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制度建設；監督制度建設；預防制度建設；懲治制度建設；基本點

在黨的十七屆中紀委五次全會上從反腐倡廉教育制度、反腐倡廉監督制度、反腐倡廉預防制度、反腐倡廉懲治制度等四個方面提出了反腐倡廉制度體系建設的整體結構框架。這就把推進反腐倡廉建設上升到黨的制度設計和制度安排層面，需要我們關注和研究。

一、推進反腐倡廉教育制度建設的基本點在黨的十七屆中紀委五次全會上指出,要進一步加強反腐倡廉教育制度建設，加強和改進教育培訓工作，加強和改進反腐倡廉宣傳教育工作，提高反腐倡廉教育的科學性、規范性、有效性。

按照這一精神，深入推進反腐倡廉教育制度建設必須牢牢確立和把握以下基本點。

1、堅定反腐倡廉教育的基本理念。理念是任何工作得以推進的堅實思想基礎和價值動因。任何工作和行為背后都有理念作支撐，不管這種理念是正確的還是中性的甚至是錯誤的。推進黨的反腐倡廉教育制度建設，理念的確立必須先行。這就要切實確立“腐敗不除、亡黨亡國”的基本理念，深刻認識能不能堅決反腐敗是關系黨和國家的生死存亡的重大政治問題。中國有兩千多年的封建社會，有許多次的改朝換代。為什么一個王朝不能萬壽無疆下去呢？黃炎培指出：我國歷史上每個朝代在開始之初大都兢兢業業、十分廉潔，結果政治清明、百姓安居樂業，國運蒸蒸日上，但每個王朝在后期都腐敗貪污盛行、各式各樣的潛規則盛行，從上到下都充斥著腐化變質之風，結果積重難返，老百姓活不下去被迫起義抗爭，以致最后不得不通過改朝換代來解決問題。為了防止歷史周期律在我們黨的身上重演，必須著力推進反腐倡廉教育制度建設。

2、將反腐倡廉納入干部教育培訓中。黨的十七屆四中全會指出：“要按照貫徹為民、務實、清廉的要求，在全黨深入開展黨性黨風黨紀教育，把廉政教育列入干部教育培訓規劃，有針對性地開展示范教育、警示教育、崗位廉政教育，改進教育方式，提高教育實效。”[1]大規模培訓干部、大幅度提高干部素質，是新世紀以來黨中央加強干部教育培訓工作、提高干部素養的重大舉措。因此，反腐倡廉教育可以充分運用好大規模培訓干部的契機和平臺，納入到干部教育培訓的課程設置和教學計劃中，將預防懲治腐敗的理念和制度規范灌輸到廣大黨員和干部的頭腦中。

3、建立健全反腐倡廉的宣傳制度。反腐倡廉教育的成效要借助宣傳去實現，宣傳工作本身也是一種獨特的教育形式。因此，推進反腐倡廉教育必須在建立健全宣傳制度上下工夫。宣傳教育的邏輯起點是樹立立黨為公執政為民的理念和廉潔自律的思想，必須從如何保證反腐倡廉宣傳的實效性出發，設計相關的制度模型。同時，更要注意宣傳工作內容的廣泛性、手段的靈活性、形式上的多樣性，最大可能地增強反腐倡廉教育的有效性。

4、推進廉政文化建設的制度化。廉政文化是進行反腐倡廉教育的重要工具和基本抓手，是廉政觀念能夠深入人心的社會文化環境。由于廉政文化建設本身是一項務虛的工作，不會帶來直接現實的經濟效益，但具有長遠的社會效益。要使廉政文化建設作為反腐倡廉建設的基本抓手能夠真正固定下來，而不是簡單的權宜之計，就必須形成廉政文化建設的制度化，建立健全相關的制度規定和程序機制，將廉政文化推行的各個環節都以制度的形式確定下來，使廉政文化的開展實現有章可循，不會因為領導人的改變而改變、不會因為領導人看法和注意力的改變而改變。

5、教育引導領導干部重建道德市場。毛壽龍指出：廣義地說，人類社會中實際上存在著三種市場性的資源配置方式：經濟市場、政治市場和道德市場。道德市場的構建者可能是烏托邦論者，其交易者的格言是寧可天下人負我，我不負天下人，交易的特征是無回償的利他性，交易的媒介是內在化的良心，滿足需求的過程是通過具有高尚道德的他人所表現的無回償性質的利他行為來滿足自己的需求，其效用的特征是有難必救，其稀缺資源配置的理想結果就是所有人的難處都為以利他主義為宗旨的人所解決，也就是說沒有人能夠通過單純利用他人的利他行為來獲得自己處境的改善。[2]30一些黨的干部之所以通過以權謀私去搞腐敗，從思想道德層面上講，主要是這些黨的干部在宗旨觀、理想觀、價值觀、世界觀、人生觀上都發生了錯位；在干部的道德市場上受到了污染，把道德市場混同于經濟市場和政治市場。首要的問題是重建領導干部的道德市場。重建的標準是，讓全心全意為人民服務的道德準則保持常青，讓立黨為公、執政為民的道德標準進入行權過程，讓權力在陽光下運行成為自覺的道德要求，讓不被權力腐蝕污染成為公認的道德底線。

二、推進反腐倡廉監督制度建設的基本點在黨的十七屆中紀委五次全會上講話中指出，要進一步加強監督制度建設，認真執行和不斷完善各項監督制度，改革和完善黨內監督體制，健全權力運行監控機制，拓寬監督渠道，增強監督合力，加大監督制度創新力度，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。這就明確推進反腐倡廉監督制度建設的基本要求。

1、完善反腐倡廉具體監督制度。制度主義理論強調，制度是一個綜合性概念，通常應該包括根本制度、具體制度、體制、機制等范疇。加強反腐倡廉監督制度建設的基本著力點是梳理、完善、創新各項具體監督制度，并使之形成體系。一要對現行制度進行梳理。目前黨內和國家層面用于反腐倡廉監督的具體制度、規定不少，但這些制度缺乏配套性，原則規定的多、可操作性的制度少，應急的制度多、長遠的制度少。要保證反腐倡廉監督的成效，必須對現有的具體制度、規定進行梳理和清理，特別是要消除各個制度中存在矛盾和重疊現象。二要不斷完善、創新反腐倡廉具體監督制度。當前要抓緊制定落實集體領導和分工負責制度、重要情況通報和報告制度、干部述職述廉制度、黨的民主生活會制度、信訪制度、巡視制度、談話和誡勉制度、輿論監督制度、詢問和質詢制度、罷免或撤換制度的規則與程序。同時，還要根據反腐倡廉監督工作面臨的新形勢、新情況、新問題不斷創新相關的具體制度模式，使其具有完整性和可操作性。

2、改革和完善黨內監督體制模式。一是要擴大黨代會常任試點，充分發揮任期制的黨代表在黨代會閉會期間對“兩委”及其成員的監督作用，使黨代會作為黨的最高監督機關發揮監督職能及時到位。二是要凸顯全委會對常委會的監督，建立健全中央政治局向中央委員會全體會議、地方各級黨委常委會向委員會全體會議定期報告工作并接受監督的制度。三是要科學設置和輪換各級黨委巡視檢查組，對巡視前、巡視中、巡視后的各項工作安排和流程從具體規則上作出明確規定，建立巡視工作責任制和保障機制，從制度層面構筑監督控制腐敗的“尚方寶劍”。四是要積極探索上級紀委支持和協助下級紀委加強對其同級黨委常委會成員進行有效監督的制度，健全紀檢監察機關派駐機構對駐在部門領導班子及其成員監督的制度。五是要探索改革紀律檢查機關領導體制的路徑。目前，有三種思路可供選擇。其一，變現行的雙重領導體制為垂直領導體制。地方各級紀委一律由上級紀委領導，與同級黨委之間沒有任何人財物的糾纏，對同級黨委能實施有效的監督。這種領導體制在運作上有以下要求：紀委和黨委都由同級黨代表選舉產生，都對同級黨代會負責；紀委成員不得兼任同級黨政機構的任何職務，以保證監督的公正；紀委的決定黨委不能否定，但確難以接受，可提交黨代會表決。其二，維持現行的雙重領導體制，但要變為“條塊分割，以條為主”，各級紀委主要在上級紀委的領導下開展工作，與同級黨委雖有領導關系，但不再是難分的依附關系。其三，維持現行的領導體制，但要賦予紀委更大的權力。如賦予紀委對黨內重要干部的立案執法自主權、質詢權，賦予他們對同級黨委重大決策的參與權和批評權等等。

3、健全黨內和國家權力運行監控機制。一要突出對重點人群行權的監控。領導機關、領導干部是黨內和國家層面直接掌握公共權力的群體，是權力運行監控的重中之重。應該切實對領導干部全程式立體式的監督，做到“四個并重”。即對領導干部的任前、任期和離任監督并重，對領導干部的工作圈、生活圈和社會圈的監督并重，對領導干部的糾正、誡勉和查處并重，對一般領導干部的監督要和對“一把手”的監督并重。必須推行領導干部行權公開，積極建立行權公開的具體制度和程序，讓公共權力在陽光下運行，自覺接受黨和人民的監督。二要突出對權力運行重點領域的監控。權力運行的重點領域無非是人權、財權、物權，掌握這些權力的部門和干部如果對自己放松警惕就容易滑向腐敗。從已經出現的腐敗問題來看，組織人事權行使中的“跑官要官、買官賣官、任人唯親”，司法權行使中的“大事化小、小事化了、不了了之”，行政審批權和行政執法權行使中的“不作為、亂作為”，房地產運作、工程招投標中的“收黑錢、打招呼、亂插手”，財政權行使中的“私設小金庫、編造兩本賬”，國有資產生產經營中的“資產流失、合伙侵吞”，均屬于在公權行使的重點領域出現的腐敗問題。三要突出對權力運行源頭的監控。權力運行的源頭是決策。一旦決策出現錯誤或重大失誤，就會犯南轅北轍的方向性的錯誤，甚至導致全盤皆輸；一旦決策權高度集中于個人或少數人，出現決策的腐敗和腐敗的決策，權力行使過程就會變成一個將腐敗無限放大的過程。為防止這些問題的發生，必須努力完善了解民情、反映民意、集中民智、珍惜民力的決策機制，健全領導、專家、群眾共同參與的決策模式；健全黨內情況通報、情況反映、重大決策征求意見制度，落實重大決策報告制度，健全決策失誤糾錯改正機制和責任追究制度，堅決杜絕重大決策由個人或少數人說了算的現象出現。

4、建立健全科學的黨內權力配置模式。在現行黨的領導體制下，由于黨委既集中了黨代會的決策權，又集中了紀委的監督權，加上它本身又在行使執行權，所以它集黨內的決策、執行、監督三權于一身。黨委過分高度集權，權力都掌握在黨委“一把手”中，自然不利于對權力運行狀態的監督控制，也就不能有效避免在“三重一大”問題上的個人或少數人說了算的現象，以及由此隱含或衍生的腐敗溫床的問題。其解決的辦法就是：對黨委權力進行適當的分解，建立健全對決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。這就要進行合理的黨內權力配置的改革。在中央一級應建立這樣的黨內分權格局：黨的全國代表大會是黨的最高權力機關，在黨內主要行使重大問題的決策權；黨的中央委員會及其中央政治局和政治局常務委員會是黨的執行機關，在黨內行使執行權；黨的中央紀律檢查委員會是行使黨內監督權，屬于黨的專門監督機構。以此類推，黨的地方各級的黨內分權格局也基本如此。

5、增強黨內監督與黨外監督的合力。我們黨是國家的領導黨和執政黨，要有效監督領導干部權力的運行、避免權力腐敗，就必須發揮好各個監督主體的積極性、主動性、創造性，將黨內監督與黨外監督有機結合起來，凝聚行政監督、人大監督、司法監督、政協監督、群眾監督、輿論監督的力量，形成監督合力。具體說來：要充分發揮行政監察職能，積極開展執法監察、廉政監察和效能監察，完善黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計，加強對財政資金和重大投資項目審計；要支持人民檢察院依法查辦和預防職務犯罪，強化對刑事訴訟、民事審判活動和行政訴訟的法律監督；要支持人民政協運用會議、專題調研、委員視察、提案、反映社情民意信息等形式，對國家憲法和法律法規的實施、重大方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員履行職責和廉政情況等進行監督；要通過健全完善信訪舉報制度，調動人民群眾監督腐敗的積極性，使權力運行始終置身于人民群眾的監督之中；要充分發揮新聞媒體的作用，將反腐倡廉始終置于輿論監督的風口浪尖。

三、推進反腐倡廉預防制度建設的基本點在十七屆中紀委五次全會上講話中指出，要進一步加強預防制度建設，推進廉政風險防控機制建設，建立健全預防腐敗信息系統，建立健全防止利益沖突制度，形成有效預防腐敗的長效機制。按照的要求，當前切實抓好反腐倡廉預防制度建設必須突出以下工作要點。

1、發揮國家預防腐敗機構的職能作用。在中國這樣一個高度重視集體主義精神的國度，做好任何事情通常都要有個組織機構出面，任何工作的開展通常都要借助組織機構的力量。推進預防腐敗工作當然也不例外，自然離不開組織機構的領導和掌控。國家預防腐敗局的成立就是一個典型的例子，它也因此成為國家預防腐敗的重要機構。在預防腐敗的過程中，國家預防腐敗機構要切實加強對預防腐敗工作的組織協調、綜合規劃和政策制定，對預防腐敗的重要改革措施進行調查研究和分析論證，建立預防腐敗信息共享機制和腐敗風險預警機制，總結預防腐敗工作的有效做法，切實提高組織化預防腐敗工作的水平。

2、抓好領導干部廉潔自律制度建設。領導干部的廉潔自律是預防和反對腐敗的“馬其諾防線”。

黨的反腐倡廉建設的主體實踐者是黨的領導機關和領導干部，因為黨的領導機關和領導干部是權力運行者，具備可能腐敗的最基本要件。因此，黨的領導干部的廉潔自律要作為反腐倡廉預防制度建設的一項重要內容來抓。搞好領導干部廉潔自律，一方面，黨的領導干部要嚴格遵守廉潔自律各項規定，嚴格要求自己和配偶子女、身邊工作人員，經常性地進行自我檢查、自我教育、自我監督、自我批評，領導干部之間也要出于公心地開展互相監督和互相批評。另一方面，黨的領導機關要把干部廉潔自律作為一項重要的工作由“一把手”親自來抓，同時要建立健全領導干部廉政建設責任制，由各級紀委出面與各單位負責人簽訂領導干部廉潔從政責任書，出了問題要堅決實行問責制。按照黨的十七屆四中全會要求，當前深入推進領導干部廉潔自律制度建設的重點是：完善黨員領導干部報告個人有關事項制度，把住房、投資、配偶子女從業等情況列入報告內容；加強對配偶子女均已移居國（境）外的公職人員的制度化管理；進一步規范離退休領導干部在企業和各類學會、協會、基金會任職行為；按照節儉、高效、廉潔的原則，繼續推進公務消費和公務接待制度改革。

3、加強重點領域權力腐敗的預防制度建設。人事權、行政權、財政權、司法權以及國有企業管理等領域，都是腐敗多發、頻發、高發的危險領域。推進反腐倡廉預防制度建設要重點從制度設計上抓好對這些領域內可能滋生腐敗的預防工作。一要完善民主、公開、競爭、擇優的選人用人制度。要提高選人用人公信度，形成充滿活力的選人用人機制、促進優秀人才脫穎而出，杜絕干部選拔任用由個人或少數人說了算；大力懲治選人用人的權錢交易，鏟除跑官、買官、賣官的制度土壤。特別是要完善黨的地方各級全委會、常委會工作機制，推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部的票決制。二要著力深化行政管理體制改革。實現完全意義上的政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，大力減少和規范行政審批，消除由于行政審批權壟斷導致“跑部錢進”式腐敗；完善政府重大投資項目公示制和責任追究制，杜絕招投標腐敗；著力轉變政府職能、理順關系、優化結構、提高效能，建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府。三要推進司法體制、工作機制改革。加大對司法工作監督的力度，完善執法過錯、違紀違法責任追究等方面的制度，保證公正司法，杜絕司法領域內的權法交易、錢法交易等腐敗現象。四要不斷深化預算管理制度改革。完善和規范財政轉移支付制度，加強財政性資金和社會公共資金的管理，清除由于掌控“小金庫”鑰匙而引發的腐敗。五要完善金融市場機制。加強金融監管和內控機制建設，完善金融賬戶實名制，最大限度地防止和嚴厲懲處利用證券市場和資本運作等手段搞腐敗。六要深化國有企業公司制股份制改革，健全現代企業制度，完善公司法人治理結構，完善國有企業權力運行制衡機制、薪酬激勵和約束機制。七要按照加快形成統一開放競爭有序的現代市場體系，推進相關改革，建立健全防止利益沖突制度，完善公共資源配置、公共資產交易、公共產品生產領域市場運行機制，完善工程建設項目招標投標制度、規范土地征收和使用權出讓制度、推進產權交易市場建設、深化政府采購制度改革、健全社會信用體系。

4、加強預防腐敗的國家立法。由于我們黨是執政黨，在國家機關擔任領導職務的大多數是黨員干部，在黨的機關中擔任領導職務的黨的干部也納入公務員管理。所以，推進反腐倡廉預防制度建設，不僅是黨的事，國家立法也應該跟上。這就要根據反腐倡廉的要求有計劃、分步驟地制定或修訂一批法律、法規和條例，建立健全國家預防腐敗法律法規體系，提高國家預防腐敗的法制化水平。加強反腐倡廉的國家立法，必須堅持從國情出發，處理好吸收我國法治經驗與借鑒西方法治文明的關系，從西方國家反腐倡廉的國家立法中吸收有益的經驗，豐富我們的立法實踐。

5、加強預防腐敗的地方法規建設。地方和部門的預防腐敗法規建設是反腐倡廉預防制度建設的重要組成部分。在特定范圍內適用的預防腐敗制度規范大部分是由地方和部門制定的，這些制度規范的實施推動了地方、部門和行業的反腐倡廉建設，起到了將國家法律和制度規范細化、具體化的作用。因此，在不與黨和國家的現行反腐倡廉制度和法規體系相矛盾、相抵觸的情況下，各地區、各單位、各部門、各行業，可以對黨規國法中沒有作出具體規定、目前又急需規范的事情進行地方立法，推進預防腐敗的地方法規建設。

四、推進反腐倡廉懲治制度建設的基本點在黨的十七屆中紀委五次全會上指出，要進一步加強懲治制度建設，建立健全腐敗案件及時揭露、發現、查處機制，建立腐敗現象易發多發領域調查分析和專項治理制度，健全黨風廉政建設責任制及其配套制度。因此，必須從制度設計上保持懲治腐敗的高壓態勢，堅決遏制一些領域內的腐敗現象多發、高發、易發勢頭，決不讓任何腐敗分子逃脫黨紀國法懲處。

1、建立健全違紀違法行為懲處規范。當前我國對于腐敗干部進行懲治處理的黨規黨法、行政規定和國家法律體系都初步建立起來了，黨紀、政紀和法紀處理都已經有了成型的法規制度依據。《中國共產黨紀律處分條例》、《行政機關公務員處分條例》以及制裁貪污、受賄官員的一系列法律規范已經在懲治官員腐敗的具體操作層面發揮了成文法的指導性功效。但這方面的法律制度規定尚存在著許多過于粗放、不盡完善的方面，因此建立健全和細化對腐敗官員的違紀違法懲處規范就顯得極為迫切。從現實需要出發，當前要抓緊制定《中國共產黨紀律處分條例》、《行政機關公務員處分條例》的詳細配套規定，完善對黨的機關、人大機關、政協機關、派機關公務員的紀律處分規定，制定對事業單位工作人員和國有企業人員的紀律處分規定；制定紀檢監察機關依紀依法辦案、規范辦案的工作要求，規范紀檢監察機關與檢察機關相互移送案件的工作流程；不斷完善懲治官員貪污受賄、以權謀私的各種國家法律制度，使腐敗官員的任何花樣翻新在接受懲治時都能夠有法可依。

2、構筑責任與懲治完全對接機制。領導干部出現腐敗案件，一定要努力實現承擔責任與接受懲治的對接，切忌出現責任與懲治分離，以致出現大責任受到小懲治的問題。這就要注意區分好懲治組織與懲治個人的界限，黨內懲治、行政懲治與法律懲治的界限，注意防范出現責任與懲治相脫節的人為操縱。一要防范懲治組織與懲治個人的分離。領導干部出現了腐敗問題，黨組織和領導干部個人都必須承擔相應的責任、受到應有的處理。但在一些地方的具體操作過程中，卻出現了懲治組織與懲治個人相分離的問題：一是出了腐敗問題之后，領導班子和組織機構推卸自己應承擔的責任，將責任完全推給或分攤到腐敗者的個人身上，不去裁量領導班子和組織機構自身應擔負的責任；二是出了腐敗問題以后，領導干部把自己推得干干凈凈，將責任全都推給領導班子和組織機構，要組織機構出面將責任全部責任。二要防范黨內懲治、行政懲治與法律懲治的分離。最典型的是，有些領導干部出了腐敗問題，需要接受懲治和處理的時候，有關部門卻堅持了“大事化小、小事化了、不了了之”的潛規則，簡單地用黨內處理代替行政處理、用行政處理代表國家法律懲治、以紀委處理掩蓋法律制裁，將黨紀、政紀與法紀處理分離開來。其實，對于搞腐敗干部來說，黨紀、政紀、法紀處理不是各自獨立的，也不是可以互相取代的；如果簡單地用黨紀或政紀處理代替國法懲治，這實際就是在變相地保護了犯罪，就是在姑息養奸。

3、嚴肅查處干部腐敗案件。從近年來腐敗案發的態勢來看，懲治腐敗面臨的形勢是非常嚴峻的。

一是腐敗干部的級別逐漸增高；二是腐敗金額直線上升；三是窩案串案日益增多，腐敗的集團化趨向明顯；四是腐敗干部的生活腐化問題凸現；五是許多腐敗分子與黑社會勢力相勾結、腐敗分子涉黑問題的數量上升。這樣嚴峻的形勢，使得查處腐敗案件難度不斷加大。雖然查處的難度越來越大，我們在查處腐敗案件特別是大案要案時仍然不能退縮、絕對不能心慈手軟。應該更加嚴肅徹底地查辦發生在領導機關和領導干部中濫用職權、貪污賄賂、腐化墮落、失職瀆職案件，依紀依法查處和整治領導干部利用職務便利為本人或特定關系人謀取不正當利益的腐敗問題。

4、定期嚴打高危領域腐敗。從已經發現的腐敗案件高發、頻發、多發、群發領域來看，管錢、管物、管人、管法的部門無疑是公認的重災區。必須將重拳對準這些重災區，通過相關的制度設計，定期對工程建設、房地產開發、土地管理和礦產資源開發、國有資產管理、金融、司法、組織人事等領域進行專項治理，嚴打發生在這些領域內的干部腐敗。要嚴肅重點查處，發生在工程建設領域內的規避招標、虛假招標及違法轉包分包的案件，發生在房地產開發領域內的非法批地、低價出讓土地、違規審批房地產開發項目或擅自變更規劃獲取利益的案件；發生在礦產資源開發領域內的違法審批探礦權和采礦權、違法入股礦產開發的案件；發生在金融領域內的違規授信、內幕交易、挪用保險資金、違規發放核銷貸款和資產處置的案件；發生在國有資產管理領域內的隱匿、侵占、轉移國有資產的案件；發生在司法部門內的執法犯法的案件，發生在組織人事部門內的跑官、買官、賣官的案件。

5、加快懲治腐敗配套制度建設。懲治腐敗制度建設不能只將重心聚集到如何更嚴厲地出拳懲治腐敗干部上，必須同時注意推進相關配套制度建設。按照黨的十七屆四中全會要求，一是健全反腐敗協調工作機制，加強查辦大案要案組織協調，形成整體合力；二是健全反腐倡廉網絡舉報和受理機制、網絡信息收集和處置機制；三是堅持依紀依法辦案，完善舉報人和證人保護制度，保障被調查人合法權益，依法追究誣告陷害行為；四是完善重大案件剖析制度和通報制度，發揮查辦案件懲戒功能和治本功能。這些配套制度建設的及時到位，能夠在很大程度上彌補反腐倡廉懲治制度自身建設的不足，提升反腐倡廉懲治制度建設的質量與水平，保證懲治腐敗工作協調得力、信息順暢、線索不斷，最終起到事半功倍的效果。