導(dǎo)語：國家的演進(jìn)邏輯探究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

在歷史考察中可以發(fā)現(xiàn)，近代國家經(jīng)歷了一個由主權(quán)國家向法治國家演進(jìn)的過程。國家的最初范型是絕對國家，它也是第一種主權(quán)國家，是以君主主權(quán)為標(biāo)志的國家。絕對國家之后，英國建立起了立憲君主國，這可以視為第二種主權(quán)國家，它以議會主權(quán)為標(biāo)志。其后，在理論上，議會主權(quán)為人民主權(quán)所取代。美國革命建立起了憲政國家，通過三權(quán)分立確立起了人民主權(quán)的政治原則，但也使人民主權(quán)從此僅僅成為一個原則。憲政國家不再是一種主權(quán)國家，而是一種法治國家。法治超越了主權(quán)范疇，法的最高性取代了主權(quán)的最高性。隨著法治國家在理論和現(xiàn)實中的大獲全勝，法治成為現(xiàn)代社會治理的基本框架。同時，法治國家的內(nèi)在矛盾也使公共生活陷入了某種困境。

關(guān)鍵詞：人民主權(quán)；主權(quán)國家；法治國家；社會治理

在政治學(xué)的國家理論研究中，人們很少對近代以來的國家作出區(qū)分，特別是在中國學(xué)術(shù)界，每當(dāng)談到國家的時候，究竟是指什么國家，可能都是不清楚的。我們在閱讀中國學(xué)者關(guān)于國家問題的敘述時，往往需要在具體的語境中去琢磨其真實所指。由于國家的概念是含混的，所以，在建立一個什么樣的國家的問題上，以及在國家的框架下去對哪些方面的建構(gòu)作出努力？都是缺乏理論支持和系統(tǒng)規(guī)劃的。許多政治行動方案，都具有很大的隨機(jī)性。如果我們對近代國家的歷史演進(jìn)加以歷史性考察，就可以發(fā)現(xiàn)，近代國家是有著不同類型的，而在不同類型之間，有一個演進(jìn)的過程。我們所應(yīng)建立起來的國家，以及我們在國家的意義上所應(yīng)致力于建構(gòu)的政治的和公共的生活應(yīng)當(dāng)是什么樣子，都需要以近代西方國家的這些類型作為參照，或者說，我們的社會主義國家及其政治生活，應(yīng)當(dāng)與西方所有這些國家類型相區(qū)別，而不是在這些類型中選取其中一個作為建構(gòu)目標(biāo)。所以，考察西方近代國家生成和演進(jìn)的歷史，是有利于澄清當(dāng)前各種政治主張的。這是一項基礎(chǔ)性的工作。

一、主權(quán)國家的生成過程

近代國家最初是以主權(quán)國家的形式出現(xiàn)的，早期的所謂“朕即國家”，其實不過是“朕即主權(quán)”的同義語。在近代國家生成的過程中，幾乎所有的爭執(zhí)都發(fā)生在神權(quán)與主權(quán)之間，所以，主權(quán)是使近代國家從神權(quán)體系的捆縛中掙脫出來的利刃。不僅是主權(quán)觀念使國家從神權(quán)體系中掙脫了出來，而且，在國家出現(xiàn)后，有關(guān)國家形式的一系列論爭，也都是圍繞主權(quán)進(jìn)行的。首先，絕對國家確立起并希望一直保有君主主權(quán)。很快，新生的社會力量則希望限制乃至推翻君主主權(quán)，以求建立起有利于自己的主權(quán)國家。因而，在絕對國家治理體系內(nèi)部，就產(chǎn)生了議會與國王間的持續(xù)斗爭。隨著社會力量的不斷壯大，這種斗爭以革命的形式爆發(fā)，并在英國建立起了第一個議會主權(quán)的國家。伴隨革命的深入，人們對主權(quán)觀念的認(rèn)識也不斷加深，并發(fā)展出了人民主權(quán)的學(xué)說。

然而，隨著人民主權(quán)觀念的出現(xiàn)并在革命實踐中被確立為基本政治原則的時候，主權(quán)國家的歷史也就終結(jié)了。在近代歷史上，人民主權(quán)是通過三權(quán)分立的代議民主制度的形式而得以確立的。可是，在這種制度形式下，人民主權(quán)實際上是不存在的，它是以一種虛構(gòu)的方式而成為國家的組織原則，卻不是一種現(xiàn)實的形態(tài)。與此不同，美國革命后也使用了三權(quán)分立的代議民主制，但所建立起來的卻是憲政國家，或者說是一種法治國家，而不是主權(quán)國家。說它是法治國家，其典型特征就是法律而非主權(quán)獲得了國家治理上的最高性。今天看來，在人類的后工業(yè)化進(jìn)程中，法治國家開始顯現(xiàn)出疲態(tài)，人們發(fā)現(xiàn)它處在某種困境之中。也許，這意味著國家形式的一場新的變革。而對近代國家演進(jìn)邏輯的梳理將有助于我們更好地認(rèn)識這場變革。

回顧歷史，主權(quán)觀念的提出敲響了神權(quán)國家的喪鐘，當(dāng)人們發(fā)現(xiàn)世間存在著主權(quán)這樣一種“至高無上的權(quán)力”的時候，對無上神權(quán)的所有崇拜便都灰飛煙滅了。從邏輯上看，從神權(quán)的絕對性到主權(quán)的絕對性，這是一種順理成章的過渡，但在現(xiàn)實中，這一過渡卻是很復(fù)雜的，經(jīng)歷了一個由分到合的過程。同時，即便在絕對國家內(nèi)部，所謂的“合”也更多的是指它統(tǒng)合了教權(quán)，在這種統(tǒng)合的同時，又把教權(quán)排除出了治理體系，更重要的是，在其治理體系內(nèi)部也出現(xiàn)了各種治權(quán)的分化。這是由近代社會的總體分化趨勢所決定的。首先，市民社會的出現(xiàn)引發(fā)了神權(quán)治理體系內(nèi)部的利益分化，教權(quán)與俗權(quán)在逐利動機(jī)的驅(qū)動下開始分道揚(yáng)鑣。起初，市民社會的要求滲入神權(quán)國家的治理體系中，通過各種渠道對國家治理施加影響，并最終通過議會這樣一種制度設(shè)置而找到了自己在國家中的一席之地。議會出現(xiàn)之后，議會、王室與教會在神權(quán)國家內(nèi)部形成了三足鼎立之勢，并且，出于共同的利益訴求，議會與王室逐漸走到了一起，以一種“聯(lián)盟”的形式共同對抗神權(quán)國家的殘軀。在這一過程中，世俗權(quán)力聯(lián)合起來對付教權(quán)這一“共同的敵人”，從而就需要一種世俗的理論來為其提供支撐，所以，主權(quán)學(xué)說得以發(fā)明，并通過對君主主權(quán)的論證來尋求一種對神權(quán)國家的替代形式。經(jīng)過反復(fù)較量之后，神權(quán)國家最終土崩瓦解，絕對國家也同時建立了起來。

就絕對國家的出現(xiàn)而言，議會是必不可少的催化因素。從歷史上看，議會的產(chǎn)生正是迅速成長起來的市民社會與國家尋求聯(lián)盟的結(jié)果。有了議會，市民社會與國家便可以在很多事情上繞開神權(quán)國家，甚至在某些場合直接與神權(quán)國家進(jìn)行正面交鋒。議會的發(fā)生史可以證明這一點。1295年，英王愛德華一世為求在征收稅款的問題上得到各階級的同意，召開了被后世稱為“模范議會”的會議，這可以看做是西歐議會史的開端。世俗權(quán)力通過召開會議來就征稅的問題達(dá)成一致意見，這本身對教權(quán)并不構(gòu)成什么威脅。但是，這種做法卻顯示了國家可以獨立于教權(quán)而行事的特征，并逐漸演化成通過會議去處理各種各樣的世俗事務(wù)，從而不斷地展示出國家日益增強(qiáng)的實力。通過會議這一形式，國家力量增強(qiáng)了，而教會的影響卻受到了相應(yīng)的削弱，會議成了聯(lián)合市民社會以及各種社會力量的載體，并獲得了社會的支持，從而逐漸演化成了“議會”這樣一個獨立于教會之外的、國家與社會討價還價的機(jī)構(gòu)。在歐洲議會史上，這種情況是普遍存在的，比如，1302年，戰(zhàn)爭迫使法王菲利普四世向教士抽取“什一稅”，引發(fā)了與教皇之間的矛盾，菲利普四世的做法也是召開三級會議去求取支持，從而開啟了法國的議會史。既然議會本身就是為增強(qiáng)國家實力而創(chuàng)設(shè)的，它自然就需要為國家的強(qiáng)大獻(xiàn)力。此后，國王在議會的支持下順利地擴(kuò)大了稅源，除了封臣的常規(guī)貢賦，還從城市居民與鄉(xiāng)村居民那里普遍征收實際上的財產(chǎn)稅，貿(mào)易關(guān)稅也從這一時期開始征收。在英國，到了愛德華一世之后，英王可以不經(jīng)羅馬教皇批準(zhǔn)而向教士課稅，并可以分享教皇向教士征收的賦稅。[1]在此，國家相對于教會的力量顯現(xiàn)無遺。

不過，議會畢竟是以社會利益代表的身份出現(xiàn)的，在增強(qiáng)國家實力的同時，它也必須為社會利益張目。因此，通過與國家的“聯(lián)盟”，它逐漸掌握了立法權(quán)。愛德華一世之后，未經(jīng)議會批準(zhǔn)君主不得新法令已成為既成事實。[2]1407年，亨利四世赦準(zhǔn)：此后征收錢款的法案由平民院擬定，獲兩院同意后再呈國王，在征稅問題上，議會獲得了有限的卻又是關(guān)鍵性的草擬權(quán)。1414年，平民院成功地規(guī)定：今后平民院的要求與立法之間應(yīng)一字不差。至15世紀(jì)中葉，平民院擬定的法案，國王可以否決，可以欽準(zhǔn)，但不得予以修正。從此，國王無法任意閹割平民院的立法要求。同時，在立法序言中出現(xiàn)了“依貴族院、平民院的權(quán)力”字樣，表明平民院的立法權(quán)力得到正式確認(rèn)。[3]

議會對立法權(quán)的獲取好像是在與國王的斗爭中實現(xiàn)的，但在實際上，這仍然是國家與社會“聯(lián)盟”的結(jié)果。在神權(quán)國家中，經(jīng)教會闡釋的神法是社會治理的根本依據(jù)，隨著世俗力量的崛起，統(tǒng)治的合法性來源開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，“人法”逐漸取代了“神法”的地位。在“政府建立在被統(tǒng)治者同意的基礎(chǔ)上是居主導(dǎo)地位的學(xué)說”的要求下，[4]國家便只能將立法權(quán)力交由代表被統(tǒng)治者的議會。易言之，這實際上是國家通過與社會的聯(lián)盟而取得的與教會爭奪立法權(quán)的一次共同勝利，因此，它也是為主權(quán)國家的出現(xiàn)所作出的準(zhǔn)備。這在隨后出臺的法律文件中得到了明確的體現(xiàn)，比如，1393年，英國議會通過了《王權(quán)侵害罪法》，重申教權(quán)不得逾越王權(quán)，否則視為犯罪。[5]于是，在議會持續(xù)的合法活動之下，神權(quán)國家邁向了解體之路，而主權(quán)國家則在教權(quán)的衰落中興起。教權(quán)與主權(quán)的此消彼長也在理論中得到了反映，正是在議會產(chǎn)生的前后，阿奎那提出了“教皇的權(quán)威直接來自上帝；皇帝的權(quán)威則來自于人民的同意和教會的合作”的觀點，[6]從而開啟了對兩種不同性質(zhì)的權(quán)力加以區(qū)分的思想傳統(tǒng)，也為主權(quán)觀念的出現(xiàn)鋪平了道路。其后，馬西利烏斯在《和平的保衛(wèi)者》一書中進(jìn)一步對教皇權(quán)展開了猛烈的批判，并提出了立法權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于人類社會的立法者的革命性論點。在中世紀(jì)后期，經(jīng)過長期的斗爭，人們實際上已經(jīng)初步具有主權(quán)的觀念。到了中世紀(jì)后期，社會處于一個急劇轉(zhuǎn)型的過程中，特別是在宗教改革的巨大沖擊下，神權(quán)國家轟然坍塌，以布丹為代表的君主主權(quán)學(xué)說在將主權(quán)觀念迅速普及為政治常識的同時，也迅速占領(lǐng)了政治理論的制高點，為君主的強(qiáng)勢行動提供了充足的理論支持。隨著各國君主相繼與羅馬教廷反目并建立起受自己控制的教會體系，絕對國家在歐洲建立了起來，歐洲社會也就此進(jìn)入了主權(quán)國家演變的歷史階段。

二、從主權(quán)國家向法治國家的演進(jìn)

主權(quán)國家的第一個形態(tài)被學(xué)術(shù)界稱作“絕對國家”，意指國家不再受控于神權(quán)，而具有絕對性的地位。但是，由神權(quán)國家向絕對國家的轉(zhuǎn)化是一個復(fù)雜的進(jìn)程，它是以社會的分化為前提的，在某種意義上，社會分化正是神權(quán)國家解體的真正原因。雖然在當(dāng)時的歷史條件下，絕對國家可以保證社會分化后被維持在國家框架下，但從邏輯上看，絕對國家是與社會分化的歷史趨勢不相符合的，所以，君主主權(quán)的理論自一產(chǎn)生起，就面臨著此起彼伏的反對之聲。絕對國家是從神權(quán)國家走向現(xiàn)代法治國家的一種過渡形式。一方面，絕對國家用君主主權(quán)沖擊了神權(quán)，終結(jié)了神權(quán)國家：另一方面，君主主權(quán)自身又必然與神權(quán)一道而受到人權(quán)的否定。然而，當(dāng)“天賦人權(quán)”從抽象的理論設(shè)定向現(xiàn)實轉(zhuǎn)化的時候，又開始了兩個方向：其一，把“人權(quán)”解讀為“人民主權(quán)”，即建立人民主權(quán)的國家；其二則是在人權(quán)中解讀出法的精神，并根據(jù)法的精神去建構(gòu)法治國家。

在較早發(fā)生革命的荷蘭，阿爾色修斯就提出了一種激進(jìn)的反君主主權(quán)理論。他認(rèn)為，主權(quán)在本質(zhì)上不能被看做個體的屬性，而是應(yīng)當(dāng)看作整體的屬性，所以，主權(quán)是不能歸于個體的，而必須歸于所有的人。在他看來，最高權(quán)力不僅在原初意義上屬于人民，而且將永遠(yuǎn)屬于人民。至于政府權(quán)力，只是得自于明示或推定的契約，所謂統(tǒng)治者，只不過是執(zhí)行者，只有人民，才是無可置疑的所有者。[7]就這些主張而言，阿爾色修斯已經(jīng)非常接近人民主權(quán)學(xué)說。不過，由于絕對國家中的臣民概念尚未消退，在他的視野中，“人民”只是排除了統(tǒng)治者的臣民的集合，而不是與國家相對的那些人們的集合。這就使其學(xué)說面臨一種尷尬：主權(quán)者不是統(tǒng)治者，統(tǒng)治者也不是主權(quán)者。那么，國家到底屬于誰，又該依據(jù)誰的需要進(jìn)行建構(gòu)呢？人民即便是作為主權(quán)者，也無法對國家治理施加影響，那么，這就只能是一種“純粹虛構(gòu)意義上的人的、與政府相對的臣民集合體的主權(quán)”。[8]可見，雖然阿爾色修斯的思想是出于反對君主主權(quán)的需要而出現(xiàn)的，卻只是對君主主權(quán)的條件反射，而不是一種自覺的應(yīng)對。所以，它還遠(yuǎn)遠(yuǎn)稱不上是主權(quán)在民的思想，由于貫穿其中的是統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的二元對立，更多地顯現(xiàn)為是在利用主權(quán)概念對中世紀(jì)社會學(xué)說加以改造。

當(dāng)然，這一改造本身也是革命性的。因為，以正統(tǒng)自居的君主主權(quán)論在受到了來自主權(quán)學(xué)說內(nèi)部的攻擊時，必然會進(jìn)行還擊，而這種反擊一旦作出，也就為論戰(zhàn)布下了正式舞臺。在持續(xù)的論戰(zhàn)之后，各種主權(quán)學(xué)說不僅在理論上更加成熟，也找到了更有利于同現(xiàn)實結(jié)合的方式。隨著英國革命以議會軍的勝利而暫告結(jié)束，議會主權(quán)已大有取代君主主權(quán)之勢。這時，霍布斯以絕對國家理論代言人的身份對議會主權(quán)進(jìn)行了猛烈的反擊。但是，歷史已經(jīng)不可能容許君主主權(quán)繼續(xù)存在，因此，霍布斯奏響的只能是一曲挽歌。在絕對國家時期，議會已經(jīng)能夠在很大程度上左右王位繼承，而革命的進(jìn)展則使議會意識到自己不僅可以選擇國王，更可以指定國王。因此，盡管革命不久就出現(xiàn)了復(fù)辟，但議會隨即通過“邀請”新的執(zhí)政者的方式擊退了復(fù)辟。隨著新政權(quán)的上臺，議會與國王的關(guān)系已經(jīng)在事實上顛倒了過來。在《權(quán)利法案》及一系列相關(guān)法律文件出臺后，這一事實進(jìn)一步得到了法律的確認(rèn)，議會主權(quán)就此確立。

不過，在理論上，議會主權(quán)并不具有十足的合法性。議會能夠宣示主權(quán)，是因為它自視為社會的代表，而社會不過是人民的別稱。所以，不可能有一種能夠自圓其說的議會主權(quán)理論，議會主權(quán)之所以能夠成為現(xiàn)實，乃是由于當(dāng)時“人民”概念的復(fù)雜性與模糊性所引致的，而任何試圖對議會主權(quán)進(jìn)行論證的人，一不留神都會跨過人民主權(quán)的疆界。這種矛盾，在洛克身上表現(xiàn)得尤為明顯。

與霍布斯不同，洛克將自己對立法權(quán)與議會的探討置于其理論的核心地位。在他看來，“立法權(quán)不僅是國家的最高權(quán)力，而且當(dāng)共同體一旦把它交給某些人時，它便是神圣的和不可變更的；如果沒有得到公眾所選舉和委派的立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，任何人的任何命令，無論采取什么形式或以任何權(quán)力作后盾，都不能具有法律效力和強(qiáng)制性”。[9]因此，社會契約生效與國家形成的標(biāo)志便是立法權(quán)的出現(xiàn)，而執(zhí)行權(quán)、對外權(quán)則是由此派生的。國王雖然擁有執(zhí)行權(quán)，也參與立法，并且因此而被稱為至高無上的權(quán)力者，但實際上，他握有的只是最高的執(zhí)行權(quán)，而非最高權(quán)力。就他是最高的執(zhí)行者而言，他是免于隸屬別人的；但“他既參與立法，則除他所參加和同意的立法機(jī)關(guān)以外，他并不屬于其他更高的立法機(jī)關(guān)和對之負(fù)責(zé)”。[10]易言之，確實不存在高于國王的議會可以約束他，但他必須對自己所屬的議會負(fù)責(zé)。通過分權(quán)以及對立法權(quán)最高性的強(qiáng)調(diào)，君主主權(quán)被化解了。國王仍然可以說是政府乃至議會的首腦，但必須從屬于他所“領(lǐng)導(dǎo)”的這個議會了。國王即便能夠宣示主權(quán)，也是因其議會首腦的身份，故而，主權(quán)實際上是屬于議會的。這不僅是理論上的設(shè)定，其實也是當(dāng)時的現(xiàn)實。

所以，洛克的工作實際上是在對1688年革命進(jìn)行理論確認(rèn)，可以認(rèn)為，他所希望確認(rèn)的正是議會主權(quán)。但是，作為一種革命學(xué)說，要賦予立法權(quán)最高性，他不得不求助于契約論，這就使他面臨人民主權(quán)的困擾。既然權(quán)力是由人民讓渡的，人民自然有權(quán)收回；如果人民希望收回，那是否意味著進(jìn)一步的革命呢？果若革命，那1688年革命的所有成果以及他為之進(jìn)行的所有辯護(hù)就都白費了。因此，他必須規(guī)定“共同體在這方面總是最高的權(quán)力，但是這并不能在任何政體下被認(rèn)為是這樣，因為人民的這種最高權(quán)力非至政府解體時不能產(chǎn)生”。[11]事實上，人民的這種最高權(quán)力僅僅意味著其能夠“決定是否有正當(dāng)理由可以訴諸上天”。[12]同時，他希望讓人相信，“人民并不像一些人所想象的那樣易于擺脫他們的舊的組織形式……人民遲遲不肯放棄他們的舊制度的傾向，在我國發(fā)生的許多次革命中，在現(xiàn)代和過去的時代，仍舊使我們保留由國王、上議院和下議院所組成的我們的舊的立法機(jī)關(guān)，或經(jīng)過幾番無結(jié)果的嘗試之后仍使我們重新采用這一制度”。[13]人民確實握有最后的權(quán)力，但行使與否需要交由一個虛構(gòu)的上天來定奪；即便人民最終行使了這一權(quán)力，他們?nèi)匀粫⑵饌鹘y(tǒng)的政府組織。“革命”的結(jié)果仍然是議會主權(quán)，也就不成其為革命了。可以看到，從契約論出發(fā)，洛克不是推導(dǎo)不出人民主權(quán)的，但現(xiàn)實卻令他不能得出這樣的推論。所以，我們往往既承認(rèn)他是主權(quán)在民思想的首創(chuàng)者，也認(rèn)為他是議會主權(quán)的辯護(hù)者。兩種說法是無所謂對錯的，現(xiàn)實的復(fù)雜性決定了理論的矛盾性。然而，議會主權(quán)能在英國建立起來，畢竟是由其強(qiáng)大的議會傳統(tǒng)決定的，在議會傳統(tǒng)相對薄弱的大陸，它并不能適應(yīng)革命的需要。這就需要一種新的學(xué)說適時出現(xiàn)了。

在1688年革命之后的百余年時間里，大陸仍然處于絕對國家的統(tǒng)治之下。不過，革命的春風(fēng)已經(jīng)漂洋過海，帶給許多思想家以激情與靈感，使之可以進(jìn)行進(jìn)一步的理論構(gòu)造。其中，孟德斯鳩與盧梭是當(dāng)仁不讓的杰出代表。相比于后者，孟德斯鳩的理論出發(fā)點更多的是治理而非革命。因此，他關(guān)注的不是權(quán)力，而是自由。在當(dāng)時的政治背景下，能夠超脫革命而談自由的，只能是英國，故而他的闡發(fā)是以英國的議會君主制為前提的。正是如此，他才會認(rèn)為，不管民主制還是貴族制的共和國，在性質(zhì)上都是不自由的國家，因為在這些共和國中，“同一個機(jī)關(guān)，既是法律執(zhí)行者，又享有立法者的全部權(quán)力。它可以用它的‘一般的意志’去蹂躪全國；因為它還有司法權(quán)，它又可以用它的‘個別的意志’去毀滅每一個公民”。[14]在他看來，真正的自由只在英國式的君主國中才存在，“它的政制的直接目的就是政治自由”。[15]

顯而易見，孟德斯鳩較多地受到洛克的影響，也正因為對洛克的學(xué)說和英國的政治現(xiàn)實有著充分的了解，他才能夠發(fā)現(xiàn)其中存在的問題。在英國式的議會主權(quán)中，盡管議會與政府已經(jīng)分離，但立法與司法兩權(quán)仍然操控于議會之手。這也是洛克最終避免了人民主權(quán)推論的一個重要原因。也就是說，盡管人民握有最后權(quán)力，卻由于世間不存在一個居于議會與君主之間的裁判者，最后權(quán)力的意義便只能是訴諸上天。然而，議會的強(qiáng)勢同樣蘊(yùn)含著危險，“政府形式穩(wěn)定地邁向議會專權(quán)之路，權(quán)力由一小撮密切合作、僅代表某一有限階級之利益的寡頭執(zhí)政者所掌握”。[16]這一現(xiàn)實使得持有主權(quán)在民觀點的洛克在18世紀(jì)受到了英國法學(xué)家的批判，對于孟德斯鳩所傾心的自由，更是構(gòu)成了不小的挑戰(zhàn)。要化解這種矛盾，就必須進(jìn)一步分權(quán)。洛克劃分的三權(quán)是立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)，孟德斯鳩則提出了立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)的分立。但是，為了維護(hù)英國政制的理想形象，孟德斯鳩在進(jìn)行轉(zhuǎn)換的時候要了一個小把戲，那就是，他雖然承認(rèn)三權(quán)分別為“立法權(quán)力”、“有關(guān)國際法事項的行政權(quán)力”和“有關(guān)民政法事項的行政權(quán)力”，卻將第二種權(quán)力“稱為”行政權(quán)，將第三種權(quán)力“稱為”司法權(quán)。這樣，他便仍然可以說他描述的是洛克筆下的英國，雖然二者已經(jīng)有了本質(zhì)性的區(qū)別。

當(dāng)然，也可以認(rèn)為，與盧梭一樣，孟德斯鳩的三權(quán)分立也屬于一種革命學(xué)說，因為他實際上是在尋找一種革命后政治建設(shè)的理想樣板。不過，對于仍然處于絕對國家統(tǒng)治下的大陸人民，此時的首要任務(wù)是革命而非建設(shè)。所以，孟德斯鳩的學(xué)說應(yīng)當(dāng)說是超前了一些。這個時候，人們更需要的是一個能夠改變現(xiàn)實的人，這個人就是盧梭。在革命意義上，盧梭最大的貢獻(xiàn)就在于將“人民”與“主權(quán)者”、“國家”三個詞等同起來。國家只是一種契約的產(chǎn)物，“當(dāng)它是被動時，它的成員就稱它為國家；當(dāng)它是主動時，就稱它為主權(quán)者”。[17]而作為契約的結(jié)合者，“他們集體地就稱為人民；個別的，作為主權(quán)權(quán)威的參與者，就叫做公民，作為國家法律的服從者，就叫做臣民”。[18]所謂臣民就是人民，所謂人民也就是主權(quán)者，而主權(quán)者就是國家。因此，國家就是人民，人民可以建立國家，自然就可以推翻不合心意的國家。人民主權(quán)學(xué)說由此而正式形成。

洛克與孟德斯鳩本質(zhì)上都是在論證社會之于國家的獨立性，由此才可以從社會出發(fā)探討治理的問題。而盧梭則將二者重新統(tǒng)合起來，雖然人民或者說社會被賦予了無上的權(quán)力，卻因之失去了自我，無時無刻不在背負(fù)著國家這一重?fù)?dān)。因此，可以說，盧梭創(chuàng)造了一種有力的革命學(xué)說，卻抹殺了所有有效的治理理論。在這一學(xué)說指導(dǎo)之下的法國革命久久不能平息，很大程度上也應(yīng)拜其所賜。盧梭式的人民主權(quán)從一產(chǎn)生就宣告了它的非現(xiàn)實性，它統(tǒng)合國家與社會的行為必然要走向極權(quán)主義的結(jié)局。故而，法國乃至歐洲大陸的革命雖然都在此時迎來高潮，卻由于找不到一條現(xiàn)實出路而經(jīng)歷了痛苦的反復(fù)。直到后來，歐洲國家再度出現(xiàn)極權(quán)主義的時候，在一開場都往往是打著人民主權(quán)的旗號。就此而言，盧梭的人民主權(quán)理論是有著他自己意想不到的后果的。盧梭之后，歐洲關(guān)于議會主權(quán)與人民主權(quán)的爭執(zhí)從未停息：為了抵制大陸的革命風(fēng)潮，英國人進(jìn)一步強(qiáng)化其議會主權(quán)原則；由于人民主權(quán)在法國的失敗，在德國則發(fā)育出了國家主權(quán)的變種。然而，人民主權(quán)已經(jīng)走到了主權(quán)學(xué)說的頂峰，任何理論上的改造都不可能再得出有意義的成果。建立現(xiàn)代國家的要求，需要通過尋找另一條路徑來加以實現(xiàn)，這一路徑是由美國革命發(fā)現(xiàn)的。與大陸之間那種既有淵源又相分離的關(guān)系決定了美國可以不偏執(zhí)于英國或法國任何一極，而是把洛克、盧梭與孟德斯鳩結(jié)合了起來，通過三權(quán)分立的議會民主制，建立起了第一個嚴(yán)格意義上的憲政國家。此后，人民主權(quán)作為最重要的政治原則也得到了體現(xiàn)。人民主權(quán)原則所包含的邏輯是：既然主權(quán)不是屬于立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)或任何特定的機(jī)構(gòu)與個人的，那么它就是屬于人民的；但是，人民的主權(quán)既在憲法中規(guī)定又存在于憲法框架之中；人民在原則上擁有國家主權(quán)，甚至?xí)从吃诖筮x之類的行動中，而在政治的日常運行中，人民主權(quán)卻不是不無條件的。所以，在根本上，憲政是國家的最高原則。

三、法治國家在治理上的困難

美國的憲政國家模式實現(xiàn)了對主權(quán)概念的超越。就本質(zhì)而言，法治本身與任何主權(quán)觀都是矛盾的，因為法治要求法的最高性，然而，只要主權(quán)者存在，它就是超越于法的。早在議會主權(quán)的形成期，柯克就意識到了這一矛盾。所以，他雖然在反對君主主權(quán)的意義上更多地表現(xiàn)出對議會的支持，而在實際上，他則希望用法律去同時限制國王與議會。比如，在駁斥御前大臣的一個提議時，他答道：“沒有國會，國王不能改變普通法中的任何部分，也不能通過他的諭令創(chuàng)造出任何罪名，如果在此之前它不是一個罪名的話。”而在另一個案例中，柯克又明顯偏向國王，他說：“（國會的）任何法案不能約束專屬于國王、與他的位格不可分割的任何權(quán)力……國王不能受到作出赦免的法案的約束；因為，施恩和赦免的權(quán)力乃是一種君主持權(quán)，專有地、不可分離地附屬于國王的位格。”[19]如果以主權(quán)觀去評判，他的這兩段言論是矛盾的；若以法治的標(biāo)準(zhǔn)去衡量，這種“矛盾”卻是合理的。當(dāng)然，不能說柯克已經(jīng)具有成熟的法治思想，但是，通過他，我們至少可以發(fā)現(xiàn)這樣的邏輯：法治只有在主權(quán)被虛化，不專屬于任何個人或機(jī)構(gòu)之時，才具有可能性。

如上所說，盧梭的主權(quán)概念具有絕對化的內(nèi)容，當(dāng)他把人民與國家、主權(quán)者等同時，當(dāng)他把個人稱為公民與臣民時，無疑已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)代社會的復(fù)雜性與個人角色的多面性。或者說，在他這里，個人已經(jīng)是作為一個“角色集”而出現(xiàn)的。的確，國家與社會關(guān)系的演進(jìn)到了今天，已經(jīng)把所有人都型塑成復(fù)雜的角色集了，一個人既是公民又是“市民”，或者其他的社會角色，人的生活被分成不同的部分，在他鄭重地去過每一種生活的時候，總是以特定的角色出現(xiàn)的。在政治生活中，他扮演著公民的角色；在職業(yè)活動中，他是一個從業(yè)者；在經(jīng)濟(jì)生活中，他作為一個市民具有嚴(yán)格的逐利特性……但是，這種角色的多重性與盧梭的主權(quán)概念恰恰是不相容的。因為，個人角色的多重性在“人民”那里也無法實現(xiàn)純粹化的抽象，人民的概念也就不具有同一性以及單一性的內(nèi)涵。如果人民概念中不具有同一性和單一性的內(nèi)涵的話，那么它的哪一個部分才能成為主權(quán)的載體呢？這就是盧梭人民主權(quán)理論上的一個自反性結(jié)果。當(dāng)然，盧梭在論證人民主權(quán)的時候所引入的是“公意”的概念，試圖用公意去化解人民概念中的那些非同一性和非單一性內(nèi)容。其實，他這樣做是經(jīng)不起邏輯分析的，因為人的角色的多重性決定了他們只有在一個共同領(lǐng)域中扮演相同的角色的時候，才有可能就相同的目標(biāo)去達(dá)成一致意見，這在國家這個多重生活的復(fù)合體中，對于國家這一最高的實體性存在物來說，這些具體領(lǐng)域中的一致意見是不具有實質(zhì)性意義的。所以，超出具體的生活或活動領(lǐng)域，在一般的意義上，人的角色的多重性決定了“公意”根本不可能形成。這樣一來，人們就只能依靠法律來確定某種公共利益。所以，國家的生命就在于法律。

既然法律是對公共利益的規(guī)定，那么，公共利益是如何形成的？這個問題就變得很重要了。在密爾看來，這一過程是這樣的：我們首先對利益進(jìn)行分類，“這種分類既使我們想起它們的類別，就可能表明政府形式適于分別促進(jìn)各種利益的性質(zhì)。如果我們能說社會的利益是由如此這般的因素組成，那將會是很方便的；這些因素之一要求這樣的條件，另一因素要求另外的條件，那么，在最大程度上把所有這些條件結(jié)合在一起的政府就必然是最好的政府了”。[20]顯然，這種政府就是代議制政府。正是在這里，才能真正發(fā)現(xiàn)美國人確立起法治國的秘密。也許美國人并沒有意識到人民主權(quán)原則上述邏輯上的悖論，但通過對英國以及大陸現(xiàn)實的審視，使它不愿意去完整地接受英法的學(xué)說。所以，它接受了人民主權(quán)原則，卻是有限地接受，是把人民主權(quán)原則置于憲法的框架下的，或者說，在實踐上把這一原則安排成一種選舉制度，而在社會治理的問題上，則把法律放置在最高的位置上，建立起了法治國家。法治國家是三權(quán)分立的，同時，又貫徹了代議民主制的精神，人民主權(quán)作為一項原則被保留下來了，卻不是作為國家存在以及合法性的證據(jù)而被時時提起。

雖然盧梭謀求“公意”對人民主權(quán)原則的支持，但是，要從人民主權(quán)原則中推導(dǎo)出公共利益是困難的。公共利益的概念所代表的是另一個理論視角，這一理論視角是基于社會分化為公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的現(xiàn)實而提出的。正是由于社會分化為不同的領(lǐng)域，而又在不同的領(lǐng)域中謀求同一性的因素時，才發(fā)現(xiàn)了公共利益。或者說，由于社會分化為不同的領(lǐng)域，國家在凌駕于不同領(lǐng)域之上去整合或調(diào)整不同領(lǐng)域的時候，需要從維護(hù)和保障公共利益出發(fā)，而法律則是它維護(hù)和保障公共利益的基本手段。正是這樣，產(chǎn)生了法治國家。在很大程度上，法治國家無非是確認(rèn)公共利益的手段。有了公共利益的問題，也就有了認(rèn)識國家機(jī)構(gòu)公共性的要求，進(jìn)而有了建構(gòu)現(xiàn)代公共生活的需要。

公共利益、公共性以及公共生活在現(xiàn)代政治學(xué)理論中又都是與“代表性”這個概念聯(lián)系在一起的，或者說，它們是通過代議制的制度安排才能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的。然而，在公共利益、公共性以及公共生活之中，有著形式的一面，還有著實質(zhì)性的一面，它的形式的一面被哈貝馬斯稱作形式的公共性，而實質(zhì)的一面則被看做是它的公正內(nèi)涵。代表性或代議制的制度安排，所實現(xiàn)的只是形式公共性的一面，而公正問題則須交由其他途徑予以解決。這個途徑就是行政，只有在連貫的行政行為中，社會公正才能在較大程度上受到維護(hù)。因而，政治與行政的分離實際上也是代議制在邏輯上的延續(xù)。就此而言，美國人率先提出政治與行政的二分原則也就不難理解了。所以，今天存在于美國的機(jī)構(gòu)以及制度設(shè)置都需要從法治國家的角度來認(rèn)識，它與歐洲近代早期的主權(quán)國家概念是不甚一致的。

法治國家的治理邏輯是：政治部門制定規(guī)則，再由行政部門予以實踐，體現(xiàn)在制度設(shè)計上，那就是議會制定規(guī)則，政府執(zhí)行規(guī)則。由此可見，法治國家制度設(shè)計的初衷是希望通過議會制定規(guī)則的方式而形成公共利益，再由政府在規(guī)則的施行中使公共利益得以實現(xiàn)。但是，在復(fù)雜的社會條件下，正如密爾所說的那樣，由所有利益結(jié)合而成的公共利益是不存在的，因為利益間的沖突是不可避免的。故而，公共利益形成的現(xiàn)實途徑只能是通過特定的表達(dá)渠道進(jìn)行抽象，過濾掉那些具有沖突性的利益，留下那些可以被結(jié)合為一體的利益。這種渠道就是政黨以及利益集團(tuán)等政治組織。作為利益交匯乃至爭鋒的一個場所，議會本身不是一個利益組織，而是各種不同利益“抵凈”的地方。可是，在現(xiàn)實的政治運行中，政黨以及利益集團(tuán)是典型的利益組織，它們只關(guān)注自身利益而不關(guān)心公共利益，而且，由于利益組織間必然存在著力量上的差異，它們的利益表達(dá)也就對規(guī)則制定的影響不同。雖然是通過議會和在議會中進(jìn)行，但是，集團(tuán)利益總是無法抵凈，公共利益也就不可能形成。然而，代議制的制度設(shè)計本身恰恰是把議會活動的結(jié)果當(dāng)成公共利益了，以至于治理規(guī)則也就在無形中成了集團(tuán)利益的體現(xiàn)。政黨政治越發(fā)達(dá)，這一情況就越嚴(yán)重。這就是法治國家理論與實踐上的不一致，亦如主權(quán)國家的理論一樣，法治國家的理論一旦被放置到實踐中去，也出現(xiàn)了邏輯上的不徹底性。

法治國家發(fā)展到今天，常規(guī)性的立法活動已經(jīng)程式化，議會在很大程度上變?yōu)橐粋€選舉機(jī)構(gòu)。同時，由于政黨的介入，選舉被強(qiáng)化為競爭。作為一種競爭，選舉活動更關(guān)心“話題”，而非“議題”，議會隨之演變?yōu)橐粋€政治秀場，形形色色的話語排斥了實際行動。當(dāng)然，話題本身也可能是社會需求的真實反映，卻不總是這樣，由于話題本身易受誤導(dǎo)，它在很多時候是與真實的社會需求毫不相干甚至背道而馳的。如果代表性在這里被解讀成最能體現(xiàn)公眾話題的話，那么，那些迫在眉睫的議題，那些真實的卻與集團(tuán)利益相沖突的社會需求，就將受到掩蓋或粉飾，并會隨著選舉周期的循環(huán)而不斷地累積起來。當(dāng)累積到一定程度的時候，便釀成了嚴(yán)重的合法性危機(jī)。因此，法治國家并不能真正解決代表性問題。

就行政而言，自從與政治分離之后，便被稱為公共行政了，其理由是作為公共性表現(xiàn)形式的代表性問題已經(jīng)在政治領(lǐng)域得到了解決，因此，行政只需要將政治意志執(zhí)行下去就能實現(xiàn)公共性，就能向社會提供公正。這種供給公正的安排是通過對行政人員私心的排斥所進(jìn)行的設(shè)計，是合乎代表性的邏輯的，也就是說，社會公正是一種關(guān)于“公”的價值考量，其實現(xiàn)的前提就是要排除一切關(guān)于“私”的價值考量。進(jìn)一步的邏輯要求就是讓行政理性化，進(jìn)行價值“祛魅”，建立起官僚制度。從20世紀(jì)的實踐看，理性官僚制通過“分工－協(xié)作”機(jī)制以及層級節(jié)制原則的確立而消除了行政行為中價值判斷的必要性與可能性，使得治理規(guī)則可以不經(jīng)過濾地得到實施。然而，也正是由于官僚制極端化的“分工－協(xié)作”傾向，將每一個人、每一個組織都變成了龐大官僚體系中某個或大或小的零部件。隨著行政領(lǐng)域的理性化，政治領(lǐng)域逐漸成為那些無經(jīng)驗的職業(yè)政治家的樂園，其結(jié)果就是確立起了技術(shù)專家在決策中的主導(dǎo)地位，使得官僚政治最終演變?yōu)閷＜抑螄膶嵺`。

無疑，專家治國可以提高決策理性，減少決策風(fēng)險，而且由與現(xiàn)實無直接利益關(guān)聯(lián)的技術(shù)專家進(jìn)行決策也確實可以保證在決策動機(jī)上的公正。但是，另一方面，決策者與執(zhí)行者的分離也必然會付出降低決策科學(xué)性與針對性的代價，在執(zhí)行過程不包含價值重估的情況下，這種南轅北轍的所謂“公正決策”是鮮有實際意義的。從現(xiàn)實運作來看，對社會公正的供給主要是在社會不公正發(fā)生之后的補(bǔ)救方式，如果行政決策失去了針對性，補(bǔ)救性的行動也就很難及時跟進(jìn)，即使作出了，也有可能不到位或者被用錯了方向。在這個意義上，羅爾斯對契約論傳統(tǒng)的復(fù)興，實際上也就是希望以“原初狀態(tài)”消除“專家”對公正問題的誤導(dǎo)。因此，制度設(shè)計的初衷，即以行政去實現(xiàn)社會公正的愿望，同樣是無法達(dá)成的。這就是法治國家在通過行政而實施的實際治理過程中所出現(xiàn)的困難。

可見，在法治國家中，公共利益、公共性以及公共生活都只是一個假象，屬于理論上的假定，即便把它們轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的代表性設(shè)置以及公正供給途徑，都無法真正達(dá)到目標(biāo)。所以，法治國家至多只能在形式公共性方面去作出努力。特別是在法治國家由于理性化的追求而發(fā)展出了專家治國的措施時，形式公共性與實質(zhì)公共性的分離也就變得越來越嚴(yán)重。我們知道，等級社會的治理模式就是一種赤裸裸的精英治國，盡管它并不能保證治國者一定是精英。就法治國家是出現(xiàn)在主權(quán)國家之后的歷史現(xiàn)實而言，它應(yīng)當(dāng)繼承主權(quán)國家廢棄等級社會的成果，而現(xiàn)實卻是，法治國家重新把精英集團(tuán)推上了治國的位置。當(dāng)然，與等級社會中身份型的精英治國不同，它是一種技術(shù)型的精英治國，相比前者具有一定的開放性。然而，正如韋伯指出的，“專業(yè)知識的社會意義在理性化的進(jìn)展下只會增加，而不太可能減少。它所造成的結(jié)構(gòu)性問題，頂多也只能借著全面實施自我管理制度來‘減輕’，卻非‘解決’此問題。因為，雖然任何組織上防患于未然的辦法，如官員之選舉罷免、縮短任職期限、輪調(diào)或以抽簽決定去留、嚴(yán)格的委任命令制與賦予職位以業(yè)余性的特質(zhì)等，都想要‘減少專業(yè)知識及業(yè)務(wù)性知識的權(quán)力地位’，以便有助于社會關(guān)系之開放以及最小化支配的關(guān)系；問題是這些專業(yè)的、業(yè)務(wù)性的和由此而生的‘支配的知識’正好有著最佳的本錢，足以混入這種開放策略之中使其失效，并且還借著強(qiáng)調(diào)專業(yè)能力來達(dá)成社會結(jié)構(gòu)進(jìn)一步的分化……縱使在某些例子里，人們對安排合理生活規(guī)劃的意愿尚不強(qiáng)烈，但不需經(jīng)過多長的時間，那起先與直接民主制最為配合的外行管理便會變質(zhì)為名流士紳型的管理，而隨著與日俱增的績效壓力，這一種管理總會讓位給科層官僚制的行政管理”。[21]可見，現(xiàn)代社會這一“開放社會”實際上卻擁有強(qiáng)大的不斷自我封閉的內(nèi)在動力。也就是說，在結(jié)果上，它與傳統(tǒng)社會的精英治國是非常相似的。這就是法治國家在治理結(jié)構(gòu)上無法最終走出傳統(tǒng)社會精英治國陷阱的真實情況，盡管它引入了理性和知識，卻沒有發(fā)生結(jié)構(gòu)上的根本改變。

到了20世紀(jì)后期，學(xué)術(shù)界對精英治國的問題作出了反思并提出了批評，“民主行政”與“參與治理”理論的提出，都意味著尋求替代精英治國路徑的努力。但是，就理論特征來看，“民主行政”和“參與治理”的設(shè)計還只是一種將代表性設(shè)置下移到行政領(lǐng)域的做法，而不是對法治國家本身所作出的懷疑。當(dāng)然，在民主行政和參與治理的設(shè)計中包含著一個合理的判斷，那就是政治與行政的分離使社會治理落入了形式公共性追求的窠臼，希望借參與治理的方式來加以糾正，讓公共行政獲得實質(zhì)公共性的內(nèi)涵。表面看來，參與治理的確可以對精英專制造成沖擊，而在實際上，參與本身卻不能改變精英治國的基本格局，因為參與本身是有限的，而且是受到精英控制甚至利用的，完全可能成為治國精英們?yōu)樽约和恐ǚ鄣牟牧稀Ｆ鋵崳瑓⑴c治理的設(shè)計只是一種對公眾表達(dá)方式或表達(dá)途徑的改變，是把政治上的大型表達(dá)轉(zhuǎn)化為行政上的小型表達(dá)的做法。

我們知道，在一個復(fù)雜的規(guī)則體系中，任何規(guī)模的表達(dá)都須承擔(dān)巨大的成本，而且，小型表達(dá)越多，大型表達(dá)的可能性就越小。同時，在法治邏輯下，每一次非常規(guī)的表達(dá)在再度復(fù)制后都會走向常規(guī)化，從而使新的非常規(guī)表達(dá)面臨著更大的困難。參與治理在法治國家中有著強(qiáng)大的合法化動力，而一旦合法化，就會獲得排斥其他表達(dá)途徑的力量。就此而言，它不僅不會對正在生成的非政府組織以及社會自治運動提供社會治理的機(jī)遇，反而會成為阻礙它們進(jìn)入社會合作治理體系的障礙。所以，這一在法治國家框架不變條件下的補(bǔ)充性方案，并不能取得社會治理上的積極進(jìn)展，沿著法治國家理論的邏輯去思考社會治理變革的問題，是沒有出路的。這表明，在面向未來的社會治理變革中，近代資產(chǎn)階級的主權(quán)國家理論以及法治國家實踐，都不是通過稍加修繕就能獲得新生的社會治理模式，真正的社會治理體系變革，是包含在對主權(quán)國家和法治國家這兩種近代國家形式的否定之中的。

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