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略論保障措施調(diào)查中的若干法律問(wèn)題

彭學(xué)軍楊麟競(jìng)天公誠(chéng)律師事務(wù)所

保障措施、反傾銷和反補(bǔ)貼均為WTO協(xié)定中規(guī)定的締約方可以采取的貿(mào)易救濟(jì)措施。與反傾銷和反補(bǔ)貼相比，保障措施可以采取提高關(guān)稅、數(shù)量配額和關(guān)稅配額等多種救濟(jì)方式，對(duì)一國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)更為充分，而且由于無(wú)須證明被調(diào)查方存在“不公正的貿(mào)易行為”，保障措施調(diào)查的發(fā)起較之反傾銷和反補(bǔ)貼更為容易。

自烏拉圭回合《保障措施協(xié)定》通過(guò)以來(lái)，世界各國(guó)發(fā)起保障措施調(diào)查的數(shù)量逐年上升，2001年全球范圍內(nèi)保障措施調(diào)查案達(dá)53起，比2000年的26起，增加了27起[1]。2001年美國(guó)發(fā)起了201鋼鐵保障措施調(diào)查，對(duì)世界鋼鐵生產(chǎn)和消費(fèi)產(chǎn)生了極大的影響，并引起其主要貿(mào)易伙伴的強(qiáng)烈反對(duì)。作為美國(guó)201鋼鐵保障措施引起的連鎖反應(yīng)之一，我國(guó)于2002年5月20日正式立案公告對(duì)部分進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品采取保障措施調(diào)查，這是我國(guó)在加入WTO后第一次應(yīng)用保障措施的貿(mào)易救濟(jì)措施。

按照WTO有關(guān)規(guī)則和中國(guó)有關(guān)保障措施法規(guī)的要求，采取保障措施必須滿足四個(gè)方面的條件：（1）不可預(yù)見發(fā)展（unforeseendevelopment）的存在；（2）進(jìn)口數(shù)量的增加；（3）國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅（seriousinjuryorthreatofseriousinjury）；（4）進(jìn)口數(shù)量的增加和國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害之間存在因果關(guān)系（casuallink）。由于保障措施對(duì)于我國(guó)的調(diào)查官員、律師和企業(yè)人士而言還是相對(duì)陌生的法律制度，而且中國(guó)有關(guān)保障措施法規(guī)的規(guī)定較為抽象和簡(jiǎn)略，以下將結(jié)合WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)DSB涉及保障措施的判例對(duì)上述采取保障措施的必要條件逐一作簡(jiǎn)要的分析：

一、不可預(yù)見的發(fā)展

所謂不可預(yù)見的發(fā)展是指一締約方在進(jìn)行關(guān)稅減讓談判時(shí)無(wú)法合理預(yù)見的情況，該情況的發(fā)生以及該締約方履行關(guān)稅減讓承諾的結(jié)果將導(dǎo)致某種產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量的增加并對(duì)該締約方的相關(guān)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害。

不可預(yù)見的發(fā)展最初源于WTO《GATT1994》ArticleXIX的規(guī)定。其基本要求是，如果在出現(xiàn)“不可預(yù)見的發(fā)展”之情況下，一締約方履行其在《GATT1994》下的包括關(guān)稅減讓在內(nèi)的義務(wù)，將導(dǎo)致某種產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量的增加并對(duì)該締約方領(lǐng)土內(nèi)的生產(chǎn)同類或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者造成嚴(yán)重的損害或嚴(yán)重?fù)p害的威脅，該締約方可以在防止或救濟(jì)損害所必須的限度和時(shí)間內(nèi)，針對(duì)該進(jìn)口產(chǎn)品全部或部分地中止其在《GATT1994》下的義務(wù)，或撤回、修改其在《GATT1994》下所做出的減讓。

WTO規(guī)則之所以設(shè)計(jì)不可預(yù)見的發(fā)展的規(guī)定，主要是為防止保障措施被濫用。保障措施的規(guī)定也被稱為“逃避條款”（escapeclause），因?yàn)樵摋l款允許一締約方部分或全部地逃避其在《GATT1994》下所承擔(dān)的義務(wù)，但由于一締約方的逃避行為會(huì)對(duì)其他締約方的利益造成重大的影響，所以WTO規(guī)則必然要通過(guò)規(guī)定不可預(yù)見的發(fā)展，限制締約方僅能在出現(xiàn)不可預(yù)見的發(fā)展時(shí)，部分或全部地逃避其在《GATT1994》下所承擔(dān)的義務(wù)。

由于《GATT1994》ArticleXIX關(guān)于不可預(yù)見的發(fā)展的規(guī)定并沒有被寫入烏拉圭回合《保障措施協(xié)定》的最終文本，因此對(duì)不可預(yù)見的發(fā)展是否構(gòu)成采取保障措施的必要條件，各締約方存在著不同的看法。但這一分歧已經(jīng)為WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)（DisputeSettlementBody）的上訴機(jī)構(gòu)（AppellateBody）在韓國(guó)奶制品案的報(bào)告中解決。在該案中上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，締約方證明不可預(yù)見的發(fā)展的存在是締約方為適用保障措施所必須的一項(xiàng)“先決要求（prerequisite）”[2]。因此無(wú)論各締約方是否在國(guó)內(nèi)立法中作了相關(guān)規(guī)定，各締約方在采取保障措施時(shí)都必須將不可預(yù)見的發(fā)展作為一個(gè)先決要求進(jìn)行考察。

WTO《GATT1994》和《保障措施協(xié)議》中沒有對(duì)不可預(yù)見的發(fā)展做具體的定義，但在1951年“Hatters’Fur”案中，當(dāng)時(shí)的爭(zhēng)端解決工作組對(duì)不可預(yù)見的發(fā)展做了如下解釋：“不可預(yù)見的發(fā)展指在相關(guān)關(guān)稅減讓的談判后出現(xiàn)的情況發(fā)展，并且要求做出關(guān)稅減讓的國(guó)家的談判代表在談判時(shí)預(yù)見到這種情況發(fā)展是不合理的”[3]。這一解釋還被WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的上訴機(jī)構(gòu)在1999年韓國(guó)奶制品案中所引用[4]。

對(duì)于上述解釋，應(yīng)從三個(gè)方面進(jìn)行理解：（1）判斷某種情況是否構(gòu)成不可預(yù)見的發(fā)展的關(guān)鍵在于該情況是否能為締約方在進(jìn)行關(guān)稅減讓談判時(shí)“合理預(yù)見”，凡是能夠合理預(yù)見的情況均不構(gòu)成不可預(yù)見的發(fā)展；（2）判斷是否能“合理預(yù)見”，應(yīng)該從一個(gè)假設(shè)的“理性的締約方”的角度來(lái)考察，至于具體締約方之間預(yù)見能力的差異應(yīng)不在考慮之列；（3）判斷合理預(yù)見的時(shí)點(diǎn)應(yīng)考察締約方進(jìn)行締約談判時(shí)是否能夠合理預(yù)見。

二、進(jìn)口數(shù)量的增長(zhǎng)

進(jìn)口數(shù)量的增加是實(shí)施保障措施的要件之一。《中華人民共和國(guó)保障措施條例》（以下簡(jiǎn)稱《保障措施條例》）第七條規(guī)定，“進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加，是指進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)相比絕對(duì)增加或者相對(duì)增加”。《保障措施條例》第八條又進(jìn)一步規(guī)定，在確定進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的損害時(shí)，應(yīng)審查（1）進(jìn)口產(chǎn)品的絕對(duì)和相對(duì)增長(zhǎng)率與增長(zhǎng)量；（2）增加的進(jìn)口產(chǎn)品在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)中所占的份額。

從上述規(guī)定看，進(jìn)口數(shù)量的增加并不應(yīng)該是單純的“數(shù)量”分析，并不是任何數(shù)量上的增長(zhǎng)均可以構(gòu)成《保障措施條例》所要求的“進(jìn)口數(shù)量的增加”。相反，《保障措施條例》第八條要求從對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害的角度審查“進(jìn)口數(shù)量的增加”，換言之，進(jìn)口數(shù)量增加的程度和方式要足以對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害的威脅。所以在進(jìn)行進(jìn)口數(shù)量的分析時(shí)，不僅要考察進(jìn)口產(chǎn)品的絕對(duì)增長(zhǎng)率與增長(zhǎng)量，而且應(yīng)考察增加的進(jìn)口產(chǎn)品在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)所占的份額。

《保障措施條例》的上述要求也反映了WTO上訴機(jī)構(gòu)在阿根廷鞋制品案中的觀點(diǎn)。在該案中上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，“在保障措施調(diào)查中如果僅僅證明今年的產(chǎn)品進(jìn)口量高于去年或者五年前，（這種分析）是不充分的”，“值得再一次重復(fù)的是，僅僅證明進(jìn)口數(shù)量的任何增長(zhǎng)是不充分的”。上訴機(jī)構(gòu)要求，“進(jìn)口數(shù)量的增長(zhǎng)必須是在時(shí)間上足夠臨近的（recentenough），足夠突然的（suddenenough），足夠明顯的（sharpenough），足夠重要的（significantenough），并在數(shù)量上和性質(zhì)上能造成或威脅造成嚴(yán)重?fù)p害”。[5]

三、嚴(yán)重?fù)p害和嚴(yán)重?fù)p害威脅

《保障措施條例》沒有對(duì)嚴(yán)重?fù)p害和嚴(yán)重?fù)p害威脅做出專門的定義。根據(jù)WTO《保障措施協(xié)定》第四條第1款，嚴(yán)重?fù)p害指對(duì)某一國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的地位造成的重大總體損害。嚴(yán)重?fù)p害威脅是指嚴(yán)重?fù)p害迫在眉睫，確定存在嚴(yán)重?fù)p害威脅應(yīng)當(dāng)基于各種事實(shí)而不應(yīng)僅僅基于斷言、推測(cè)或者遙遠(yuǎn)的可能性。