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一、福利社區化視野中的社區資源開發與整合

從廣義上看，社區資源可以指一個社區內一切可運用的力量，包括人力、物力、財力、知識與資料、歷史傳統、生活習俗、發展機會、地理與天然物質、人文社會環境等。

從社區資源開發與整合的角度來看，社區資源都不是孤立存在的，大都依附于社區中的社會組織或社會網絡。在這里，本文把“社區資源開發與整合”理解為在福利社區化的運作中開拓、發動社區內一切可運用的力量。既要充分發揮社會組織在福利服務提供過程中扮演的重要角色，又同時期望利用福利網絡的建立達到整合資源的目的，避免福利服務的重復、浪費及分配不當的情形，以提高資源使用的效能。因此，對社區資源開發與整合可以從兩個層面來考察：一是對社會組織資源的開發與整合；二借助社會網絡的建立達到利用資源的目的。

（一）社區中社會組織資源的開發與整合。社會福利要在社區層次上展開落實，就需要了解社區組織的特性，了解社區資源整合的有效機制。社區中的社會組織包括：政府組織、企業組織、非營利組織。其中企業組織是私人組織，政府組織與非營利組織是公共組織。非營利組織在社區福利服務的提供上以及社區活力的激發上扮演著重要的角色功能。正如管理學大師杜拉克指出，政府必須面對事實：它確實不能做、也不擅長社會或社區工作。而非營利組織以其簡樸、活力、效率與彈性，與政府部門合作互動，充分體現了其在社會或社區工作領域顯著的功能。所以，過去社區資源的開發與整合往往強調政府組織單一作用，而今可以從非營利組織與政府、社區、社區居民之間的互動關系來進一步拓寬社區資源開發與整合的思路：

第一，從非營利組織與政府的互動關系來看，非營利組織與政府之間資源互依，彼此合作。政府擁有資金、權力，而非營利組織可以提供服務以及對于政府政治上的支持。非營利組織可以成為政府與社區居民之間進行溝通與交流的橋梁。

第二，從非營利組織與社區的互動關系來看，非營利組織有助于形塑社區參與意識，推進社區形成和發展，解決社區問題，促進社區流動。

第三，從非營利組織與社區居民的互動關系來看，非營利組織從居民的需求出發，為其提供服務，倡導與維護社會正面價值觀，滿足居民的精神追求。

為此，又可以把社區內的非營利組織劃分為資源籌集、資源管理、資源使用三大部分。其中資源使用是最重要的部門，它可以再細分為社區功能設施、社區環境治理、社區福利服務三個分部門，其中社區福利服務機構成了福利社區化中資源開發和整合最重要的機構。

（二）借助社會網絡的建立達到利用資源的目的。林南將有關資源的社會網絡定義為：把各種社會資源，如財富、地位、權力，通過各種“社會關系”的接點，一組一組的關聯起來，并且具有社會連帶，使行動者之間直接或間接關聯在一起，在個人間或組織間所形成的一系列網狀的關系聯系。所以通過社會網絡分析法，可以把每一個單一組織和所有組織間的關系點連接起來，形成整體組織網絡的結構連帶（structuretiesofnetwork），通過此種組織間的連帶特性，可以比較不同資源網絡整合的類型與程度。［4］

從社會網絡來看，社會福利資源網絡是整合所有的資源，以提供給需要幫助的人最佳協助的一種人際系統，一般可以區分為有形與無形兩種資源網絡。從福利服務的觀點出發，建構一個完善的服務遞送網絡，是提高服務品質的關鍵要素，而服務遞送網絡的質量則受到社區資源網絡整合度的影響。如果社區中的社會福利組織對資源投入性較高，組織之間有高度的合作關系，則服務的整合性較佳；反之，如果機構間各自為政，彼此間的資源連接弱，所形塑出來的社區福利輸送體系常常是零碎且不整合的服務網絡。

從社區網絡建構來看，有兩種社區資源開發與整合的路徑：

（1）以專業福利組織為取向的路徑。即通過福利機構向下延伸拓展其服務分支機構、社區服務部門，來進行社區化服務的提供，較偏向于“在社區內照顧”的概念。其特點在于福利對象、服務項目明確，專業性強，政府預算補助多，但是一般社區民眾的參與程度較低，不強調地區資源整合動員，其服務流程及內容不太可能因地制宜。

（2）以社區營造社區工作取向的路徑。即以社區性組織為核心，通過熱心志愿工作的組織的訓練并與福利機構合作，來進行社區福利服務的提供，類似以福利提供為主題的社區事務營造，較偏向于“由社區照顧”概念。其特點是社區民眾的參與程度較高，有利于地區資源整合，服務流程、福利需求、服務項目及內容較易因地制宜，但專業性較低，同時社區相關資源機構動員、整合過程較費時，且不易獲得政府預算補助，需社區民間部門自給自足。

以專業福利組織為取向和以社區營造社區工作取向的路徑來開發與整合社區資源，在具體實施上，可以形成：以學校為中心；以寺廟或教堂為中心；以醫院為中心；以協會或福利機構為中心；以商店或超市為中心。

在臺灣以“以學校為中心”和“以協會或福利機構為中心”是最為常見的推動模式，其中學校社區化是運用學校現有的教材、活動、組織、人員及其他資源，開放為社區福利服務提供的園地。當然，因為社區之間特性不同，因而不同社區可因其特性與需求發展出具有特色的模式。以傳統鄉村型社區而言，“以寺廟或教堂為中心”的模式與社區風俗文化頗有相容之處，寺廟則是開放并提供給老人活動及聚集之處，并設計各種軟件服務方案，如設立老人日托中心及老年學校；同時充分運用社區活動中心，提供給各種服務人群（如青少年、老人、婦女等）使用，使地方硬件資源充分發揮其功能；“以商店和超市為中心”則是一種創新的工作策略，對許多城市特性而言，現代商業活動對社區居民的生活較其他社會制度更有影響力。［5］

福利社區中的社區資源開發與整合，有時是單一層面和單一路徑展開的，而有時可以以復合的方式進行。以臺北文山區福利社區化為例，它的方案強調“建構社會福利資源網絡”，蘊涵著這樣的理念，單一線形的社會福利資源必須經過整合串聯形成制度性的網絡；社會福利資源網絡是社會福利社區化的基礎；強化社區發展工作策略的運用，以推展社會福利服務網絡。其中，資源的結合包含各專業領域間水平的結合以及中央、地方與社區間垂直的結合；這兩者之間兼容并蓄促使福利服務網絡的建構得以實現；其中，人力資源是計劃關鍵性要素；資源的整合是水平與垂直的雙向的整合。［6］

二、我國福利社區化中的社區資源開發與整合存在的問題和對策

當前，我國的福利社區化是指在政府的倡導下，以一定層次的社區組織為主體和依托，以自助—互助的廣泛群眾參與為基礎，面向全體社區成員的，用服務設施和項目來增進公共福利，來提高生活質量的區域社會性福利。其中社區服務目前融合福利性、行政事業性和商業性服務為一體，可以從里到外分為三個部分：核心部分（或重點內容）—福利性服務。對象是社區中有特殊困難的人和有特殊貢獻的人。他的目的是要滿足這一部分人的基本生活需求，它主要提供盡義務的無償服務。中間部分（或一般內容）—行政事業性服務。這也是社區服務的主要內容，他的對象是全體社區成員。目的是幫助社區居民解決他們生活中碰到的難題，主要提供非營利性的低償服務。邊緣部分（或輔助內容）—商業性服務。這是社區服務的擴展或輻射。他的對象不限，目的是拾遺補缺、方便居民，主要提供營利性的有償服務。

2000年，國家民政部門確定了一批試點單位積極探索和推進社會福利社會化，取得了明顯進展，初步形成了多種所有制形式社會福利機構共同發展的新趨向，尤其是民辦福利機構的發展邁出了新步伐。北京豐臺區建立社區養老資源站，采用了政府部門與民辦企業老年福利服務機構合作的形式，實行民辦公助，是社區養老方式的創新，一些地區社會福利服務的覆蓋面已從傳統對象擴展到社會老人和殘疾人，初步建立了社區福利服務網絡。國有福利事業單位正朝自主經營、自我發展的方向邁進，特別是上海，將對國有福利事業的撥款從撥給福利機構改為直接補貼給供養對象，變暗補為明補，在把國有福利事業單位推向市場方面作了有益的嘗試。

中國將積極推進社會福利社會化進程。而對于“福利社區化”的考察，我們可以從福利社會化的推展以社區為依托看出端倪。要在今后建立起一個以家庭服務為基礎，社區服務為依托，福利機構為補充，投資主體多元化，服務對象社會化，服務方式多樣化，服務隊伍專業化與志愿者相結合的社會福利發展新格局。從社區資源開發與整合的角度看，仍然存在許多突出問題：

第一，由于高度集中管理的計劃體制造成社會福利資源的高度集中和福利服務提供模式及其推行手段的行政化，政府主導下的社區服務并沒有體現多元參與以及為全體社區成員提供福利的意涵。社區居民的參與、社區中資源的整合只是在政府行政命令下的以“社區共建”形式開展，社區成員的積極主動參與的意識不濃。

第二，在社區建設中，政府對社會事務的管理和推動具有重要的作用和意義，但這并不等于說要由政府部門直接從事事務性工作。從社區資源開發與整合的角度看，目前突出的問題是“以政代社”包攬了過多的應由非政府社會組織所承擔的職能。如政府直接組織和承辦了社區內的文化活動、公益性慈善活動、自愿者活動、科普活動等。

第三，在社區建設過程中，導入非政府專業性社會團體和社會工作機構是極其重要的。然而這些社團或機構是服務社區居民或特殊群體（如弱勢群體、邊緣群體）的公益性的非盈利機構，故其運作資金通常都是由政府、企業、慈善組織等所資助的，其中政府資助是主要和關鍵。但目前我國政府在社區福利發展上存在的主要問題是投入總量不足、投入來源不穩定、投入的任意性很大，缺乏制度性機制的規范與約束。

第四，社區福利的內容有限。很多由政府高投入建立的社區服務中心，只是為中心提供了基本的生存條件，只能保證中心的運行局限于基本服務范圍，也即傳統民政對象相關的服務上。社區服務中心的發展思路是“立足民政，面向社會”，而對額外的需要滿足，政府并未納入保障范圍。并且往往中心一成立，街道就把老齡、殘協、校外教育、文化體育、培訓、家庭服務等一些長期因人財物不足的業務轉交社區中心，但又沒有相應的賦予資源，例如中心被街道視為獨立核算單位甚至是經營科室來管理，但卻缺乏人事管理權和財經管理權。

第五，習慣于計劃經濟時代的傳統做法，自覺或不自覺地將非政府的社會組織作為依附于政府的附屬單位或下屬單位，并且直接干預這些組織的自主權利。對于社區自身而言，福利社區化實施所依靠的社區多方資源的整合也因為我國非營利組織的發展還很不成熟受到直接影響。

目前中國絕大多數社會服務機構都是準事業單位性質，社區服務機構體制上存在著弊端，缺乏志愿服務的理念，缺乏效率，因此，體制的創新勢在必行。面對很多從政府及家庭轉移出的福利需求的滿足，社區的力量亟待壯大。因此，社區建設運行機制在建立穩定的政府主導機制，提倡高效的民辦公助機制，引入成熟的市場運行機制和培育廣泛的社會參與機制的同時，應在以下幾個方面注重社區資源的開發與整合：

第一，政府應更積極的輔導并協助社區福利機構的成立，同時給予實質的幫助，如稅負的減免以鼓勵企業多參與社會福利事業。政府應主動協助機構尋找資源，以緩解福利機構普遍面臨的財政窘境，進而使其能后顧無憂的推廣福利服務，擴大服務面。

第二，政府應協助建立跨組織的民間福利機構聯盟，以建立有效的渠道、整合社會資源，并避免資源的浪費；

第三，應加強社會工作專業人員的培養，提高他們的待遇。

第四，按照“政社分開”的原則要求，改革舊的行政體制與機制，轉變政府的職能，剝離哪些原本屬于非政府組織應具備的社會職能，恢復政府作為社區發展中的組織規劃者、裁判者與執法者的行政管理者應有的角色。實現政府職能的“歸位”，推動了社區的發展。

第五，適應社會發展和社區發展的實際及未來趨勢，在轉換角色的同時，及時在社區行政管理的職能體系中補充新鮮血液、注入新的職能，如作為培育者的角色積極培育自愿者協會、互助群體、專業社會工作機構等社會組織，以完善政府的行政職能，切實推進社區發展。

可見，中國的福利社區化雖已起步，但福利社區化仍需要伴隨中國社會領域改革的深化而得以深入推廣，而同時，福利社區化作為社會領域發展過程中的一種方向，也會促發相關領域如公民社會、非營利組織的發展。

注釋

［1］黃梨若蓮：《‘福利國’、‘福利多元主義’和‘福利市場化’探索和反思》，【北京】《社會保障制度》（中國人民大學書報資料中心特稿）2001年第1期。

［2］黃梨若蓮：《‘福利國’、‘福利多元主義’和‘福利市場化’探索和反思》，【北京】《社會保障制度》（中國人民大學書報資料中心特稿）2001年第1期。

［3］楊團最早在國內提出“社會保險救助化，社會救助、社會福利社區化”思路和“社區化社會保障”概念，參見楊團：《中國的社區化社會保障與非營利組織》，【北京】《管理世界》，2000年第1期。

［4］LinNan,M.WalterEnselandJ.C.Vaughn,“SocialResourcesandStrengthofTies,”AmericanSociologicalReview,1981,46:393-405.

［5］陳皎眉：《社會福利新紀元》，《社區發展季刊》（臺灣），2000年第89期。

［6］臺灣臺北市文山區福利社區化網站，.tw