導(dǎo)語：論實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀面對(duì)的制度轉(zhuǎn)變挑戰(zhàn)一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要科學(xué)發(fā)展觀的提出標(biāo)志著中國從速度型發(fā)展模式向規(guī)制型發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。速度型發(fā)展模式在政策目標(biāo)、損益分布、社會(huì)心理和績(jī)效評(píng)價(jià)等各個(gè)方面形成了強(qiáng)大的制度慣性，因此，規(guī)制型發(fā)展模式需要扭轉(zhuǎn)上述制度慣性，避免政策扭曲。本文提出要從行政管理體制、中央地方關(guān)系、公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制、公共決策機(jī)制和社會(huì)道德體系的角度建立適應(yīng)規(guī)制型發(fā)展模式的新型制度安排。

關(guān)鍵詞科學(xué)發(fā)展觀;速度型發(fā)展;規(guī)制型發(fā)展;制度慣性;政策扭曲

一、引言

2003年中國新一代領(lǐng)導(dǎo)人提出了科學(xué)發(fā)展觀的理念，標(biāo)志著中國發(fā)展階段從速度型發(fā)展向規(guī)制型發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折。速度型發(fā)展最重要的特點(diǎn)是以經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)作為發(fā)展的主要目標(biāo)。在這個(gè)階段，盡管其他目標(biāo)也會(huì)得到兼顧，但經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)是明確排在首位的政策目標(biāo)。很多國家在發(fā)展過程中都經(jīng)歷過這個(gè)階段，中國也不例外。規(guī)制型發(fā)展的特點(diǎn)是政策目標(biāo)多元化和均衡化，為此，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面規(guī)制就成為了題中應(yīng)有之義。規(guī)制型發(fā)展模式中除了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度以外，增長(zhǎng)的方式和增長(zhǎng)的質(zhì)量、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)應(yīng)的社會(huì)發(fā)展等都成為政策目標(biāo)的重要考慮。科學(xué)發(fā)展觀的要義——以人為本，實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展——清楚地提出了一個(gè)多樣化的政策目標(biāo)集，表明規(guī)制型發(fā)展模式的來臨。

為了實(shí)現(xiàn)各種政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)，規(guī)制型發(fā)展必須進(jìn)行新的制度轉(zhuǎn)軌，以保證對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)加強(qiáng)引導(dǎo)和規(guī)制。中國過去30年經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，核心動(dòng)力來自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的制度轉(zhuǎn)軌。而未來中國能否成功實(shí)現(xiàn)從速度型發(fā)展到規(guī)制型發(fā)展的轉(zhuǎn)型，很大程度上取決于相應(yīng)的制度轉(zhuǎn)軌能否成功。從一方面看，我們當(dāng)前的轉(zhuǎn)軌條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于30年前。現(xiàn)階段國家開放程度和社會(huì)財(cái)富積累都與30年前瀕臨崩潰的國家經(jīng)濟(jì)不能同日而語。但從另外一個(gè)角度看，恰恰是30年前中國的社會(huì)動(dòng)亂和經(jīng)濟(jì)停滯讓黨和政府、中國人民看到了“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的災(zāi)難性后果，看到了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的種種沉疴，激發(fā)了推動(dòng)改革開放和體制轉(zhuǎn)軌的巨大動(dòng)力。時(shí)至今日，改革開放的成功已經(jīng)形成了新的體制慣性，并產(chǎn)生了各種依附于這些體制慣性的既得利益集團(tuán)。這種體制慣性很可能成為進(jìn)一步深化改革，向規(guī)制型發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的巨大阻礙。如果對(duì)于這種體制慣性沒有清醒的認(rèn)識(shí)，并給予充分重視和深入研究，我們向規(guī)制型發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型必然會(huì)舉步維艱。未來中國從速度型發(fā)展向規(guī)制型發(fā)展的轉(zhuǎn)型過程中究竟會(huì)面臨哪些體制慣性的挑戰(zhàn)?下文筆者進(jìn)行了初步的分析，希望能夠引起更多的關(guān)注與思考。

二、制度慣性與政策扭曲

首先，從政策目標(biāo)來看，速度型發(fā)展以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度為優(yōu)先目標(biāo)，而規(guī)制型發(fā)展則以社會(huì)經(jīng)濟(jì)的多元均衡目標(biāo)為特征。速度型發(fā)展強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，這種明確的指導(dǎo)思想使得公共政策制定的過程相對(duì)簡(jiǎn)單，決策更加迅速，執(zhí)行考核更加有力。但是規(guī)制型發(fā)展則要求統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的多元目標(biāo)，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然環(huán)境資源的保護(hù)，統(tǒng)籌考慮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等。多元化的政策目標(biāo)使得政策目標(biāo)排序困難，政策過程相對(duì)更加復(fù)雜，因此對(duì)公共政策制定體系和決策機(jī)制提出嚴(yán)峻考驗(yàn)。

第二是社會(huì)參與各方的損益情況。要保證社會(huì)公正，就必須在公共政策制定過程中充分考慮社會(huì)各方的收益和損失。速度型發(fā)展的過程很大程度上也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程，這一過程總體而言是帕累托改進(jìn)的，絕大多數(shù)人都不同程度獲得收益。不僅如此，通過增量調(diào)整和政策補(bǔ)償?shù)姆绞?，一部分獲益較少或利益受損者的境遇也能夠得到改善。因此，速度型發(fā)展所面臨的改革阻力較小。但在規(guī)制型發(fā)展過程中，公共政策給社會(huì)各方帶來的損益情況則帶有不確定性。即使是改善總體社會(huì)福利的公共政策，也有可能使某些社會(huì)群體的利益受損。另外，中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中已經(jīng)形成了一些利益集團(tuán)。體制變遷將打破現(xiàn)有利益格局，給既得利益集團(tuán)的收益帶來較大的不確定性。利益受損的社會(huì)群體及利益受到威脅的集團(tuán)往往成為改革的強(qiáng)大阻力。因此，在規(guī)制型發(fā)展過程中，很多政策的制定和執(zhí)行都要面臨各種各樣的障礙。

第三是損益的時(shí)間分布?？傮w而言，速度型發(fā)展中相關(guān)參與主體的收益是當(dāng)期兌現(xiàn)的直接收益，而成本則往往是未來支付的延期成本。最典型的例子是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的環(huán)境污染問題。在以往的速度型發(fā)展過程中，各地政府大干快上，重點(diǎn)關(guān)注GDP、就業(yè)和地方財(cái)政增長(zhǎng)，而對(duì)于環(huán)境污染的治理則采取回避和拖延的態(tài)度。直至今日，環(huán)境污染觸目驚心，政府才不得不正面以對(duì)。這也正是規(guī)制型發(fā)展過程中所面臨的挑戰(zhàn)。因此，在規(guī)制型發(fā)展中，政府面臨很多速度型發(fā)展積累下來的問題，往往需要進(jìn)行大量的當(dāng)期的直接投入，而其收益是長(zhǎng)遠(yuǎn)未來的，損益的時(shí)間分布恰恰與速度型發(fā)展相反。

第四是損益在個(gè)體與社會(huì)之間的分布?？傮w而言，速度型發(fā)展使得所有參與主體直接獲益，收益是個(gè)體的、私有的;而成本則往往是社會(huì)的、公共的。例如一些地方小煤窯小礦山的亂采濫挖對(duì)國家自然資源造成巨大損害和浪費(fèi)，但卻屢禁不止，其原因就是很多個(gè)人只看到眼前的個(gè)體的利益，而對(duì)于國家和社會(huì)所遭受的重大損失置之不顧。規(guī)制型發(fā)展就是要逆轉(zhuǎn)這種情況，重點(diǎn)投入和維護(hù)社會(huì)的公共資源，其收益很難從個(gè)體角度衡量。例如對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)，其收益是全社會(huì)和全人類的，但其成本卻需要各地政府和社會(huì)個(gè)體來承擔(dān)。

第五是中央政策傳達(dá)到地方的效應(yīng)。中央和地方關(guān)系對(duì)于中國這樣一個(gè)泱泱大國而言歷來十分重要。中國是一個(gè)單一制的國家，中央政府的政策對(duì)地方政府的行為有重要作用。在速度型發(fā)展時(shí)，中央政府制定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的鼓勵(lì)性政策，這些政策到地方上往往得到進(jìn)一步的放大和創(chuàng)新。地方政府之間在投資環(huán)境、優(yōu)惠政策、政府服務(wù)等方面相互競(jìng)爭(zhēng)，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但在規(guī)制型發(fā)展過程中，中央政府制定的往往是經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展的約束性政策。這些政策到地方后往往是被衰減和扭曲。由于缺乏監(jiān)督和管制，地方政府盡可能縮小約束性政策的適用范圍，弱化政策影響。一些西方國家在發(fā)展中也面臨同樣問題，并稱之為“競(jìng)次”(racetothebottom)，意即地方政府面對(duì)環(huán)境保護(hù)等約束性政策時(shí)都盡可能減少管制，以吸引外地投資和鼓勵(lì)本地企業(yè)發(fā)展，如同“水向低處流”的道理一樣，只要勉強(qiáng)不超過中央政策設(shè)定的底線就可以，所以叫做“競(jìng)次”。

第六是損益的“心理貼現(xiàn)率”。所謂心理貼現(xiàn)率就是未來收益在當(dāng)期的心理滿足程度。在速度型發(fā)展過程中，政府和社會(huì)都急于求成，收益盡可能當(dāng)期獲得，也就是心理貼現(xiàn)率很高，哪怕未來兩三年之后的收益在當(dāng)前看來都覺得沒有意義。相對(duì)來講，規(guī)制型發(fā)展是跨期的持續(xù)均衡發(fā)展，需要為未來的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和整體利益進(jìn)行長(zhǎng)期投入，因而心理貼現(xiàn)率相對(duì)較低，反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的合理步伐。心理貼現(xiàn)率從公共管理的角度看非常重要。一個(gè)社會(huì)的心理貼現(xiàn)率過高，導(dǎo)致社會(huì)浮躁情緒彌漫，發(fā)展急于求成;而相對(duì)合理的心理貼現(xiàn)率則為政府提供了穩(wěn)妥深化改革的社會(huì)環(huán)境。

最后是政策績(jī)效的評(píng)價(jià)。速度型發(fā)展以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為優(yōu)先的政策目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)績(jī)效相對(duì)比較容易評(píng)估，如通過GDP增長(zhǎng)率、地方財(cái)政狀況等指標(biāo)來評(píng)估。但是，規(guī)制型發(fā)展的政策目標(biāo)多元化，特別是一些增長(zhǎng)方式和質(zhì)量、社會(huì)與環(huán)境方面的政策績(jī)效難以當(dāng)期兌現(xiàn)或者量化，因而給政策績(jī)效評(píng)價(jià)帶來困難。

總之，在過去三十多年的速度型發(fā)展過程中，包括政策目標(biāo)、損益分布、心理貼現(xiàn)、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面的制度安排已經(jīng)形成了很大的慣性。在這樣的制度慣性下，規(guī)制型發(fā)展政策不可避免地會(huì)被扭曲和變異。為了實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀提出的目標(biāo)，最關(guān)鍵的問題是怎樣建立一個(gè)適應(yīng)規(guī)制型發(fā)展的新制度。如何才能扭轉(zhuǎn)原有的制度慣性，建立新的制度安排?以下幾個(gè)方面恐怕是需要我們重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。

三、改革公共治理體系，消除制度慣性與政策扭曲

首先是改革中國的行政管理體制，建立職權(quán)均衡、監(jiān)管獨(dú)立的規(guī)制型政府。在速度型發(fā)展過程中，中國其實(shí)已經(jīng)形成了政府不同部門之間位勢(shì)和職權(quán)的落差，政府部門的實(shí)際權(quán)力某種程度上取決于其所分配的資源多寡或重要性。同級(jí)政府部門中，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的部門位勢(shì)較高，權(quán)力較大。相對(duì)來講，那些跟經(jīng)濟(jì)與社會(huì)規(guī)制相關(guān)的部門則位勢(shì)較低，權(quán)力較小。規(guī)制型發(fā)展對(duì)后者的職能發(fā)揮提出了更高的要求，如何提升規(guī)制部門的行政級(jí)別、擴(kuò)充其人力及預(yù)算，增強(qiáng)其行政能力，是行政管理體制改革的重要方向。同時(shí)，要想真正建立一個(gè)規(guī)制型發(fā)展的治理模式，還需要從法律上明確各類監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，在體系設(shè)置方面充分考慮垂直管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，根據(jù)特定監(jiān)管事務(wù)的內(nèi)在特性作決定。

其次是理順中央地方關(guān)系，重新明確各級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)分布和協(xié)調(diào)體系。在速度型發(fā)展模式下，中央和地方財(cái)政盡管都有了相當(dāng)大的增長(zhǎng)，但中央與地方的資源不區(qū)分、責(zé)任不匹配的現(xiàn)象非常嚴(yán)重?！爸醒胝?qǐng)客、地方買單”，中央政府提出政策要求，但沒有給地方政府相關(guān)的資源，這也是我們轉(zhuǎn)型時(shí)期面臨的問題。因此，在規(guī)制型發(fā)展模式中，中央與地方政府應(yīng)達(dá)成權(quán)責(zé)一致、激勵(lì)相容的體系。同時(shí)還需重新理順地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)調(diào)關(guān)系。速度型發(fā)展模式下，地方政府間競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)政策創(chuàng)新和收益增加，而在規(guī)制型發(fā)展模式下，各地政府需要對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的負(fù)外部性進(jìn)行規(guī)制，導(dǎo)致地方政府的“競(jìng)優(yōu)”變成“競(jìng)次”，比賽誰的規(guī)制最差最寬松。因此，規(guī)制型發(fā)展模式需要明確界定不同行政區(qū)域之間的共有資源和外部性的產(chǎn)權(quán)，例如跨界的河流、環(huán)境污染等，并在產(chǎn)權(quán)界定清晰的情況下建立相應(yīng)的管理體制。

第三是制定與規(guī)制型發(fā)展相適應(yīng)的公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制。在速度型發(fā)展的時(shí)候經(jīng)濟(jì)發(fā)展與官員職位升遷密切相關(guān)。由于經(jīng)濟(jì)速度指標(biāo)、財(cái)政指標(biāo)等自下而上的考核成為官員升遷的關(guān)鍵因素，于是各地發(fā)明出種種聰明的方式來計(jì)算指標(biāo)，從而形成地方官員激勵(lì)機(jī)制。在轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國采用一種自上而下的問責(zé)制，如增加更多的指標(biāo)，增加更多一票否決的內(nèi)容，用于實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排、減少安全事故等非經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)類政策目標(biāo)。這些手段在短時(shí)期內(nèi)可能給官員增加壓力，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來說仍然無法解決根本問題。因此，我們必須考慮建立自上而下和自下而上結(jié)合的責(zé)任體系，績(jī)效考核不僅要反映地區(qū)差異和發(fā)展階段差異，而且還要區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、行政責(zé)任、道德責(zé)任和法律責(zé)任，尤其要改變把職位升遷作為唯一激勵(lì)機(jī)制的做法，避免政策執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)的扭曲。

第四是建立科學(xué)民主的決策機(jī)制。速度型發(fā)展的決策機(jī)制主要是由行政精英主導(dǎo)決策過程，轉(zhuǎn)型過程中已經(jīng)出現(xiàn)了一些柔性的決策機(jī)制，如專家咨詢、政策分析、聽證會(huì)等。但這些做法仍有很大隨意性和局限性;而公眾和媒體的無序參與、利益集團(tuán)的不當(dāng)影響，其實(shí)也對(duì)決策產(chǎn)生了很大影響。在規(guī)制型發(fā)展模式中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的情況、不同的決策類型采用不同的決策機(jī)制，開拓不同群體公平表達(dá)其利益和價(jià)值傾向的渠道，并在有不同意見的時(shí)候，建立各方參與的民主決策機(jī)制。

第五是重建社會(huì)道德體系。在速度型發(fā)展過程中，實(shí)用主義的政策導(dǎo)向使得我們注重個(gè)人權(quán)益和利益的張揚(yáng)，以至于一些個(gè)人收益很小、同時(shí)社會(huì)成本很大的事情層出不窮，而個(gè)人成本哪怕很小、同時(shí)社會(huì)收益很大的事情卻很難推行。在向規(guī)制型發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的過程中，我們應(yīng)建立外在的規(guī)則，然后使之內(nèi)化為社會(huì)行為準(zhǔn)則和道德規(guī)范，而僅僅依靠簡(jiǎn)單的社會(huì)教育可能收效甚微。

總之，從速度型發(fā)展模式向規(guī)制型發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，實(shí)際也是政府行政體制的重大轉(zhuǎn)變和公共治理體系的全面轉(zhuǎn)型。如果說，中國速度型發(fā)展成功的制度因素是形成了各方利益相容的激勵(lì)機(jī)制，那么中國規(guī)制型發(fā)展更需要重建一個(gè)不僅僅是當(dāng)今各方利益均衡的規(guī)制體系，而且也是一個(gè)當(dāng)今和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益均衡、個(gè)體和全民利益均衡的規(guī)制體系。我們相信，在黨和政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，有中國改革開放30多年來積累的成功經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)作為借鑒，中國能夠成功地實(shí)現(xiàn)這一重大的制度轉(zhuǎn)型，為中華民族的振興和國際社會(huì)的共同發(fā)展奠定基礎(chǔ)。