)展七個(gè)領(lǐng)域共158個(gè)具體指標(biāo)。1992年，美國哈佛商學(xué)院兩位教授創(chuàng)立了平衡計(jì)分卡（BSC），形成BSC評(píng)價(jià)體系，著名績效研究機(jī)構(gòu)Compel研究所建立了包括財(cái)政管理、人事管理、信息管理、領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)管理和基礎(chǔ)設(shè)施管理五方面內(nèi)容的評(píng)價(jià)體系，并運(yùn)用于全美50個(gè)州的績效評(píng)價(jià)中。英國地方自治績效委員會(huì)構(gòu)建了包括居民應(yīng)對(duì)、住宅供給、環(huán)境等17個(gè)領(lǐng)域280多個(gè)指標(biāo)的地方自治績效評(píng)價(jià)體系，日本于2002年實(shí)施《政府政策評(píng)估法》，東京市政府建立了包括福址、安全等11個(gè)領(lǐng)域99個(gè)指標(biāo)的市政府政策評(píng)價(jià)體系，其他發(fā)達(dá)國家的情況大同小異。

我國地方政府績效評(píng)估工作起步較晚。總體來看，基于理念、體制與技術(shù)等各種主客觀原因，我國地方政府績效評(píng)價(jià)仍處于導(dǎo)入期，理論研究先天不足，而實(shí)際操作處于半手工狀態(tài)，與美、日等西方國家比較滯后20年。

縱觀地方政府績效評(píng)價(jià)理論研究與實(shí)際應(yīng)用，有幾個(gè)特點(diǎn)十分明顯：

首先，政府績效評(píng)價(jià)在西方盛行有著深刻的現(xiàn)實(shí)背景和內(nèi)在邏輯。上世紀(jì)60年代后，源自30年代的凱恩斯主義、以標(biāo)榜挽救“市場失靈”的“有效政府”宣告失敗。面對(duì)社會(huì)動(dòng)蕩、環(huán)境污染、種族歧視等一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，“政府在干什么？”成為公眾和學(xué)界共同追問的焦點(diǎn)。羅爾斯的社會(huì)正義理論、布坎南的公共選擇理論以及哈耶克的新自由主義應(yīng)運(yùn)而生，在這些顛覆傳統(tǒng)的理論大旗下，評(píng)價(jià)政府無疑成為了解和約束“政府在干什么”的有效路徑。事實(shí)上，20世紀(jì)的后20年，不論是80年代奧斯本和蓋布勒的重塑一個(gè)“企業(yè)化的政府”，還是90年代新公共運(yùn)動(dòng)下的政府“退出制高點(diǎn)”，均基于一個(gè)共同的邏輯，評(píng)價(jià)政府績效與其說是抑制“政府失靈”的現(xiàn)實(shí)手段，不如說是為選票提供標(biāo)桿，構(gòu)成現(xiàn)代民主化的內(nèi)在要件。

其次，通過立法及成立專門機(jī)構(gòu)來保證績效評(píng)估的合法性和可操作性。如1990年美國總統(tǒng)簽署了《設(shè)立顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》的第12862號(hào)行政命令，聯(lián)邦政府成立了國家績效評(píng)估委員會(huì)（NPR），同年，國會(huì)通過了《政府績效與成果法案》，并授權(quán)聯(lián)邦管理與預(yù)算局全權(quán)負(fù)責(zé)聯(lián)邦各部門績效評(píng)估的管理監(jiān)督工作，進(jìn)一步將聯(lián)邦政府績效評(píng)價(jià)分為項(xiàng)目、部門和跨部門績效評(píng)估三個(gè)層面。正如美國績效評(píng)估專家BarryWhite所言：“政府績效與結(jié)果法案的最重要貢獻(xiàn)是為當(dāng)代聯(lián)邦績效評(píng)估建立了永久性法律框架。”[3]在英國，1992年制訂了業(yè)績信息公示制度（PerformanceInformation），政府內(nèi)閣像憲法一樣確認(rèn)了六個(gè)基本行為準(zhǔn)則作為各地評(píng)價(jià)公共服務(wù)的行動(dòng)方針，日本也于2000年建立了中央部級(jí)政策評(píng)價(jià)義務(wù)制度。

最后，西方國家政府績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中基本上不直接涉及到公眾滿意度指標(biāo)，原因在于在現(xiàn)代西方民主憲政下，政府由選民投票產(chǎn)生，幾乎每一項(xiàng)公共政策必須體現(xiàn)民意導(dǎo)向，民意投票貫穿了政策產(chǎn)生、執(zhí)行和結(jié)果的全過程，這樣，政府績效評(píng)價(jià)的邏輯源頭即是建立于民意導(dǎo)向下，政府及決策既要對(duì)過程負(fù)責(zé)，更要對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)，但說到底是對(duì)選民負(fù)責(zé)。很顯然，將西方“技術(shù)導(dǎo)向”的評(píng)價(jià)體系移植到性質(zhì)、組織及職能有異的中國地方政府績效評(píng)價(jià)中不僅僅是技術(shù)性的完善與改良。

二、體現(xiàn)成本導(dǎo)向和公眾滿意度導(dǎo)向的地方政府績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

作為績效管理中最基本的功能活動(dòng)，績效評(píng)價(jià)（Performanceevaluation）是指一個(gè)組織試圖達(dá)成某種目標(biāo)，如何達(dá)成以及是否達(dá)成目標(biāo)的系統(tǒng)化過程。按照弗萊恩（NormanFlynn,1977）觀點(diǎn)，績效評(píng)價(jià)的意義在于強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)、體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向、反映利害關(guān)系人的期望等。對(duì)于評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系構(gòu)建，在芬維克（Fenwick,1995）3E以及福林（Flynn,1997）增加至4E的基礎(chǔ)上，卡特（Neilcater,1995）等人通過個(gè)案研究，提出了好的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)是：界定清楚且具有一致性，不可依賴外人及環(huán)境因素；評(píng)價(jià)與需求和目標(biāo)關(guān)聯(lián)，涵蓋管理行為的所有方面（廣博性）和集中有限數(shù)量的指標(biāo)量；使用的信息正確與廣泛以及評(píng)價(jià)符合組織文化。同時(shí)，為了避免組織以個(gè)性為由，超越或者漠視評(píng)價(jià)，卡特等人從技術(shù)的角度提出了設(shè)計(jì)指標(biāo)的比較標(biāo)準(zhǔn)：包括對(duì)照目標(biāo)、比較相同組織的歷史記錄以及進(jìn)行單位間和外部比較。但即使如此，公共管理部門的復(fù)雜性決定了取得一致性評(píng)價(jià)指標(biāo)的難度。對(duì)于影響指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)該考慮的因素，卡特認(rèn)為必須包括所有權(quán)、交易狀態(tài)、競爭程度、政治責(zé)任、服務(wù)異質(zhì)化和復(fù)雜化程度、自主權(quán)等等。

具體而言，地方政府績效評(píng)價(jià)以地方政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)職能為參照標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)照目標(biāo)職能來評(píng)估已實(shí)現(xiàn)職能的量度，在性質(zhì)上和企業(yè)績效評(píng)價(jià)并無差別。同國家職能比較，中國地方政府職能具有雙重性、差異性、局部性、服務(wù)性和規(guī)范性等特性，這些特性中的一致屬性構(gòu)成評(píng)價(jià)地方政府績效的基礎(chǔ)，沒有任何地方政府可以超然其外，但與此同時(shí)，在共性基礎(chǔ)上衍生的各地方政府的職能差異客觀存在，甚至完全不同，導(dǎo)致評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的不一致性，比方說，不同的發(fā)展階段，地方政府的作為和職能的重點(diǎn)不同，評(píng)價(jià)績效的要求亦不一樣。

在地方政府績效評(píng)價(jià)中，指標(biāo)體系成為政府行為的標(biāo)桿器，或者說政府系統(tǒng)的兩條鐵軌，其重要性、指向性不言而喻。我們以為，指標(biāo)體系構(gòu)建必須體現(xiàn)四大原則：

首先，職能對(duì)應(yīng)原則。自20世紀(jì)80年代以后，中國地方政府職能在改革開放的背景下發(fā)生重大改變，傳統(tǒng)的以對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接微觀管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接宏觀調(diào)控，弱化經(jīng)濟(jì)職能，提升地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)公正維護(hù)、環(huán)境保護(hù)方面的作用與功能，簡單來說，從政府與公民關(guān)系的角度，地方政府的職能包括基本建設(shè)職能、保障社會(huì)職能和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展職能三個(gè)方面。相應(yīng)地，評(píng)價(jià)地方績效的指標(biāo)設(shè)計(jì)必須體現(xiàn)政府實(shí)現(xiàn)職能的這些過程和效果，或者說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公正、科技教育、人民生活以及為持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件的環(huán)境保護(hù)等構(gòu)成評(píng)價(jià)地方政府績效的基本層面。事實(shí)上，在這一層面上，西方發(fā)達(dá)國家的評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)大都如此，并且更多地強(qiáng)調(diào)指標(biāo)屬性的多樣性和微觀性。我國已有的研究和局部嘗試中，亦把上述政府職能的實(shí)現(xiàn)作為主要的指標(biāo)層。

其次，成本導(dǎo)向原則。政府績效評(píng)價(jià)源于政府?dāng)U張、政策走向、預(yù)算居高不下，評(píng)價(jià)的直接目的在于抑制行政成本，提升政府效率，需要首先回答的問題是“某組織在既定的時(shí)間內(nèi)，究竟花費(fèi)了多少錢？是不是按法定的程序花費(fèi)金錢”。[4]因此，建立成本型政府為現(xiàn)代政府治理的新理念，因?yàn)楣珷I部門的花費(fèi)來自于稅收等強(qiáng)制性、管制性收入，公眾有權(quán)追究花費(fèi)的過程和結(jié)果。具體到我國地方政府的運(yùn)作成本，包括決策成本、管理成本和監(jiān)督成本高昂成為不爭的事實(shí)。據(jù)一項(xiàng)研究表明,在目前的中國經(jīng)濟(jì)水平下,地方政府財(cái)政支出已占本地GDP的21%—22%,人均財(cái)政支出的省(級(jí))均值在過去十年中上升了3.7倍,全部預(yù)算支出的3/4由地方政府所花掉，2005年，地方政府擁有4000億預(yù)算外資金，相當(dāng)于1992—1993間全國總財(cái)力規(guī)模。[5]這一事實(shí)本質(zhì)上和現(xiàn)代政府是節(jié)約成本的政府以及創(chuàng)造節(jié)約交易成本的社會(huì)條件背道而馳，因此，不論從歷史上看，還是從現(xiàn)實(shí)角度來分析，為改變“科層制官僚機(jī)構(gòu)相伴生的行政權(quán)力和公共預(yù)算最大化傾向”[6]，地方政府績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，控制成本成為不可或缺的指標(biāo)層,也唯有如此,才可能將“產(chǎn)出型”的政府改變?yōu)椤靶市汀闭行б种茩C(jī)構(gòu)的膨脹和尋租及腐敗現(xiàn)象的發(fā)生、重大決策的失誤以及花樣翻新的形象工程。當(dāng)然，由于地方政府肩負(fù)著保障社會(huì)公正、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等一系列社會(huì)性職能，績效評(píng)價(jià)中的成本指標(biāo)如何界定、具體指標(biāo)如何選擇面臨著一系列技術(shù)層面的困難。

再次，公眾滿意原則。按照政治學(xué)邏輯，現(xiàn)代民主憲政下，公共權(quán)力源于公民授權(quán)，公共管理的行使及公共政策的形成必須以多數(shù)人為依歸。這樣，西方國家地方政府績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)中隱含著一個(gè)預(yù)設(shè)的前提：公眾滿意是政府施政的歸縮點(diǎn)，不論是評(píng)價(jià)績效的指標(biāo)層，或者具體指標(biāo)，均必須以民意作為導(dǎo)向，滿足民意需求。如美國從1990年8月到1991年3月，八個(gè)月間，民意機(jī)構(gòu)就海灣戰(zhàn)爭調(diào)查了800個(gè)問題[7]；而從1996年至2000年，臺(tái)灣地區(qū)大眾傳播媒體總共報(bào)道了549則政策民調(diào)結(jié)果，涉及體制運(yùn)作、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民權(quán)民生等幾乎所有的公共事務(wù)領(lǐng)域[8]。我國的政治制度迥然不同，地方政府首長并非直選產(chǎn)生，民調(diào)監(jiān)督公共政策的條件遠(yuǎn)不完善，但黨和政府執(zhí)政為民的信念和要求始終未變，在這么一個(gè)框架體系和約束條件下，以西方國家地方政府績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系缺失或弱化公眾滿意度指標(biāo)為由來排除我國地方政府績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中公眾滿意度導(dǎo)向，建立“純技術(shù)及符合國際慣例的客觀評(píng)價(jià)”顯然不合時(shí)宜，理據(jù)不足。事實(shí)上，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的背面，公平距離拉大，環(huán)境污染趨重，社會(huì)誠信缺失等既存的困惑，使人們對(duì)政府及政策的需求從期望物質(zhì)生活的改善轉(zhuǎn)變?yōu)樾腋Ｉ钪笖?shù)提高，或者說，從客觀滿意上升到主觀滿意的高度，形成所謂“感性滿意度”和“理性滿意度”之分,[9]以此為導(dǎo)向，政府績效評(píng)價(jià)亦不能再局限于具體的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)合成，尤其是GDP及衍生的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的合成，更何況黨和政府的性質(zhì)決定了政府績效必須體現(xiàn)人民滿意。

最后，符合規(guī)范原則。要將我國地方政府績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)從必要變成可能可行，除需取得一系列環(huán)境支持條件（如通過立法授權(quán)的評(píng)估機(jī)構(gòu)、民意調(diào)查的配套因素）外，便是指標(biāo)體系本身符合規(guī)范，具體來說包括：指標(biāo)層和具體指標(biāo)相對(duì)成熟和穩(wěn)定，并且全國統(tǒng)一；方便操作，客觀類指標(biāo)應(yīng)能取之于官方統(tǒng)計(jì)源，滿意度指標(biāo)調(diào)查簡單易行，力求節(jié)約資源；不同的地方政府績效具有可比較性，包括縱向比較；第三方操作原則，等等。

在上述原則導(dǎo)向下，指標(biāo)領(lǐng)域?qū)雍途唧w指標(biāo)的選擇變得十分重要。對(duì)于指標(biāo)領(lǐng)域?qū)觼碚f，選擇標(biāo)準(zhǔn)既要能反映或體現(xiàn)政府績效，又可折射不同領(lǐng)域?qū)拥漠愘|(zhì)性特征；對(duì)于具體指標(biāo)確定，則可參考國內(nèi)外的已有研究成果，采用專家咨詢法確定初步方案，進(jìn)而對(duì)這種主觀性較強(qiáng)的方案進(jìn)行隸屬度分析、相關(guān)分析和辯別力分析，增強(qiáng)其科學(xué)性、合理性和可操作性。

2004年，人事部課題組在總結(jié)國內(nèi)外相關(guān)研究及實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)時(shí)的情況，了我國政府績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，成為目前官方“標(biāo)準(zhǔn)”，這一體系包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口與環(huán)境等3類影響指標(biāo)（二級(jí)指標(biāo)），經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)與國有資產(chǎn)管理等5類職能指標(biāo)，人力資源狀況、廉潔狀況和行政效率等3類潛力指標(biāo)。[10]與此同時(shí)，根據(jù)Compel等人的績效理論，地方政府績效指地方政府在一定時(shí)期內(nèi)行使其職能、實(shí)現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)的管治能力及相應(yīng)取得的效果（效應(yīng)），部分學(xué)者將行政管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、教育科技、生活質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境6個(gè)方面作為領(lǐng)域?qū)樱ǘ?jí)指標(biāo)或指標(biāo)層）。[11]

應(yīng)該說，這些探討性研究，無論是思路方法還是指標(biāo)結(jié)構(gòu)及組成均有較強(qiáng)代表性和說服力，但顯而易見，存在可以商榷的地方：一是政府職能定位并不清晰，“政府該干什么”存在困惑；二是在指標(biāo)導(dǎo)向上將目前中國地方政府管治基礎(chǔ)與西方國家的情況等同起來，基于各種可以理解的原因，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系缺失公眾滿意度導(dǎo)向；三是指標(biāo)領(lǐng)域?qū)赢愘|(zhì)性并不明顯，內(nèi)涵產(chǎn)生重疊或因果關(guān)系，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展與教育科技、生活質(zhì)量三個(gè)領(lǐng)域?qū)拥年P(guān)系即是如此；四是一些具體指標(biāo)，如決策民主性、執(zhí)法公正性等難以度量，甚至無法觀察，而大專生占公務(wù)員比例在各地方更趨于常數(shù)，物價(jià)指數(shù)則非地方政府可作為。

正是基于上述思路，我們以為，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公正、生態(tài)環(huán)境、政府成本”四個(gè)客觀類指標(biāo)領(lǐng)域?qū)雍汀肮姖M意度”（主觀類）指標(biāo)領(lǐng)域?qū)幽茌^好地構(gòu)成我國地方政府績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的領(lǐng)域?qū)樱蛟谟冢?/p>

首先，在理論與邏輯上，將地方政府績效評(píng)價(jià)置于公眾滿意度導(dǎo)向之下,并強(qiáng)化政府節(jié)約行政成本與社會(huì)交易成本的服務(wù)職責(zé),體現(xiàn)了民主化以及建立服務(wù)型政府的歷史趨勢和必然邏輯。事實(shí)上，政府成本、公眾滿意等因素構(gòu)成現(xiàn)代政府的內(nèi)核要素，應(yīng)該成為指標(biāo)領(lǐng)域?qū)樱粌H僅是某個(gè)具體指標(biāo)。同時(shí)，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是過程公正、結(jié)果有異的經(jīng)濟(jì)文化，政府的職能除促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展外，主要就是彌補(bǔ)“市場失靈”，維護(hù)社會(huì)公正、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，具體來說，所謂公正，就是界定與保護(hù)產(chǎn)權(quán)、促成機(jī)會(huì)均等、維護(hù)基本人權(quán)。按此思路，教育尤其是地方政府所承擔(dān)的基礎(chǔ)教育是社會(huì)公正的體現(xiàn)，而社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)亦在于社會(huì)公正，科技更多服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，生活質(zhì)量是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公正共同作用的結(jié)果，并且沒有什么比公眾自身更能對(duì)生活質(zhì)量作出評(píng)價(jià)，同時(shí)，評(píng)估指標(biāo)應(yīng)該引導(dǎo)及推動(dòng)地方政府的職能轉(zhuǎn)變，而不是以目前行為職能作為標(biāo)準(zhǔn)。

其次，從實(shí)證調(diào)查的結(jié)果來檢驗(yàn)，我們針對(duì)專家、地方官員和公眾三類對(duì)象設(shè)計(jì)調(diào)查問卷，成功訪問了342人，統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，對(duì)于兩種方案（6個(gè)領(lǐng)域指標(biāo)方案與我們提出的包括公眾滿意度的5個(gè)領(lǐng)域指標(biāo)方案），在無提示的情況下，對(duì)5個(gè)領(lǐng)域指標(biāo)方案的平均認(rèn)同率為53%，在對(duì)指標(biāo)內(nèi)涵作出解釋的情況下，平均認(rèn)同率達(dá)67%(專家69%，官員58%，公眾74%)，大大高于另一種方案（平均27%，另有6%樣本說不清），[12]因此，有理由相信，“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)公正、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、節(jié)約政府成本、實(shí)現(xiàn)公眾滿意”的地方政府績效評(píng)價(jià)指標(biāo)領(lǐng)域?qū)硬皇且粋€(gè)較好的方案。

三、建立中國地方政府績效評(píng)價(jià)指數(shù)模型

既然地方政府具有職能及規(guī)則典范上的一致性，同時(shí)又可以界定和取得其績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)及量值，那么，在官僚層級(jí)的地方政府系統(tǒng)中，為引導(dǎo)地方政府作為、考核地方政府業(yè)績、推動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)換，建立中國地方政府績效評(píng)價(jià)指數(shù)模型由必要變成可能。但政府管治和服務(wù)畢竟比企業(yè)復(fù)雜得多，評(píng)價(jià)模型建立所涉及的因素和條件遠(yuǎn)比諸如企業(yè)競爭力評(píng)價(jià)模型、城市競爭力評(píng)價(jià)模型中的變量復(fù)雜，國內(nèi)地方政府如青島、江門等地級(jí)市嘗試導(dǎo)入類似ISO9000質(zhì)量認(rèn)證制度，但公開的資料中，鮮見有地方政府績效評(píng)價(jià)指數(shù)結(jié)果。

不過，作為網(wǎng)絡(luò)服務(wù)型的大型國有企業(yè)，2002年，信息產(chǎn)業(yè)部頒布了《電信服務(wù)質(zhì)量用戶滿意度指數(shù)CTCSI測評(píng)制度》[13]，建立由7個(gè)潛變量構(gòu)成的結(jié)構(gòu)方程模型（由觀測變量對(duì)應(yīng)及決定的潛變量，觀測變量通過公眾滿意度問卷調(diào)查取得基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，依據(jù)既定統(tǒng)計(jì)模型，建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、觀測變量與潛變量之間的關(guān)系）。雖然這種做法和模型難以直接延伸到地方政府績效評(píng)價(jià)指數(shù)模型中，但其思路、方法與手段等經(jīng)驗(yàn)卻具有現(xiàn)實(shí)的借鑒意義。2006年，我們亦針對(duì)廣東某縣及屬鎮(zhèn)進(jìn)行探討性研究，技術(shù)層面上，從我們已展開的廣東縣級(jí)政府績效評(píng)價(jià)指數(shù)研究的個(gè)案來看，建立中國地方政府績效評(píng)價(jià)指數(shù)模型的主要問題在于：

1.評(píng)價(jià)指數(shù)模型確定。某個(gè)地方政府績效體現(xiàn)于一定時(shí)期內(nèi)政府行為所帶來的具體指標(biāo)值的變化量之和，針對(duì)增量并非存量，因此，指數(shù)增量法是建立模型的較好的方法，它能有效地將不同性質(zhì)、不同量綱的指標(biāo)統(tǒng)一換算為同度量的指標(biāo)。

我們假設(shè)voi為第i項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)的初期值；vii為該項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)的末期值，那么，第i項(xiàng)指標(biāo)的績效增量值yi為：

yi=voi/vii×100（正向指標(biāo)）或yi=vii/voi×100（負(fù)向指標(biāo)）

設(shè)Zij就就為第j領(lǐng)域?qū)樱╦=經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公正、環(huán)境保護(hù)、政府成本、公眾滿意）第i項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重值，Yij為第j領(lǐng)域?qū)拥趇項(xiàng)指標(biāo)的指數(shù)值，Wj為地方政府在第j領(lǐng)域?qū)拥目冃Х种担瑒t有：

再設(shè)Q為地方政府績效的綜合評(píng)價(jià)值，Zi第j領(lǐng)域?qū)拥臋?quán)重值，則有：

這種評(píng)價(jià)模型是將公眾滿意作為第5個(gè)領(lǐng)域?qū)樱鄬?duì)簡單方便，并部分實(shí)現(xiàn)了公眾主觀評(píng)價(jià)與客觀事實(shí)評(píng)價(jià)的主客觀統(tǒng)一。如果進(jìn)一步將公正滿意度評(píng)價(jià)置于前述4個(gè)領(lǐng)域?qū)泳唧w指標(biāo)之中，每一個(gè)具體指標(biāo)均由公眾再作主觀評(píng)價(jià)，模型將變得相對(duì)復(fù)雜，特別是滿意度調(diào)查的問卷量將加大，實(shí)施操作變得困難，加上基于各種原因，普通公眾對(duì)每一個(gè)具體指標(biāo)很難有獨(dú)立的判斷，調(diào)查結(jié)果失真度增加，因此，評(píng)價(jià)初期可以選擇上述相對(duì)簡單可行的方案。

2.具體指標(biāo)及指標(biāo)數(shù)量確定。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公正、保護(hù)環(huán)境、政府成本和公眾滿意五個(gè)指標(biāo)領(lǐng)域?qū)酉拢x擇什么樣的具體指標(biāo)以及多少個(gè)指標(biāo)是指數(shù)模型的內(nèi)在要求，為此，根據(jù)國內(nèi)外已有的研究成果，利用原點(diǎn)市場研究有限公司的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)及統(tǒng)計(jì)資源，我們分三步達(dá)成目標(biāo)：首先由課題組提出初選方案，通過問卷調(diào)查的方式(上文提及342位專家，官員和公眾)確定第一輪評(píng)價(jià)指標(biāo)組成體系，之后在全國范圍內(nèi)，以電郵、寄卷的方式，利用原點(diǎn)專家?guī)欤槍?duì)行政管理專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政府官員進(jìn)行第二輪問卷調(diào)查，最后在第二輪問卷調(diào)查的統(tǒng)計(jì)結(jié)果基礎(chǔ)上，對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行案頭分析（包括隸屬度分析、相關(guān)分析等）加以確認(rèn)。確定的結(jié)果是40個(gè)具體指標(biāo)，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展9個(gè)、社會(huì)公正10個(gè)、保護(hù)環(huán)境6個(gè)、政府成本5個(gè)和公眾滿意10個(gè)。[14]

3.指標(biāo)領(lǐng)域?qū)訖?quán)重、指標(biāo)權(quán)重系數(shù)及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)確定。權(quán)重系數(shù)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)直接影響評(píng)價(jià)結(jié)果的導(dǎo)向性和合理性。在具體指標(biāo)選擇確認(rèn)的同時(shí)，依據(jù)相同的抽樣框和訪問對(duì)象，我們在調(diào)查問卷中設(shè)計(jì)相應(yīng)的問題，根據(jù)答卷的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，采用上述類似的分析方法確定五個(gè)領(lǐng)域?qū)拥臋?quán)重系數(shù)（依次為28%、27%、15%、12%和18%），之后對(duì)領(lǐng)域?qū)酉碌?0個(gè)具體指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)進(jìn)行確認(rèn)（數(shù)量從略）。只是各具體指標(biāo)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，我們以被評(píng)價(jià)對(duì)象的總體平均值為參考標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)考慮各具體指標(biāo)值的變化規(guī)律特點(diǎn)，以10分制度進(jìn)行度量。

4.滿意度調(diào)查方案及實(shí)施執(zhí)行。按照滿意度調(diào)查問卷內(nèi)容與績效評(píng)價(jià)指標(biāo)盡可能對(duì)應(yīng)與互補(bǔ)的原則，設(shè)計(jì)10個(gè)主體問題，涉及收入變化、工作就業(yè)、醫(yī)療保障、社會(huì)治安、政府效率與態(tài)度等方面，由公眾進(jìn)行主觀評(píng)價(jià)、電話訪問(電腦輔助電話訪問系統(tǒng)CATI)，十分制度量。我們充分注意到以下技術(shù)問題：公眾接受政府服務(wù)往往具有局部性等特點(diǎn)，問卷提問可回答性；抽樣的科學(xué)性和代表性；有效樣本量的足夠性（確保95%置信度3%以下誤差）；訪問質(zhì)量控制與答卷復(fù)查；調(diào)查操作實(shí)施的連續(xù)性和一致性，等等。

5.指數(shù)的應(yīng)用。構(gòu)建導(dǎo)向正確、體系完整、操作方便的地方政府績效評(píng)價(jià)指數(shù)的意義不言而喻，尤其處于體制轉(zhuǎn)換的現(xiàn)階段，破除GDP崇拜、有效保護(hù)環(huán)境、抑制權(quán)力尋租、降低行政成本、強(qiáng)化服務(wù)理念、監(jiān)測政策效果等，客觀上要求有一套評(píng)價(jià)地方政府作為和官員業(yè)績的可度量和比照的標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)指數(shù)既可以比照不同地方績效差異，又可以縱向比照不同時(shí)期績效的變動(dòng)趨勢，對(duì)中央政府監(jiān)測和評(píng)價(jià)地方政府業(yè)績及分析其中原因，具有重要的參考作用，更重要的是，導(dǎo)入公眾滿意度的績效指數(shù)，反映了我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及執(zhí)政為民的內(nèi)在規(guī)律，同時(shí)為民意調(diào)查應(yīng)用于公共政策評(píng)價(jià)和公共管理評(píng)價(jià)之中提供行之有效的方法論。

注釋

[1]參見朱火弟.蒲勇健.政府績效評(píng)估研究[J].改革，2003(6)：18.

[2]孫榮等.以提高生活質(zhì)量為目標(biāo)構(gòu)建我國政府績效評(píng)估體系[J].中國行政管理，2006（9）.

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[12][14]參見原點(diǎn)市場研究報(bào)告[N].www.omr-.

[13]海南人民政府網(wǎng)，政府信息目錄，編號(hào)B06000-2006-002.

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