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摘要：土地征收成片開發是自然資源管理部門當前承擔的一項重要工作。本文分析梳理了土地征收成片開發業務特點，基于工作流引擎、空間分析與建模、OCR識別等技術，系統總結了自然資源審批過程中業務申報、驗證、審查、歸檔等智能化應用場景，研究開發了具有智能選址、審查、流轉、分析等功能的土地征收成片開發信息系統，并在實際管理中投入應用。應用實踐表明，智能化審批技術與土地征收成片開發等自然資源管理業務的有機結合，將為自然資源服務與管理賦能，促進管理工作提質增效。

關鍵詞：自然資源；成片開發；智能審批；信息系統；研究與開發

《中華人民共和國土地管理法》第四十五條規定征收集體土地五種情形，除軍事和外交、基礎設施、公共事業、扶貧搬遷、保障性安居工程外，其他建設用地需納入經省級以上人民政府批準的成片開發范圍。2020年11月，自然資源部印發《土地征收成片開發標準（試行）》，明確了土地征收“成片開發”的標準和審定機制[1]。2021年2月，福建省印發《福建省土地征收成片開發方案報批實施細則（試行）》，對土地征收成片開發方案的編制要求、所需材料、報批流程以及審查要點等作了統一規定。對地方而言，土地征收成片開發既是維護公共利益、保障農民集體權益的底線工程，又是保障產業用地、推動經濟建設的基礎性工作[2]，利用信息化手段規范和提升管理水平迫在眉睫。近年來，隨著“互聯網+政務”蓬勃發展，“互聯網+”、大數據、人工智能等技術與行政審批融合日益緊密，深入推進“一網、一門、一次”改革和政務服務模式創新。在自然資源領域，自然資源部門應用相關技術開展了“智慧登記”“智慧規劃”等信息化項目建設[3-6]，取得積極成效和應用示范。但現有研究成果鮮有對自然資源審批智能化技術進行系統提煉和總結，也缺乏土地征收成片開發信息系統建設案例。因此，本研究圍繞土地征收成片開發業務特點，充分運用大數據、人工智能、地理信息先進技術，研究探索一套適用于自然資源審批業務特點的智能化技術體系，并以此建立具有智能化審批功能的土地征收成片開發信息系統，為自然資源服務與管理賦能。

1土地征收成片開發業務特點

1.1空間位置精準

土地征收成片開發是國土空間規劃確定的城鎮開發邊界內的集中建設區，縣級以上地方人民政府組織對一定范圍的土地進行綜合性開發建設，同時規定不得占用基本農田、生態紅線。因此，空間特性是成片開發的最基本屬性，信息化管理要將成片開發范圍按照統一的自然資源空間參考上圖入庫，在管理過程與國土空間規劃、基本農田劃定、生態紅線調整完善等成果相互銜接，做到該落位的全部落位、該避讓的絕對避讓。

1.2辦事流程復雜

土地征收成片開發工作流程分為方案編制和方案審批兩部分。方案編制主要包括勘測定界、方案起草、聽取意見、征求農村集體經濟組織和農民意見、方案公示等環節；方案審批包括起草審查意見和請示文、省自然資源廳初審、組織專家論證、征求相關部門意見、省廳相關處室會審、省政府批復等環節。方案編制階段涉及大量的外業踏勘論證、征求意見等內容，無法全部實現信息化管理，因此成片開發信息系統建設主要針對方案審批階段，實現三級聯審聯報，提高報批效率。

1.3辦理材料繁多

土地征收成片開發的申報材料主要包括成片開發方案文本，勘測定界材料，成片開發位置示意圖，土地利用現狀及權屬統計表，地塊用途、面積與實現功能統計表，擬建設項目統計表，市、縣（區）人民政府請示文，發展和改革部門關于方案納入國民經濟和社會發展年度計劃的說明，市、縣（區）主管部門審查意見，村集體征求意見函和村集體回執函，省級專家論證意見，省直部門意見采納情況匯總表等。以上材料繁多，在系統中的存儲和展示方式也不盡相同，不少材料之間還有相互數據邏輯關系，因此，有必要將各種辦理材料盡可能量化、結構化并進行必要的檢查驗證。

1.4審查要點較多

審查要點依賴先進的計算機手段，以機器審查代替人工審查，以定量審查代替定性審查，實現基礎審核由人工智能完成、審核人員只出現在最終審核階段，進而提高審查質量，避免因審查差錯產生的行政撤銷、行政復議訴訟等管理風險。審查要點主要包括以下幾個方面。①位置、面積、范圍是否清晰無誤。②是否涉及占用永久基本農田、生態保護紅線和其他各類需要特殊保護的區域。③是否符合國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃，是否納入當地國民經濟和社會發展年度計劃。④是否符合集約節約用地要求，是否符合經濟、社會、生態效益要求。⑤是否符合公益性用地比例要求等[7-8]。

2智能化審批技術分析

根據土地征收成片開發管理等自然資源審批業務特點，本研究在自然資源信息化總體架構支撐下，以工作流引擎、空間分析與建模、OCR識別、自然語義分析、知識圖譜、電子印章、GNSS定位、人工智能等技術為基礎，以數據和算法模型為驅動，以審批過程中業務申報、驗證、審查、歸檔等辦事環節為應用場景，分析設計適應自然資源審批管理的智能化技術支撐體系，如圖1所示。

2.1引導式填報

約定提交材料文書格式，引導申報用戶分步驟、簡易完成申報材料填報工作，包含證照共享、自動填報、輔助組卷等功能。證照共享根據《電子證照共享服務接口規范》，接入政府電子證照庫和基礎平臺，獲取審批所需的相關證照數據；自動填報應用OCR自動識別及語義分析等技術，將PDF、JPG等掃描文件轉成結構化數據并自動回填到系統表單；輔助組卷利用系統的基礎數據，自動生成相關申報文書，并加蓋電子印章或添加水印、二維碼進行防偽標識。

2.2定量驗證

對業務審批所需表格、附件、空間坐標等數據進行完整性檢查，并進行相應的數據一致性、準確性驗證。根據附件OCR識別結果對附件文書格式、關鍵詞等進行驗證，同時判斷文件是否加蓋公章及公章是否有效等。根據業務辦理規則建立指標模型庫，對業務控制性指標進行比對核查，如判斷新增建設用地是否超出規模?？臻g驗證將辦件地塊坐標上圖入庫，判斷坐標是否正確，同時與各類基礎數據庫疊加套合，分析申報范圍內的空間現狀、規劃和生態保護等基本情況。

2.3輔助審查

政策案例推薦對辦件信息進行比對分析、語義分析，推薦相關政策法規、通知公告，同時搜索相似辦件作為業務辦理參考案例?！耙粡垐D”審查提供相關空間數據“一張圖”瀏覽、查詢、空間分析等功能。遠程核查對需要現場踏勘的審批業務，由申報單位利用手機或專業設備，在線采集上傳現場照片、影像、屬性等信息，實現審批機關足不出戶即可以精準掌握現場實際情況。智能補件支持對修改內容以表單、附件為單位或按表單域級別控制修改權限，同時對修改內容提供修改痕跡對比功能，可以采用不同的顏色高亮顯示材料增刪改信息。輔助批文能夠基于業務批復模版，關聯辦件申報和審查信息，自動生成證書或批文，同時推送電子證照。

2.4歸檔管理

建立多元化的檔案管理能力，自然資源業務網絡審查審批結束后，第一時間在業務運行的審批系統完成在線歸檔，支持以知識圖譜等方式進行查詢檢索，繪制業務申報、審查、審批一體化畫像。同時，將相關管理數據按“一張圖”數據庫標準及時沉淀匯聚到國土空間基礎信息平臺。此外，還應將業務申報材料及審查過程和結果信息導成HTML、JPG等通用格式離線歸檔，實現不依賴具體審批系統可永久追溯查詢整個辦件辦理信息。

3功能開發與實現

基于自然資源智能審批技術，研究開發設計集自檢、審查、分析決策等功能于一體的土地征收成片開發信息系統，系統部署在福建省自然資源廳數據中心（省政務云平臺）。同時，通過基于省政務信息網搭建的自然資源廣域網，系統提供省、市、縣三級自然資源管理部門應用，實現全省成片開發方案“一張底圖、一套規則、一個流程”網絡化運行。

3.1智能選址

以“一張圖”形式提供土地利用現狀、基本農田、生態紅線、城鎮開發邊界等數據并提供相應分析工具，對成片開發建設的位置、面積、范圍和基礎設施條件等基本情況進行統籌分析與智能選址，如圖2所示，輔助市、縣編制成片開發方案。

3.2智能自檢

圍繞成片開發方案審查要點，基于定量驗證等智能化技術，系統設置坐標檢查、材料完整性、數據一致性、基本農田、生態紅線、現狀地類、城鎮開發邊界、公益性比例、新增建設用地模塊等自檢規則，如圖3所示。市、縣級部門在網絡上報方案前，可據此對成片開發方案進行自查自糾、補缺補漏，進而提高報批質量、避免錯漏，同時省自然資源廳也可根據系統的自檢結論開展針對性審查，提升審查效率，壓縮自由載量權，實現客觀公正審批。

3.3智能流轉

建立省、市、縣三級聯報聯審網絡化管理流程，管理流程包括市縣上報、省廳與規劃院初審、專家論證、省廳處室會審（管制、規劃、利用、耕保等）、省廳領導審簽、省政府批復等網絡環節，支持自動派件、并聯審查、意見留痕、補件補正、辦理查詢等功能，同時每個環節都設有相應的辦理時限，辦理逾期將進行短信通知。在網絡辦理過程中，還構建輔助文書等功能，網絡申報時可以輔助生成自然資源局審查報告和政府請示文，省廳審查結束后可輔助生成省廳審查意見文稿和省政府批復代擬稿并自動編制審查文號。

3.4智能分析

系統開發相應的統計分析功能，可以按照網絡申報、專家論證、網絡審查、省政府審批等關鍵節點，統計成片開發方案數量、面積、擬實施面積等數據，實時掌握全省成片開發方案申報審批情況。報批后的成片開發方案將自動入庫到國土空間基礎信息平臺，農用地轉用與土地征收報批時會自動關聯檢查，判斷報批地塊是否落在成片開發范圍。

4應用成效

2021年2月，成片開發信息系統在省、市、縣三級部門投入應用。目前，92家單位、156個用戶操作、訪問系統，網絡運行成片開發方案378宗（2.2萬公頃）。系統取得良好運行成效：①提高了審批效率，全省業務平均補件次數1.3次、平均審批時間7.5天，系統效率較傳統手工效率大幅提升。②保障了審批質量，通過系統智能自檢，土地征收成片開發范圍同國土空間規劃和基本農田劃定成果有效銜接，網絡審批通過的220宗、1.56萬公頃范圍全部落位城鎮開發邊界集中建設區并不與基本農田范圍重疊。③形成的1691個土地征收成片開發圖斑自動納入規劃“一張圖”，可據此開展農用地轉用與征收報批等征收實施工作，有效保障產業用地和經濟建設需要。

5結語

本文以信息化服務新時代土地管理為目標，圍繞自然資源審批業務申報、驗證、審查、歸檔等業務場景，基于工作流引擎、空間分析與建模、OCR識別等技術，較系統地總結了自然資源審批引導式申報、定量驗證、輔助審查、歸檔管理等智能化技術，并據此設計開發了土地征收成片開發信息系統，對于規范成片開發業務、保障社會經濟發展、推動“智慧國土”建設等具有積極意義。下一步，將繼續探索自然資源智能審批技術，開展成片開發信息系統修改完善工作，特別是加強與土地報批、土地供應、遙感監測等系統或數據聯動，通過數據分析挖掘，對成片開發方案批準后的實施利用情況進行動態跟蹤與評估，形成從方案批準到土地供應和開發利用全流程智能化的成片開發網絡管理鏈條。

參考文獻

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[8]倪楠.“互聯網+”背景下行政審批制度改革的優化路徑[J].探索，2019（5）：175-183.

作者：陳欣 單位：福建省國土資源信息中心