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在歷史考察中可以發現，近代國家經歷了一個由主權國家向法治國家演進的過程。國家的最初范型是絕對國家，它也是第一種主權國家，是以君主主權為標志的國家。絕對國家之后，英國建立起了立憲君主國，這可以視為第二種主權國家，它以議會主權為標志。其后，在理論上，議會主權為人民主權所取代。美國革命建立起了憲政國家，通過三權分立確立起了人民主權的政治原則，但也使人民主權從此僅僅成為一個原則。憲政國家不再是一種主權國家，而是一種法治國家。法治超越了主權范疇，法的最高性取代了主權的最高性。隨著法治國家在理論和現實中的大獲全勝，法治成為現代社會治理的基本框架。同時，法治國家的內在矛盾也使公共生活陷入了某種困境。

關鍵詞：人民主權；主權國家；法治國家；社會治理

在政治學的國家理論研究中，人們很少對近代以來的國家作出區分，特別是在中國學術界，每當談到國家的時候，究竟是指什么國家，可能都是不清楚的。我們在閱讀中國學者關于國家問題的敘述時，往往需要在具體的語境中去琢磨其真實所指。由于國家的概念是含混的，所以，在建立一個什么樣的國家的問題上，以及在國家的框架下去對哪些方面的建構作出努力？都是缺乏理論支持和系統規劃的。許多政治行動方案，都具有很大的隨機性。如果我們對近代國家的歷史演進加以歷史性考察，就可以發現，近代國家是有著不同類型的，而在不同類型之間，有一個演進的過程。我們所應建立起來的國家，以及我們在國家的意義上所應致力于建構的政治的和公共的生活應當是什么樣子，都需要以近代西方國家的這些類型作為參照，或者說，我們的社會主義國家及其政治生活，應當與西方所有這些國家類型相區別，而不是在這些類型中選取其中一個作為建構目標。所以，考察西方近代國家生成和演進的歷史，是有利于澄清當前各種政治主張的。這是一項基礎性的工作。

一、主權國家的生成過程

近代國家最初是以主權國家的形式出現的，早期的所謂“朕即國家”，其實不過是“朕即主權”的同義語。在近代國家生成的過程中，幾乎所有的爭執都發生在神權與主權之間，所以，主權是使近代國家從神權體系的捆縛中掙脫出來的利刃。不僅是主權觀念使國家從神權體系中掙脫了出來，而且，在國家出現后，有關國家形式的一系列論爭，也都是圍繞主權進行的。首先，絕對國家確立起并希望一直保有君主主權。很快，新生的社會力量則希望限制乃至推翻君主主權，以求建立起有利于自己的主權國家。因而，在絕對國家治理體系內部，就產生了議會與國王間的持續斗爭。隨著社會力量的不斷壯大，這種斗爭以革命的形式爆發，并在英國建立起了第一個議會主權的國家。伴隨革命的深入，人們對主權觀念的認識也不斷加深，并發展出了人民主權的學說。

然而，隨著人民主權觀念的出現并在革命實踐中被確立為基本政治原則的時候，主權國家的歷史也就終結了。在近代歷史上，人民主權是通過三權分立的代議民主制度的形式而得以確立的。可是，在這種制度形式下，人民主權實際上是不存在的，它是以一種虛構的方式而成為國家的組織原則，卻不是一種現實的形態。與此不同，美國革命后也使用了三權分立的代議民主制，但所建立起來的卻是憲政國家，或者說是一種法治國家，而不是主權國家。說它是法治國家，其典型特征就是法律而非主權獲得了國家治理上的最高性。今天看來，在人類的后工業化進程中，法治國家開始顯現出疲態，人們發現它處在某種困境之中。也許，這意味著國家形式的一場新的變革。而對近代國家演進邏輯的梳理將有助于我們更好地認識這場變革。

回顧歷史，主權觀念的提出敲響了神權國家的喪鐘，當人們發現世間存在著主權這樣一種“至高無上的權力”的時候，對無上神權的所有崇拜便都灰飛煙滅了。從邏輯上看，從神權的絕對性到主權的絕對性，這是一種順理成章的過渡，但在現實中，這一過渡卻是很復雜的，經歷了一個由分到合的過程。同時，即便在絕對國家內部，所謂的“合”也更多的是指它統合了教權，在這種統合的同時，又把教權排除出了治理體系，更重要的是，在其治理體系內部也出現了各種治權的分化。這是由近代社會的總體分化趨勢所決定的。首先，市民社會的出現引發了神權治理體系內部的利益分化，教權與俗權在逐利動機的驅動下開始分道揚鑣。起初，市民社會的要求滲入神權國家的治理體系中，通過各種渠道對國家治理施加影響，并最終通過議會這樣一種制度設置而找到了自己在國家中的一席之地。議會出現之后，議會、王室與教會在神權國家內部形成了三足鼎立之勢，并且，出于共同的利益訴求，議會與王室逐漸走到了一起，以一種“聯盟”的形式共同對抗神權國家的殘軀。在這一過程中，世俗權力聯合起來對付教權這一“共同的敵人”，從而就需要一種世俗的理論來為其提供支撐，所以，主權學說得以發明，并通過對君主主權的論證來尋求一種對神權國家的替代形式。經過反復較量之后，神權國家最終土崩瓦解，絕對國家也同時建立了起來。

就絕對國家的出現而言，議會是必不可少的催化因素。從歷史上看，議會的產生正是迅速成長起來的市民社會與國家尋求聯盟的結果。有了議會，市民社會與國家便可以在很多事情上繞開神權國家，甚至在某些場合直接與神權國家進行正面交鋒。議會的發生史可以證明這一點。1295年，英王愛德華一世為求在征收稅款的問題上得到各階級的同意，召開了被后世稱為“模范議會”的會議，這可以看做是西歐議會史的開端。世俗權力通過召開會議來就征稅的問題達成一致意見，這本身對教權并不構成什么威脅。但是，這種做法卻顯示了國家可以獨立于教權而行事的特征，并逐漸演化成通過會議去處理各種各樣的世俗事務，從而不斷地展示出國家日益增強的實力。通過會議這一形式，國家力量增強了，而教會的影響卻受到了相應的削弱，會議成了聯合市民社會以及各種社會力量的載體，并獲得了社會的支持，從而逐漸演化成了“議會”這樣一個獨立于教會之外的、國家與社會討價還價的機構。在歐洲議會史上，這種情況是普遍存在的，比如，1302年，戰爭迫使法王菲利普四世向教士抽取“什一稅”，引發了與教皇之間的矛盾，菲利普四世的做法也是召開三級會議去求取支持，從而開啟了法國的議會史。既然議會本身就是為增強國家實力而創設的，它自然就需要為國家的強大獻力。此后，國王在議會的支持下順利地擴大了稅源，除了封臣的常規貢賦，還從城市居民與鄉村居民那里普遍征收實際上的財產稅，貿易關稅也從這一時期開始征收。在英國，到了愛德華一世之后，英王可以不經羅馬教皇批準而向教士課稅，并可以分享教皇向教士征收的賦稅。[1]在此，國家相對于教會的力量顯現無遺。

不過，議會畢竟是以社會利益代表的身份出現的，在增強國家實力的同時，它也必須為社會利益張目。因此，通過與國家的“聯盟”，它逐漸掌握了立法權。愛德華一世之后，未經議會批準君主不得新法令已成為既成事實。[2]1407年，亨利四世赦準：此后征收錢款的法案由平民院擬定，獲兩院同意后再呈國王，在征稅問題上，議會獲得了有限的卻又是關鍵性的草擬權。1414年，平民院成功地規定：今后平民院的要求與立法之間應一字不差。至15世紀中葉，平民院擬定的法案，國王可以否決，可以欽準，但不得予以修正。從此，國王無法任意閹割平民院的立法要求。同時，在立法序言中出現了“依貴族院、平民院的權力”字樣，表明平民院的立法權力得到正式確認。[3]

議會對立法權的獲取好像是在與國王的斗爭中實現的，但在實際上，這仍然是國家與社會“聯盟”的結果。在神權國家中，經教會闡釋的神法是社會治理的根本依據，隨著世俗力量的崛起，統治的合法性來源開始發生轉變，“人法”逐漸取代了“神法”的地位。在“政府建立在被統治者同意的基礎上是居主導地位的學說”的要求下，[4]國家便只能將立法權力交由代表被統治者的議會。易言之，這實際上是國家通過與社會的聯盟而取得的與教會爭奪立法權的一次共同勝利，因此，它也是為主權國家的出現所作出的準備。這在隨后出臺的法律文件中得到了明確的體現，比如，1393年，英國議會通過了《王權侵害罪法》，重申教權不得逾越王權，否則視為犯罪。[5]于是，在議會持續的合法活動之下，神權國家邁向了解體之路，而主權國家則在教權的衰落中興起。教權與主權的此消彼長也在理論中得到了反映，正是在議會產生的前后，阿奎那提出了“教皇的權威直接來自上帝；皇帝的權威則來自于人民的同意和教會的合作”的觀點，[6]從而開啟了對兩種不同性質的權力加以區分的思想傳統，也為主權觀念的出現鋪平了道路。其后，馬西利烏斯在《和平的保衛者》一書中進一步對教皇權展開了猛烈的批判，并提出了立法權應當歸屬于人類社會的立法者的革命性論點。在中世紀后期，經過長期的斗爭，人們實際上已經初步具有主權的觀念。到了中世紀后期，社會處于一個急劇轉型的過程中，特別是在宗教改革的巨大沖擊下，神權國家轟然坍塌，以布丹為代表的君主主權學說在將主權觀念迅速普及為政治常識的同時，也迅速占領了政治理論的制高點，為君主的強勢行動提供了充足的理論支持。隨著各國君主相繼與羅馬教廷反目并建立起受自己控制的教會體系，絕對國家在歐洲建立了起來，歐洲社會也就此進入了主權國家演變的歷史階段。

二、從主權國家向法治國家的演進

主權國家的第一個形態被學術界稱作“絕對國家”，意指國家不再受控于神權，而具有絕對性的地位。但是，由神權國家向絕對國家的轉化是一個復雜的進程，它是以社會的分化為前提的，在某種意義上，社會分化正是神權國家解體的真正原因。雖然在當時的歷史條件下，絕對國家可以保證社會分化后被維持在國家框架下，但從邏輯上看，絕對國家是與社會分化的歷史趨勢不相符合的，所以，君主主權的理論自一產生起，就面臨著此起彼伏的反對之聲。絕對國家是從神權國家走向現代法治國家的一種過渡形式。一方面，絕對國家用君主主權沖擊了神權，終結了神權國家：另一方面，君主主權自身又必然與神權一道而受到人權的否定。然而，當“天賦人權”從抽象的理論設定向現實轉化的時候，又開始了兩個方向：其一，把“人權”解讀為“人民主權”，即建立人民主權的國家；其二則是在人權中解讀出法的精神，并根據法的精神去建構法治國家。

在較早發生革命的荷蘭，阿爾色修斯就提出了一種激進的反君主主權理論。他認為，主權在本質上不能被看做個體的屬性，而是應當看作整體的屬性，所以，主權是不能歸于個體的，而必須歸于所有的人。在他看來，最高權力不僅在原初意義上屬于人民，而且將永遠屬于人民。至于政府權力，只是得自于明示或推定的契約，所謂統治者，只不過是執行者，只有人民，才是無可置疑的所有者。[7]就這些主張而言，阿爾色修斯已經非常接近人民主權學說。不過，由于絕對國家中的臣民概念尚未消退，在他的視野中，“人民”只是排除了統治者的臣民的集合，而不是與國家相對的那些人們的集合。這就使其學說面臨一種尷尬：主權者不是統治者，統治者也不是主權者。那么，國家到底屬于誰，又該依據誰的需要進行建構呢？人民即便是作為主權者，也無法對國家治理施加影響，那么，這就只能是一種“純粹虛構意義上的人的、與政府相對的臣民集合體的主權”。[8]可見，雖然阿爾色修斯的思想是出于反對君主主權的需要而出現的，卻只是對君主主權的條件反射，而不是一種自覺的應對。所以，它還遠遠稱不上是主權在民的思想，由于貫穿其中的是統治者與被統治者的二元對立，更多地顯現為是在利用主權概念對中世紀社會學說加以改造。

當然，這一改造本身也是革命性的。因為，以正統自居的君主主權論在受到了來自主權學說內部的攻擊時，必然會進行還擊，而這種反擊一旦作出，也就為論戰布下了正式舞臺。在持續的論戰之后，各種主權學說不僅在理論上更加成熟，也找到了更有利于同現實結合的方式。隨著英國革命以議會軍的勝利而暫告結束，議會主權已大有取代君主主權之勢。這時，霍布斯以絕對國家理論代言人的身份對議會主權進行了猛烈的反擊。但是，歷史已經不可能容許君主主權繼續存在，因此，霍布斯奏響的只能是一曲挽歌。在絕對國家時期，議會已經能夠在很大程度上左右王位繼承，而革命的進展則使議會意識到自己不僅可以選擇國王，更可以指定國王。因此，盡管革命不久就出現了復辟，但議會隨即通過“邀請”新的執政者的方式擊退了復辟。隨著新政權的上臺，議會與國王的關系已經在事實上顛倒了過來。在《權利法案》及一系列相關法律文件出臺后，這一事實進一步得到了法律的確認，議會主權就此確立。

不過，在理論上，議會主權并不具有十足的合法性。議會能夠宣示主權，是因為它自視為社會的代表，而社會不過是人民的別稱。所以，不可能有一種能夠自圓其說的議會主權理論，議會主權之所以能夠成為現實，乃是由于當時“人民”概念的復雜性與模糊性所引致的，而任何試圖對議會主權進行論證的人，一不留神都會跨過人民主權的疆界。這種矛盾，在洛克身上表現得尤為明顯。

與霍布斯不同，洛克將自己對立法權與議會的探討置于其理論的核心地位。在他看來，“立法權不僅是國家的最高權力，而且當共同體一旦把它交給某些人時，它便是神圣的和不可變更的；如果沒有得到公眾所選舉和委派的立法機關的批準，任何人的任何命令，無論采取什么形式或以任何權力作后盾，都不能具有法律效力和強制性”。[9]因此，社會契約生效與國家形成的標志便是立法權的出現，而執行權、對外權則是由此派生的。國王雖然擁有執行權，也參與立法，并且因此而被稱為至高無上的權力者，但實際上，他握有的只是最高的執行權，而非最高權力。就他是最高的執行者而言，他是免于隸屬別人的；但“他既參與立法，則除他所參加和同意的立法機關以外，他并不屬于其他更高的立法機關和對之負責”。[10]易言之，確實不存在高于國王的議會可以約束他，但他必須對自己所屬的議會負責。通過分權以及對立法權最高性的強調，君主主權被化解了。國王仍然可以說是政府乃至議會的首腦，但必須從屬于他所“領導”的這個議會了。國王即便能夠宣示主權，也是因其議會首腦的身份，故而，主權實際上是屬于議會的。這不僅是理論上的設定，其實也是當時的現實。

所以，洛克的工作實際上是在對1688年革命進行理論確認，可以認為，他所希望確認的正是議會主權。但是，作為一種革命學說，要賦予立法權最高性，他不得不求助于契約論，這就使他面臨人民主權的困擾。既然權力是由人民讓渡的，人民自然有權收回；如果人民希望收回，那是否意味著進一步的革命呢？果若革命，那1688年革命的所有成果以及他為之進行的所有辯護就都白費了。因此，他必須規定“共同體在這方面總是最高的權力，但是這并不能在任何政體下被認為是這樣，因為人民的這種最高權力非至政府解體時不能產生”。[11]事實上，人民的這種最高權力僅僅意味著其能夠“決定是否有正當理由可以訴諸上天”。[12]同時，他希望讓人相信，“人民并不像一些人所想象的那樣易于擺脫他們的舊的組織形式……人民遲遲不肯放棄他們的舊制度的傾向，在我國發生的許多次革命中，在現代和過去的時代，仍舊使我們保留由國王、上議院和下議院所組成的我們的舊的立法機關，或經過幾番無結果的嘗試之后仍使我們重新采用這一制度”。[13]人民確實握有最后的權力，但行使與否需要交由一個虛構的上天來定奪；即便人民最終行使了這一權力，他們仍然會建立起傳統的政府組織。“革命”的結果仍然是議會主權，也就不成其為革命了。可以看到，從契約論出發，洛克不是推導不出人民主權的，但現實卻令他不能得出這樣的推論。所以，我們往往既承認他是主權在民思想的首創者，也認為他是議會主權的辯護者。兩種說法是無所謂對錯的，現實的復雜性決定了理論的矛盾性。然而，議會主權能在英國建立起來，畢竟是由其強大的議會傳統決定的，在議會傳統相對薄弱的大陸，它并不能適應革命的需要。這就需要一種新的學說適時出現了。

在1688年革命之后的百余年時間里，大陸仍然處于絕對國家的統治之下。不過，革命的春風已經漂洋過海，帶給許多思想家以激情與靈感，使之可以進行進一步的理論構造。其中，孟德斯鳩與盧梭是當仁不讓的杰出代表。相比于后者，孟德斯鳩的理論出發點更多的是治理而非革命。因此，他關注的不是權力，而是自由。在當時的政治背景下，能夠超脫革命而談自由的，只能是英國，故而他的闡發是以英國的議會君主制為前提的。正是如此，他才會認為，不管民主制還是貴族制的共和國，在性質上都是不自由的國家，因為在這些共和國中，“同一個機關，既是法律執行者，又享有立法者的全部權力。它可以用它的‘一般的意志’去蹂躪全國；因為它還有司法權，它又可以用它的‘個別的意志’去毀滅每一個公民”。[14]在他看來，真正的自由只在英國式的君主國中才存在，“它的政制的直接目的就是政治自由”。[15]

顯而易見，孟德斯鳩較多地受到洛克的影響，也正因為對洛克的學說和英國的政治現實有著充分的了解，他才能夠發現其中存在的問題。在英國式的議會主權中，盡管議會與政府已經分離，但立法與司法兩權仍然操控于議會之手。這也是洛克最終避免了人民主權推論的一個重要原因。也就是說，盡管人民握有最后權力，卻由于世間不存在一個居于議會與君主之間的裁判者，最后權力的意義便只能是訴諸上天。然而，議會的強勢同樣蘊含著危險，“政府形式穩定地邁向議會專權之路，權力由一小撮密切合作、僅代表某一有限階級之利益的寡頭執政者所掌握”。[16]這一現實使得持有主權在民觀點的洛克在18世紀受到了英國法學家的批判，對于孟德斯鳩所傾心的自由，更是構成了不小的挑戰。要化解這種矛盾，就必須進一步分權。洛克劃分的三權是立法權、執行權和對外權，孟德斯鳩則提出了立法權、行政權與司法權的分立。但是，為了維護英國政制的理想形象，孟德斯鳩在進行轉換的時候要了一個小把戲，那就是，他雖然承認三權分別為“立法權力”、“有關國際法事項的行政權力”和“有關民政法事項的行政權力”，卻將第二種權力“稱為”行政權，將第三種權力“稱為”司法權。這樣，他便仍然可以說他描述的是洛克筆下的英國，雖然二者已經有了本質性的區別。

當然，也可以認為，與盧梭一樣，孟德斯鳩的三權分立也屬于一種革命學說，因為他實際上是在尋找一種革命后政治建設的理想樣板。不過，對于仍然處于絕對國家統治下的大陸人民，此時的首要任務是革命而非建設。所以，孟德斯鳩的學說應當說是超前了一些。這個時候，人們更需要的是一個能夠改變現實的人，這個人就是盧梭。在革命意義上，盧梭最大的貢獻就在于將“人民”與“主權者”、“國家”三個詞等同起來。國家只是一種契約的產物，“當它是被動時，它的成員就稱它為國家；當它是主動時，就稱它為主權者”。[17]而作為契約的結合者，“他們集體地就稱為人民；個別的，作為主權權威的參與者，就叫做公民，作為國家法律的服從者，就叫做臣民”。[18]所謂臣民就是人民，所謂人民也就是主權者，而主權者就是國家。因此，國家就是人民，人民可以建立國家，自然就可以推翻不合心意的國家。人民主權學說由此而正式形成。

洛克與孟德斯鳩本質上都是在論證社會之于國家的獨立性，由此才可以從社會出發探討治理的問題。而盧梭則將二者重新統合起來，雖然人民或者說社會被賦予了無上的權力，卻因之失去了自我，無時無刻不在背負著國家這一重擔。因此，可以說，盧梭創造了一種有力的革命學說，卻抹殺了所有有效的治理理論。在這一學說指導之下的法國革命久久不能平息，很大程度上也應拜其所賜。盧梭式的人民主權從一產生就宣告了它的非現實性，它統合國家與社會的行為必然要走向極權主義的結局。故而，法國乃至歐洲大陸的革命雖然都在此時迎來高潮，卻由于找不到一條現實出路而經歷了痛苦的反復。直到后來，歐洲國家再度出現極權主義的時候，在一開場都往往是打著人民主權的旗號。就此而言，盧梭的人民主權理論是有著他自己意想不到的后果的。盧梭之后，歐洲關于議會主權與人民主權的爭執從未停息：為了抵制大陸的革命風潮，英國人進一步強化其議會主權原則；由于人民主權在法國的失敗，在德國則發育出了國家主權的變種。然而，人民主權已經走到了主權學說的頂峰，任何理論上的改造都不可能再得出有意義的成果。建立現代國家的要求，需要通過尋找另一條路徑來加以實現，這一路徑是由美國革命發現的。與大陸之間那種既有淵源又相分離的關系決定了美國可以不偏執于英國或法國任何一極，而是把洛克、盧梭與孟德斯鳩結合了起來，通過三權分立的議會民主制，建立起了第一個嚴格意義上的憲政國家。此后，人民主權作為最重要的政治原則也得到了體現。人民主權原則所包含的邏輯是：既然主權不是屬于立法機關、行政機關、司法機關或任何特定的機構與個人的，那么它就是屬于人民的；但是，人民的主權既在憲法中規定又存在于憲法框架之中；人民在原則上擁有國家主權，甚至會反映在大選之類的行動中，而在政治的日常運行中，人民主權卻不是不無條件的。所以，在根本上，憲政是國家的最高原則。

三、法治國家在治理上的困難

美國的憲政國家模式實現了對主權概念的超越。就本質而言，法治本身與任何主權觀都是矛盾的，因為法治要求法的最高性，然而，只要主權者存在，它就是超越于法的。早在議會主權的形成期，柯克就意識到了這一矛盾。所以，他雖然在反對君主主權的意義上更多地表現出對議會的支持，而在實際上，他則希望用法律去同時限制國王與議會。比如，在駁斥御前大臣的一個提議時，他答道：“沒有國會，國王不能改變普通法中的任何部分，也不能通過他的諭令創造出任何罪名，如果在此之前它不是一個罪名的話。”而在另一個案例中，柯克又明顯偏向國王，他說：“（國會的）任何法案不能約束專屬于國王、與他的位格不可分割的任何權力……國王不能受到作出赦免的法案的約束；因為，施恩和赦免的權力乃是一種君主持權，專有地、不可分離地附屬于國王的位格。”[19]如果以主權觀去評判，他的這兩段言論是矛盾的；若以法治的標準去衡量，這種“矛盾”卻是合理的。當然，不能說柯克已經具有成熟的法治思想，但是，通過他，我們至少可以發現這樣的邏輯：法治只有在主權被虛化，不專屬于任何個人或機構之時，才具有可能性。

如上所說，盧梭的主權概念具有絕對化的內容，當他把人民與國家、主權者等同時，當他把個人稱為公民與臣民時，無疑已經發現了現代社會的復雜性與個人角色的多面性。或者說，在他這里，個人已經是作為一個“角色集”而出現的。的確，國家與社會關系的演進到了今天，已經把所有人都型塑成復雜的角色集了，一個人既是公民又是“市民”，或者其他的社會角色，人的生活被分成不同的部分，在他鄭重地去過每一種生活的時候，總是以特定的角色出現的。在政治生活中，他扮演著公民的角色；在職業活動中，他是一個從業者；在經濟生活中，他作為一個市民具有嚴格的逐利特性……但是，這種角色的多重性與盧梭的主權概念恰恰是不相容的。因為，個人角色的多重性在“人民”那里也無法實現純粹化的抽象，人民的概念也就不具有同一性以及單一性的內涵。如果人民概念中不具有同一性和單一性的內涵的話，那么它的哪一個部分才能成為主權的載體呢？這就是盧梭人民主權理論上的一個自反性結果。當然，盧梭在論證人民主權的時候所引入的是“公意”的概念，試圖用公意去化解人民概念中的那些非同一性和非單一性內容。其實，他這樣做是經不起邏輯分析的，因為人的角色的多重性決定了他們只有在一個共同領域中扮演相同的角色的時候，才有可能就相同的目標去達成一致意見，這在國家這個多重生活的復合體中，對于國家這一最高的實體性存在物來說，這些具體領域中的一致意見是不具有實質性意義的。所以，超出具體的生活或活動領域，在一般的意義上，人的角色的多重性決定了“公意”根本不可能形成。這樣一來，人們就只能依靠法律來確定某種公共利益。所以，國家的生命就在于法律。

既然法律是對公共利益的規定，那么，公共利益是如何形成的？這個問題就變得很重要了。在密爾看來，這一過程是這樣的：我們首先對利益進行分類，“這種分類既使我們想起它們的類別，就可能表明政府形式適于分別促進各種利益的性質。如果我們能說社會的利益是由如此這般的因素組成，那將會是很方便的；這些因素之一要求這樣的條件，另一因素要求另外的條件，那么，在最大程度上把所有這些條件結合在一起的政府就必然是最好的政府了”。[20]顯然，這種政府就是代議制政府。正是在這里，才能真正發現美國人確立起法治國的秘密。也許美國人并沒有意識到人民主權原則上述邏輯上的悖論，但通過對英國以及大陸現實的審視，使它不愿意去完整地接受英法的學說。所以，它接受了人民主權原則，卻是有限地接受，是把人民主權原則置于憲法的框架下的，或者說，在實踐上把這一原則安排成一種選舉制度，而在社會治理的問題上，則把法律放置在最高的位置上，建立起了法治國家。法治國家是三權分立的，同時，又貫徹了代議民主制的精神，人民主權作為一項原則被保留下來了，卻不是作為國家存在以及合法性的證據而被時時提起。

雖然盧梭謀求“公意”對人民主權原則的支持，但是，要從人民主權原則中推導出公共利益是困難的。公共利益的概念所代表的是另一個理論視角，這一理論視角是基于社會分化為公共領域和私人領域的現實而提出的。正是由于社會分化為不同的領域，而又在不同的領域中謀求同一性的因素時，才發現了公共利益。或者說，由于社會分化為不同的領域，國家在凌駕于不同領域之上去整合或調整不同領域的時候，需要從維護和保障公共利益出發，而法律則是它維護和保障公共利益的基本手段。正是這樣，產生了法治國家。在很大程度上，法治國家無非是確認公共利益的手段。有了公共利益的問題，也就有了認識國家機構公共性的要求，進而有了建構現代公共生活的需要。

公共利益、公共性以及公共生活在現代政治學理論中又都是與“代表性”這個概念聯系在一起的，或者說，它們是通過代議制的制度安排才能轉化為現實的。然而，在公共利益、公共性以及公共生活之中，有著形式的一面，還有著實質性的一面，它的形式的一面被哈貝馬斯稱作形式的公共性，而實質的一面則被看做是它的公正內涵。代表性或代議制的制度安排，所實現的只是形式公共性的一面，而公正問題則須交由其他途徑予以解決。這個途徑就是行政，只有在連貫的行政行為中，社會公正才能在較大程度上受到維護。因而，政治與行政的分離實際上也是代議制在邏輯上的延續。就此而言，美國人率先提出政治與行政的二分原則也就不難理解了。所以，今天存在于美國的機構以及制度設置都需要從法治國家的角度來認識，它與歐洲近代早期的主權國家概念是不甚一致的。

法治國家的治理邏輯是：政治部門制定規則，再由行政部門予以實踐，體現在制度設計上，那就是議會制定規則，政府執行規則。由此可見，法治國家制度設計的初衷是希望通過議會制定規則的方式而形成公共利益，再由政府在規則的施行中使公共利益得以實現。但是，在復雜的社會條件下，正如密爾所說的那樣，由所有利益結合而成的公共利益是不存在的，因為利益間的沖突是不可避免的。故而，公共利益形成的現實途徑只能是通過特定的表達渠道進行抽象，過濾掉那些具有沖突性的利益，留下那些可以被結合為一體的利益。這種渠道就是政黨以及利益集團等政治組織。作為利益交匯乃至爭鋒的一個場所，議會本身不是一個利益組織，而是各種不同利益“抵凈”的地方。可是，在現實的政治運行中，政黨以及利益集團是典型的利益組織，它們只關注自身利益而不關心公共利益，而且，由于利益組織間必然存在著力量上的差異，它們的利益表達也就對規則制定的影響不同。雖然是通過議會和在議會中進行，但是，集團利益總是無法抵凈，公共利益也就不可能形成。然而，代議制的制度設計本身恰恰是把議會活動的結果當成公共利益了，以至于治理規則也就在無形中成了集團利益的體現。政黨政治越發達，這一情況就越嚴重。這就是法治國家理論與實踐上的不一致，亦如主權國家的理論一樣，法治國家的理論一旦被放置到實踐中去，也出現了邏輯上的不徹底性。

法治國家發展到今天，常規性的立法活動已經程式化，議會在很大程度上變為一個選舉機構。同時，由于政黨的介入，選舉被強化為競爭。作為一種競爭，選舉活動更關心“話題”，而非“議題”，議會隨之演變為一個政治秀場，形形色色的話語排斥了實際行動。當然，話題本身也可能是社會需求的真實反映，卻不總是這樣，由于話題本身易受誤導，它在很多時候是與真實的社會需求毫不相干甚至背道而馳的。如果代表性在這里被解讀成最能體現公眾話題的話，那么，那些迫在眉睫的議題，那些真實的卻與集團利益相沖突的社會需求，就將受到掩蓋或粉飾，并會隨著選舉周期的循環而不斷地累積起來。當累積到一定程度的時候，便釀成了嚴重的合法性危機。因此，法治國家并不能真正解決代表性問題。

就行政而言，自從與政治分離之后，便被稱為公共行政了，其理由是作為公共性表現形式的代表性問題已經在政治領域得到了解決，因此，行政只需要將政治意志執行下去就能實現公共性，就能向社會提供公正。這種供給公正的安排是通過對行政人員私心的排斥所進行的設計，是合乎代表性的邏輯的，也就是說，社會公正是一種關于“公”的價值考量，其實現的前提就是要排除一切關于“私”的價值考量。進一步的邏輯要求就是讓行政理性化，進行價值“祛魅”，建立起官僚制度。從20世紀的實踐看，理性官僚制通過“分工－協作”機制以及層級節制原則的確立而消除了行政行為中價值判斷的必要性與可能性，使得治理規則可以不經過濾地得到實施。然而，也正是由于官僚制極端化的“分工－協作”傾向，將每一個人、每一個組織都變成了龐大官僚體系中某個或大或小的零部件。隨著行政領域的理性化，政治領域逐漸成為那些無經驗的職業政治家的樂園，其結果就是確立起了技術專家在決策中的主導地位，使得官僚政治最終演變為專家治國的實踐。

無疑，專家治國可以提高決策理性，減少決策風險，而且由與現實無直接利益關聯的技術專家進行決策也確實可以保證在決策動機上的公正。但是，另一方面，決策者與執行者的分離也必然會付出降低決策科學性與針對性的代價，在執行過程不包含價值重估的情況下，這種南轅北轍的所謂“公正決策”是鮮有實際意義的。從現實運作來看，對社會公正的供給主要是在社會不公正發生之后的補救方式，如果行政決策失去了針對性，補救性的行動也就很難及時跟進，即使作出了，也有可能不到位或者被用錯了方向。在這個意義上，羅爾斯對契約論傳統的復興，實際上也就是希望以“原初狀態”消除“專家”對公正問題的誤導。因此，制度設計的初衷，即以行政去實現社會公正的愿望，同樣是無法達成的。這就是法治國家在通過行政而實施的實際治理過程中所出現的困難。

可見，在法治國家中，公共利益、公共性以及公共生活都只是一個假象，屬于理論上的假定，即便把它們轉化為現實的代表性設置以及公正供給途徑，都無法真正達到目標。所以，法治國家至多只能在形式公共性方面去作出努力。特別是在法治國家由于理性化的追求而發展出了專家治國的措施時，形式公共性與實質公共性的分離也就變得越來越嚴重。我們知道，等級社會的治理模式就是一種赤裸裸的精英治國，盡管它并不能保證治國者一定是精英。就法治國家是出現在主權國家之后的歷史現實而言，它應當繼承主權國家廢棄等級社會的成果，而現實卻是，法治國家重新把精英集團推上了治國的位置。當然，與等級社會中身份型的精英治國不同，它是一種技術型的精英治國，相比前者具有一定的開放性。然而，正如韋伯指出的，“專業知識的社會意義在理性化的進展下只會增加，而不太可能減少。它所造成的結構性問題，頂多也只能借著全面實施自我管理制度來‘減輕’，卻非‘解決’此問題。因為，雖然任何組織上防患于未然的辦法，如官員之選舉罷免、縮短任職期限、輪調或以抽簽決定去留、嚴格的委任命令制與賦予職位以業余性的特質等，都想要‘減少專業知識及業務性知識的權力地位’，以便有助于社會關系之開放以及最小化支配的關系；問題是這些專業的、業務性的和由此而生的‘支配的知識’正好有著最佳的本錢，足以混入這種開放策略之中使其失效，并且還借著強調專業能力來達成社會結構進一步的分化……縱使在某些例子里，人們對安排合理生活規劃的意愿尚不強烈，但不需經過多長的時間，那起先與直接民主制最為配合的外行管理便會變質為名流士紳型的管理，而隨著與日俱增的績效壓力，這一種管理總會讓位給科層官僚制的行政管理”。[21]可見，現代社會這一“開放社會”實際上卻擁有強大的不斷自我封閉的內在動力。也就是說，在結果上，它與傳統社會的精英治國是非常相似的。這就是法治國家在治理結構上無法最終走出傳統社會精英治國陷阱的真實情況，盡管它引入了理性和知識，卻沒有發生結構上的根本改變。

到了20世紀后期，學術界對精英治國的問題作出了反思并提出了批評，“民主行政”與“參與治理”理論的提出，都意味著尋求替代精英治國路徑的努力。但是，就理論特征來看，“民主行政”和“參與治理”的設計還只是一種將代表性設置下移到行政領域的做法，而不是對法治國家本身所作出的懷疑。當然，在民主行政和參與治理的設計中包含著一個合理的判斷，那就是政治與行政的分離使社會治理落入了形式公共性追求的窠臼，希望借參與治理的方式來加以糾正，讓公共行政獲得實質公共性的內涵。表面看來，參與治理的確可以對精英專制造成沖擊，而在實際上，參與本身卻不能改變精英治國的基本格局，因為參與本身是有限的，而且是受到精英控制甚至利用的，完全可能成為治國精英們為自己涂脂抹粉的材料。其實，參與治理的設計只是一種對公眾表達方式或表達途徑的改變，是把政治上的大型表達轉化為行政上的小型表達的做法。

我們知道，在一個復雜的規則體系中，任何規模的表達都須承擔巨大的成本，而且，小型表達越多，大型表達的可能性就越小。同時，在法治邏輯下，每一次非常規的表達在再度復制后都會走向常規化，從而使新的非常規表達面臨著更大的困難。參與治理在法治國家中有著強大的合法化動力，而一旦合法化，就會獲得排斥其他表達途徑的力量。就此而言，它不僅不會對正在生成的非政府組織以及社會自治運動提供社會治理的機遇，反而會成為阻礙它們進入社會合作治理體系的障礙。所以，這一在法治國家框架不變條件下的補充性方案，并不能取得社會治理上的積極進展，沿著法治國家理論的邏輯去思考社會治理變革的問題，是沒有出路的。這表明，在面向未來的社會治理變革中，近代資產階級的主權國家理論以及法治國家實踐，都不是通過稍加修繕就能獲得新生的社會治理模式，真正的社會治理體系變革，是包含在對主權國家和法治國家這兩種近代國家形式的否定之中的。

[參考文獻]

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[3]參見蔣勁松：《議會之母》，北京：中國民主法制出版社，1998年，第20－24頁。

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[5]［英］阿薩？勃里格斯：《英國社會史》，陳叔平等譯，北京：中國人民大學出版社，1991年，第104頁。

[6]［美］梅里亞姆：《盧梭以來的主權學說史》，畢洪海澤，北京：法律出版社，2006年，第3頁。

[7]參見［美］梅里亞姆：《盧梭以來的主權學說史》，畢洪海譯，北京：法律出版社，2006年，第8－9頁。

[8]［美］梅里亞姆：《盧梭以來的主權學說史》，畢洪海譯，北京：法律出版社，2006年，第10頁。

[9]［英］洛克：《政府論》下篇，葉啟芳、瞿菊農譯，北京：商務印書館，1995年，第82頁。

[10]［英］洛克：《政府論》下篇，葉啟芳、瞿菊農譯，北京：商務印書館，1995年，第93頁。

[11]［英］洛克：《政府論》下篇，葉啟芳、瞿菊農譯，北京：商務印書館，1995年，第92頁。

[12]［英］洛克：《政府論》下篇，葉啟芳、瞿菊農譯，北京：商務印書館，1995年，第103頁。

[13]［英］洛克：《政府論》下篇，葉啟芳、瞿菊農譯，北京：商務印書館，1995年，第135頁。

[14]［法］孟德斯鳩：《論法的精神》上冊，張雁深譯，北京：商務印書館，1978年，第156頁。

[15]［法］孟德斯鳩：《論法的精神》上冊，張雁深譯，北京：商務印書館，1978年，第155頁。

[16]［美］沃特金斯：《西方政治傳統：近代自由主義之發展》，李豐斌譯，北京：新星出版社，2006年，第64頁。

[17]［法］盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，北京：商務印書館，2003年，第21頁。

[18]［法］盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，北京：商務印書館，2003年，第21頁。

[19]轉引自［美］斯托納：《普通法與自由主義理論：柯克、霍布斯及美國憲政主義之諸源頭》，姚中秋譯，北京：北京大學出版社，2005年，第49、50頁。

[20]［英］J．S．密爾：《代議制政府》，汪瑄澤，北京：商務印書館，1984年，第18頁。

[21]［德］施路赫特：《理性化與官僚化：對韋伯之研究與詮釋》，顧忠華譯，桂林：廣西師范大學出版社，2004年，第67－68頁。