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以制度推動黨內民主發展的思想在黨內形成共識后，各項制度建設紛紛跟進。1987年黨的十三大提出了加強黨內民主制度建設的四大措施:即健全黨的集體領導制度、改革和完善黨內選舉制度、切實保障黨章規定的黨員民主權利、疏通黨內民主渠道和健全民主生活。根據這一思路，中央陸續頒布了《關于縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干規定》等黨內規章制度。1994年9月召開的十四屆四中全會，從決策層面提出加強黨內民主制度建設的若干舉措:要建立健全領導、專家、群眾•黨的建設•相結合的機制，逐步完善民主科學決策制度;要加快黨政領導干部選拔任用等重要制度的改革，逐步形成富有生機和活力的用人機制;要制定黨員權利保障條例、中央和地方黨委工作條例、黨內監督條例等黨內法規。根據十四屆四中全會精神，1995年和1996年，《中國共產黨黨員權利保障條例(試行)》和《中國共產黨地方委員會工作條例(試行)》先后頒布，黨內民主制度化邁出了穩健的步伐。在黨內民主制度體系化和科學化方面，黨的十六大指出:“要以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點?！笔叽笤诳偨Y十六大以來發展黨內民主的經驗上，從推進黨務公開、完善黨的代表大會制度、完善黨的決策體制、建立健全常委會向全委會報告制度、改革和完善黨內選舉制度五個方面對黨內民主建設提出了要求。

黨內民主制度建設存在的一些薄弱環節

十八大提出健全黨內民主制度體系，把健全黨員民主權利保障制度、健全黨的代表大會制度、完善黨內選舉制度、完善全委會和常委會制度、完善黨內基層民主制度作為著力點，從諸多內容規定上推進黨內民主制度的科學化。然而黨內民主制度建設是一項復雜的系統工程，從當前諸多地方的探索實踐看，許多觀念、制度設計以及做法存在一些問題，影響了黨內民主的健康有序發展。經過多年探索，從中央到地方出臺了一些關于發展黨內民主的規章制度，由于顧及黨的建設大局，很多制度規定只是提出了指導性、原則性的要求，在操作層面留下了很大的空間。如2004年制定的《中國共產黨黨員權利保障條例》對黨員權利的內容和保障措施作了說明，同時在附則中補充到，各省、自治區、直轄市黨委可以結合工作實際情況，制定實施細則，這雖然賦予地方結合實際來細化黨員權利保障的內容，但是也在一定程度上造成中央法令的可執行性以及完整性不夠。其實，黨內民主制度的創立如同法律創制一樣，也要遵循科學性、合理性、適時性和民主性原則，在法治建設取得長足進步的背景下，黨內民主制度建設也需要借鑒法治經驗，在制度的創制過程中擴大一般黨員的參與，不僅僅局限于頂層的“經驗立法”。正是由于許多制度的創建者忽略了一般黨員的意見建議，以至于一些黨員對黨內民主制度的認同感不高，當然也談不上嚴格辦事程序和有力貫徹執行。另外，黨內民主制度在內容上也要與時俱進，適時完善更新，使其更具有現實關照，如《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》于2008年公布，這一條例對黨代表資格的終止和停止做了說明，但對黨代表的增補卻無規定，影響了完整性。另外，很多制度規定具有原則性，相關的實施細則沒有跟進，只有《中國共產黨紀律處分條例》有過解釋，其他如黨內監督條例、黨員權利保障條例的解釋不夠，這勢必造成制度的可執行性不強。制度是相互連接的體系，制度建設的關鍵是要把黨內規范環環相扣地連接起來，形成網絡，構成體制機制［4］。就黨內民主制度而言，有些規定之間銜接不夠緊密甚至存在沖突，這主要表現在黨內已有制度制約了黨內民主的創新。如2009年5月15日，在深圳市民政局黨員代表大會上，200多名黨員從26位候選人中直接選出9位機關黨委委員和7位紀委委員以及黨委書記，這成為全國第一個“公推直選”并差額選舉產生的機關黨委［5］。但是這一創舉同樣面臨制度困境，市直正局級以上單位的機關黨委書記職位的行政級別一般是副局級，由于這種職級必須由市委決定才能產生，因此，“公推直選”無法完成提拔，所以參與“公推直選”機關黨委書記競選的候選人必須要求其行政級別在單位副職以上級別。這一問題的癥結在于黨員的選擇權甚至選舉權與當前干部管理制度存在理不順的環節，導致黨員意志不能得以充分體現，要突破這一難點，需要其他相關制度的改進。諸如此類的問題還有很多，如黨代表任期制條例明確了黨代表的各項權利，但是黨的紀律處分條例中沒有對侵害黨代表權利的行為做出懲處規定。黨內民主制度的探索實踐已經發展多時，然而無論是理論界還是地方黨委，對這一問題都有著不同的認識。在理論界，有的學者提出自己的見解，如發展黨內民主的關鍵是從組織本位向黨員本位的轉變，還有的學者認為“四個服從”與黨內民主有不協調之處。這些觀點雖然在一定程度上啟發了改革者的思維，但是，如果不從整體上對這些理論認識做全面的理解，就很容易對黨內民主制度的創新產生誤區，導致改革的方向出現偏差。事實上，黨內民主與一般意義上的民主有根本的不同，它是基于無產階級政黨的屬性和中國共產黨的歷史傳統而形成的政治原則。雖然黨所處的時代環境有了很大變化，但是黨內民主的價值方向是明確的，所有的制度創新都必須堅持民主集中制這一根本前提，無論是黨員權利的實現還是黨內民主運行機制的改進，都要圍繞增強黨的活力和黨內團結統一而進行。制度化的終極意義就是把個體的民主權利轉化為組織整體的公共權力(統一意志)［6］(p353)。這一點尤其要引起制度創新者的注意。同時，黨內民主制度不應突破法律的邊界，須依國家法律執行，湖北某農村選舉村黨支部書記時創造的“兩票制”(即第一票是村民推薦票，第二票是黨員表決票)雖然擴大了一般村民參與黨支部書記選舉的參與度，事實上，這一“創舉”有違相關法律和黨章的規定，因為法律和黨章并沒有賦予非黨村民選舉黨支部書記的權利［7］。

黨內民主制度建設科學化的路徑選擇

健康的黨內民主政治生活必須在有序、有效的制度運作基礎上才能實現，這需要黨在更高層次和更科學的水平上推進以制度為核心的黨內民主發展之路，尊重已有的探索成果，發揮現有制度的功效，同時要重建制度權威，創新思路，使黨內民主制度更貼近黨員群眾，更體現時代進步要求。黨內民主制度科學化是發展黨內民主的手段和方式。在經濟和社會轉型時期，制度創新無疑具有極大的正當性和拓展空間。不過，“任何制度創新，都面臨兩個基本問題:一是制度創新的依據和基礎，二是制度創新的生命力?！保?］(p5)在探索黨內民主制度的過程中，許多地方積極性很高，這種創新的動力主要來自地方當政者對黨內民主的熱情和一定的理性認識，基于多個地方的實踐經驗，我們可以看到，基層的制度創新引領者也存在很多的困惑乃至認識上的偏差。很多時候，“為了制造制度創新的政績，有些地方的一把手，往往熱衷于制定超越現實而又誘人的宏偉藍圖。此時，地方黨委政府的制度創新行為便可能產生‘形式主義’。”［6］(p66)因此，很有必要探討制度創新的動力問題，即誰來引導創新，創新步伐如何進行。一方面，中央要統籌改革，加強指導，擔負起規范民主創新行為的責任［9］(p151)。另一方面，黨內民主制度的探索一定要應隨著時代的發展和黨所處內外環境的變化而適時推進，既不能因循守舊、裹足不前，也不能操之過急、一蹴而就。要形成鼓勵創新的環境，有計劃地在多個地方進行試點，形成多點多層突破的實驗格局，對其經驗加以總結，作為全黨范圍內民主制度推廣的規范依據。簡而言之，在創新主體上要形成競爭和合作相協調的多元格局，在方法和途徑上，要遵循黨內民主發展的規律，時刻防范新制度中的不良因素。制度設計的科學性是制度運行有效性的基礎，黨內民主制度建設特別要注重運行機制的針對性和有效性，使相關的制度能對行為主體產生激勵或威懾作用。當前學界針對黨內民主制度過于籠統的現象提出不少意見，實踐當中，這一問題已得到回應，很多地方在黨內選舉、干部選拔、黨委議事和決策過程中自覺做到民主程序的規范化。然而，即使所有的程序都按照規則要求完成，人為操縱的因素仍然存在，這實際上是將民主程序作為外衣，踐踏黨員的權利，有違民主的本質要求。為此有必要健全和完善黨內民主的運行程序，使其更加透明、規范。要細化程序，制定正式的會議規則和表決規則，保證黨員的議事權、決定權得以實現。進一步完善“票決制”，發揮黨委會的作用。通過立章定規，保證黨代表參與黨內事務經常化、制度化，及時討論解決在貫徹落實代表大會決議中遇到的新問題，充分反映下級黨組織和黨員群眾的意見，從而更好地參與決策與監督。通過推廣和完善對領導干部的選拔任用和彈劾罷免制度，進一步突出公開性和民主性，減少委任制的比例，加大考錄制和選舉制相結合的公開選拔制度，把選考干部的范圍擴大到正職的選任中，使更多的干部通過公開選拔和公平競爭，接受廣大黨員群眾的選擇和監督。經過這些具體程序，多數人的意志和意見才能得以尊重，文本性的民主制度也才有可遵循的程式。黨內民主制度并不等于黨內規章制度的建立和昭示，在尋求制度化發展的現實要求下，黨內民主要達到預期目的，必須實現制度剛性與制度文化的有機結合，避免出現制度與實踐“兩張皮”的不良后果。從當前的現實看，困擾黨內民主制度有效實施的最大問題在于少數人在事實上凌駕于黨員之上，“家長制”、“一把手制”的存在使黨內決策、黨員參與乃至黨員監督等都成為難題。黨內權力民主運行機制出現偏差，也在很大程度上導致黨內民主的諸多制度規定不能發揮出應有的作用，影響制度的權威。從根本上講，這不僅僅涉及制度規范問題，而且要從權力結構上進行調整，不能夠寄望于依靠領導•黨的建設•人個人意志或者個人行使權力的方式來解決問題，而是要通過合理的權力配置和科學的權力制約結構來遏制權力的濫用［10］。從黨內外的文化環境看，長期存在于黨內外的各種不良風氣，如官本位思想、特權思想、官僚主義作風、子民文化等是黨內民主制度發揮作用的羈絆，這些社會群體心理的存在，侵蝕著黨內民主的良性發展空間。增強黨內民主制度的實效還有一個重要的舉措就是加強對黨內民主規章制度的宣傳以及黨員干部的心理認知，真正做到敬畏制度，按制度辦事?，F在，有些黨員干部不關心黨內法規，不了解自己作為黨員的基本權利。一些領導干部講話不是援引黨內的相關法規，而是以上級領導人的指示作為依據，這在一個側面反映出當前黨內民主制度權威的尷尬。加強黨內民主制度建設，不僅要做到單個制度科學規范，發揮個體效能，而且要理順制度之間的關系，做到制度的協調統一，形成完整有機的整體，使得各項制度之間相互促進。經過多年的實踐與探索，黨內已制定并頒布了諸多與黨內民主相關的規章制度，諸如《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《中國共產黨黨內監督條例(試行)》、《中國共產黨黨員權利保障條例》、《黨政領導干部職務任期暫行規定》、《黨政領導干部交流工作規定》、《黨政領導干部任職回避暫行規定》、《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》等。面對如此多的規章，有必要加以整理、淘汰或更新一些與時展要求不合的制度條款，把與黨內民主相關的制度進行分類，可以按不同的層次分為原則性制度、體制性制度、實體性制度、程序性制度［11］，或按不同內容分為黨員權利保障制度、黨內選舉制度、黨的代表大會制度和黨的委員會制度、基層黨內民主制度等，并且進行整合和優化，使制度的關聯性和協調性增強，提高黨內民主制度的整體功效。還要建立保障性懲處制度，對于違內民主的各種行為予以明確規定，對其加以糾正和查處，以此保證制度的剛性。只有通過多方位、全方面的制度規劃，形成整體配套、相互銜接、良性互動、科學運行的黨內民主制度合力，黨內民主才會穩健、可持續地發展?？傊?，推進黨內民主制度科學化是一項艱巨而復雜的工作，不僅需要建立完善的黨內民主制度體系，更要形成濃厚的民主文化及社會心理氛圍。結合黨情、國情、世情的變化，寓黨的核心價值、根本原則于黨內民主制度的實踐創新之中。既要充分尊重黨員權利，又要把握黨的建設內在規律，著眼于全面提高黨的建設科學化水平。只有這樣，黨內民主才能緊扣黨建主線并與時俱進，為黨的事業保駕護航。

本文作者：蔡文華工作單位：中共重慶市委黨校