導語：小議國際能源投資的安全和可持續(xù)性一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

國際投資體系的復雜性

在缺乏一套管理國際投資關系的多邊規(guī)則的情況下，現(xiàn)有的國際投資體系已經(jīng)演變成為由諸多雙邊區(qū)域投資協(xié)定以及其他處理投資問題的國際協(xié)議組成的高度分散的、多層次、多方面的網(wǎng)絡。這些協(xié)議與各國的法律和具體的投資合同構(gòu)成了投資者運營能源項目的法律基礎。

根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展組織(UNCTAD)最新數(shù)據(jù)，2008年共簽署了新的59個雙邊投資協(xié)定，全球雙邊投資協(xié)定總數(shù)達到2695個。在2008年新簽署的59個雙邊投資協(xié)定中，涉及的發(fā)展中國家有46個，涉及的發(fā)達國家有38個。目前，全世界有5600多個國際投資協(xié)定，基本覆蓋了包括能源在內(nèi)的所有經(jīng)濟活動。這些協(xié)議采取了各式各樣不同的做法，由此造成了一系列的問題，如一些領域仍存在制度上的空白，而另一些領域則存在有關內(nèi)容相互重疊且不協(xié)調(diào)和不一致等問題。這為政府和企業(yè)處理國際投資關系帶來了挑戰(zhàn)。這要求我們必須反思如何加強國際投資決策領域的多邊協(xié)調(diào)與合作，以促進外國直接投資(FDI)為增長和發(fā)展做出持續(xù)的貢獻。這一挑戰(zhàn)在能源領域的FDI中尤為突出。

國際能源投資趨勢

2005年，采掘行業(yè)的FDI存量約為7550億美元。盡管采掘行業(yè)在全球流入FDI存量中所占份額在20世紀90年代有所下降，但在2003年大宗商品出現(xiàn)繁榮以來，該領域的FDI得到恢復，其所占份額在2005年增至9％左右。從絕對數(shù)量上看，第一產(chǎn)業(yè)的FDI這些年來一直保持增長，從1990年到2005年增長了4倍。發(fā)達國家仍是流入采掘行業(yè)的FDI最重要的來源，但它們在全球總量中的比例有所下降，從1990年的99％下降到2005年的95％。近年來，一些發(fā)展中國家和過渡經(jīng)濟體已經(jīng)成為重要的對外投資國。以中國為例，采礦業(yè)在2003年和2004年中國對外直接投資中分別占48％和33％。發(fā)展中國家一直是采掘業(yè)FDI的重要目的地。1999年到2000年，發(fā)展中國家采掘業(yè)FDI存量估計值增長了9倍，2000年至2005年又增加了一倍以上。

根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織《2008年世界投資報告》統(tǒng)計，2004至2006年，流入采礦以及石油行業(yè)的FDI達到1340億美元，其中1020億美元流入發(fā)達國家，近270億美元流入發(fā)展中國家，50億美元流入東南歐以及獨聯(lián)體國家。

根據(jù)國際能源署估計，從現(xiàn)在到2030年，能源行業(yè)大概需要22至28萬億美元投資，其中至少一半是在發(fā)展中國家，尤其是電力部門。

能源投資的特點

能源領域的外國投資是一個特別敏感的問題。能源投資，尤其是涉及開采活動的投資牽涉自然資源的主權(quán)問題。能源行業(yè)——如石油和天然氣——經(jīng)常被看作涉及國家安全的戰(zhàn)略行業(yè)。從社會角度上看，它也是一個十分敏感的行業(yè)，因為能源作為一種基本商品，必須能夠被大眾包括窮人和邊緣化人群負擔得起。同時，能源生產(chǎn)也會引起很多環(huán)境方面的關切，與能源有關的活動還會對衛(wèi)生、安全和人權(quán)等帶來影響。此外，能源行業(yè)往往還會出現(xiàn)市場失靈問題，包括信息不對稱和自然壟斷。

從公司的角度看，能源項目往往要經(jīng)歷很長的時間，因此最初促成投資決定的經(jīng)濟和政治環(huán)境不可能在整個項目的生命周期內(nèi)始終保持不變。該行業(yè)還是資本密集型產(chǎn)業(yè)，而且已經(jīng)投入的資產(chǎn)不能輕易地用于其他經(jīng)濟活動。此外，能源項目通常都是“巨無霸”，往往涉及巨額的資金。

能源領域外國直接投資政策的特點

由于上述原因，能源行業(yè)比其他很多經(jīng)濟活動更容易引起國國際經(jīng)濟合作2009年第7期家干預。政府可以扮演不同的角色，包括行業(yè)監(jiān)管(如從治理市場失靈或追求其他政策目標的角度)，或者作為市場參與者積極地發(fā)揮作用(如作為電力的公共供應方)。

這些敏感性以及政府的干預也往往反映在各國針對能源領域制定的FDI政策上。絕大多數(shù)富有石油和天然氣的國家都在不同程度上限制外國投資進入采掘行業(yè)。這些限制措施可能針對外國投資準入，也可能針對運營階段。一些國家完全禁止FDI流入石油和天然氣領域。還有一些國家只允許外國投資者擁有少數(shù)股權(quán)。

此外，近幾年出現(xiàn)了一種趨勢，就是對于流入與能源有關的行業(yè)的FDI采取了更多的限制。有些國家重新把能源行業(yè)收歸國有，還有一些國家正在考慮這樣做。另外一個發(fā)展趨勢是，一些東道國要求與外國投資者重新談判投資合同。這可以由不同的原因引起，如履行合同的基本條件發(fā)生了變化，投資者未能履行約定的義務(如向農(nóng)村地區(qū)提供電力等公共服務目標)，或者是為了讓東道國獲得更有利的利益分配方案。很多外國投資者已經(jīng)被迫退出投資項目或大幅減少持有的股份。這些變化在一些拉美國家特別突出。這些國家的國有企業(yè)越來越有影響力，或重新成為舉足輕重的力量。

另一方面，許多國家仍然依靠引進FDI發(fā)展能源行業(yè)。除其他方面的好處之外，外國公司能夠幫助這些國家勘探自然資源或者提供相關服務。相應的，只有東道國提供了有利、穩(wěn)定的投資環(huán)境，外國投資才會流入。這包括對該領域的外國投資進行開放，對已經(jīng)設立的投資企業(yè)提供公平、非歧視性待遇，包括保護投資不被沒收或不遭受其他政治風險等。法律框架的可預測性、穩(wěn)定性和透明度同樣至關重要。這些涉及投資保護的問題經(jīng)常通過國際投資協(xié)定來處理，也就是說在為充滿風險的長期能源項目吸引外國投資時，這些國際投資協(xié)定能夠發(fā)揮重要的作用。

國際投資協(xié)定中與能源有關的問題

從一些投資協(xié)定中也可以看出，政府對于能源投資非常敏感。聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織投資和企業(yè)司對部分投資協(xié)定所做的一份評估顯示，為了給監(jiān)管保留一定的政策空間，以確保在能源領域取得最好的發(fā)展成果，一些國家在它們的協(xié)定中納入了所謂的“保留”條款。該評估涵蓋了約1／3的目前仍生效的雙邊投資協(xié)定。加拿大就是個典型的例子，其次是美國。與能源有關的特別保留條款往往出現(xiàn)在允許預先設立的協(xié)定中，從中反映出各國對于允許外國投資者進入國內(nèi)能源行業(yè)的敏感性。例如，加拿大的雙邊投資協(xié)定為執(zhí)行《西北地區(qū)和育空石油及天然氣協(xié)定》(NorthwestTerrito-riesandtheYukonOilandGasAccords)(加拿大一巴巴多斯雙邊投資協(xié)定)的措施保留了靈活性。美國的一些雙邊投資協(xié)定為那些獲得在陸地聯(lián)邦土地上開發(fā)礦產(chǎn)資源的租賃合同的公司的某些所有權(quán)限制措施保留了靈活性(薩爾瓦多一美國雙邊投資協(xié)定；盧旺達一美國雙邊投資協(xié)定)。從技術上說，這些保留條款一般都是針對協(xié)定中的國民待遇和最惠國待遇條款。

與土地所有、租賃及使用權(quán)有關的保留條款對能源政策也非常重要。與上述例子類似，與土地使用有關的保留條款往往也是針對國民待遇和最惠國待遇條款。這樣的例子在許多雙邊投資協(xié)定中都能發(fā)現(xiàn)，如美國、黎巴嫩、阿曼、吉爾吉斯斯坦等國簽訂的雙邊投資協(xié)定都有類似的條款。此外，加拿大的雙邊投資協(xié)定中也含有關于土地所有權(quán)的保留條款，而且它們往往十分明確，有時甚至規(guī)定了具體的土地類型，如海邊的土地等。

各國有時也會綜合使用以上措施。例如，有的保留條款規(guī)定，東道國保留限制外國人或外國公司利用本國土地和自然資源進行投資活動的權(quán)利(突尼斯一美國雙邊投資協(xié)定)。一些保留條款包含了互惠要求，規(guī)定外國投資者在本國享受特定權(quán)利必須以本國公司在該國享有同等／對等待遇為條件。在與突尼斯簽訂的雙邊投資協(xié)定中，美國特別指出，“在公共區(qū)域從事采礦的權(quán)利取決于(突尼斯)給予美國投資相應的互惠權(quán)利……”。

一些雙邊投資協(xié)定不是通過保留條款為能源領域的外國投資政策保留靈活性，而是通過一般例外條款，它類似于世界貿(mào)易組織《關稅與貿(mào)易總協(xié)定》(GATT)中的一般例外條款。有時，雙邊投資協(xié)定中既有保留條款，也有例外條款。在特定條件下，這些條款允許采取與保護自然資源有關的措施。盡管這些條款在貿(mào)易與投資特惠協(xié)定(PTIA)中最為典型，一些雙邊投資協(xié)定，如加拿大簽訂的雙邊投資協(xié)定以及一些南南雙邊投資協(xié)定(約旦—新加坡；厄立特里亞一烏干達)，也有類似的例子。

貿(mào)易與投資特惠協(xié)定中的另外一個典型的特點也能在一些雙邊投資協(xié)定中看到，該特點與所謂能源行業(yè)在公共服務的提供方面存在的特殊性有關。一些貿(mào)易與投資特惠協(xié)定認為，需要保持一定的政策空間以確保能夠適當提供公共服務。特別是這些協(xié)定的“服務”章節(jié)通常都含有一個條款，將“政府機構(gòu)提供的服務”放在協(xié)定約束的范圍之外。哥倫比亞的一些雙邊投資協(xié)定試圖在能源投資領域采取類似的做法。例如，哥倫比亞的兩個協(xié)定把能源列為“公共服務”之一，允許哥倫比亞在該領域保留現(xiàn)有的國民待遇限制或者增加新的限制(哥倫比亞一秘魯雙邊投資協(xié)定；哥倫比亞一英國雙邊投資協(xié)定)。

總之，雙邊投資協(xié)定在確保外國投資者獲得公平、平等待遇，以及在被沒收或國家政策發(fā)生變化的情況下獲得賠償?shù)确矫姘l(fā)揮了重要作用。但雙邊投資協(xié)定也反映出這個領域的敏感性。如果在簽訂協(xié)定前經(jīng)過慎重談判，雙邊投資協(xié)定能夠讓締約國在不過度限制它們在與能源有關的問題上的國內(nèi)發(fā)展權(quán)的情況下，承擔國際保護責任、滿足國際保護標準。除雙邊投資協(xié)定之外，其他國際投資協(xié)定也表明，各國對石油、天然氣行業(yè)的準入和運營都設置限制。聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織2006年的一份研究報告對部分國際投資協(xié)定(美國一智利、北美自由貿(mào)易協(xié)定、G3、加拿大一智利、安第斯條約、南方共同市場、OECD國民待遇工具)進行了評估并發(fā)現(xiàn)，總體上看，石油、天然氣行業(yè)的保留條款一般在發(fā)展中國家更流行(發(fā)展中國家同時也是能源、石油和天然氣相關產(chǎn)品的主要出口國)，在主要發(fā)達國家簽訂的國際投資協(xié)定中也存在。

投資者與國家在與能源有關的FDI方面的爭端日益增多

雖然國際投資協(xié)定提供的保護對能源投資者來說非常重要，但是從東道國角度看，這也可能成為一個敏感問題。能源行業(yè)內(nèi)投資者與國家之間的爭端數(shù)目相對較高的現(xiàn)象就說明了這一點。截至2008年底，與能源有關的爭端超過了80起，在所有已知的基于協(xié)議的爭端中所占的比例超過了29％。2007年和2008年每年新提交的有關能源的投資者與國家之間的爭端大約有13起。從行業(yè)分布來看，與電力有關的爭端數(shù)量最國際經(jīng)濟合作2009年第7期多(44起)，其次是石油生產(chǎn)項目(17起)、天然氣供應與經(jīng)銷(12起)和碳氫化合物特許權(quán)(7起)。

以電力行業(yè)為例，有關發(fā)電(包括電廠的建設和運營)和送電投資的爭端在增加。例如，一些投資者指責東道國的行為違反了協(xié)議義務，如：未能成功簽署投資合同，沒有移交土地，歧視性待遇，干預關稅制度(如與阿根廷有關的幾個案例)，撤銷經(jīng)營許可，不為所發(fā)的電力付費，沒有執(zhí)行電價和未能阻止偷電行為，終止合同和沒收等。

在這種背景下，一個值得注意的情況是，厄瓜多爾撤銷了它以前的承諾，不同意按照解決投資爭端國際中心(ICSID)的程序調(diào)解石油、天然氣及其他礦產(chǎn)等自然資源開采方面的爭端。

全球金融動蕩及其對國際投資規(guī)則的影響

當前的金融和經(jīng)濟危機越來越清楚地顯示了它對投資流動和投資政策的影響。2008年標志著始于2004年的新一輪國際投資增長周期的結(jié)束。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織最近發(fā)表的一份報告，與2007年1.9萬億美元的歷史最高記錄相比，2008年全球FDI預計下降15％。其中一個重要原因是2008年第四季度全球FDI出現(xiàn)了大幅下降。跨國并購金額在2008年也急劇下降了29％。

隨著經(jīng)濟危機對跨國公司的全面影響持續(xù)顯現(xiàn)，2009年全球FDI預計將進一步大幅下降。根據(jù)一季度有關跨國并購的初步數(shù)據(jù)判斷，流入所有三類國家的——發(fā)達國家、發(fā)展中國家以及過渡經(jīng)濟體(東南歐和獨聯(lián)體國家)——FDI都急劇下挫。2008年以及2009年第一季度，發(fā)達國家和過渡經(jīng)濟體吸收的FDI不斷下降。而發(fā)展中國家吸收的FDI只到2009年第一季度才急劇下滑。例如，2009年第一季度，中國吸收的FDI同比下降了2l％，韓國的FDI下降了38％。

盡管實際上所有行業(yè)在2008年都受到跨國并購下降的影響，石油、采礦以及農(nóng)業(yè)食品業(yè)似乎是個例外。有趣的是，采礦以及石油行業(yè)的全球跨國并購金額實際上有所上升，從2007年的1060億美元增加到2008年的1260億美元。

這次經(jīng)濟危機最終會如何波及能源產(chǎn)業(yè)并對流入該產(chǎn)業(yè)的FDI造成哪些影響，以及各國可能會做出哪些政策反應，仍有待觀察。例如，盡管采礦和石油行業(yè)的并購數(shù)量仍略有增長，但石油價格的下降(由于需求疲軟以及大宗商品繁榮期的結(jié)束)最終是否會導致流入勘探及相關活動的FDI出現(xiàn)下降仍是一個問題。面對FDI下滑，有關政府可能會重新評估國際投資協(xié)定作為吸引FDI的工具的有效性。

另外一個可能對流入能源領域的FDI造成影響的政策反應是各國政府采取的拯救和刺激措施。如果這些措施投向基礎設施建設，它們可以支持能源行業(yè)尤其是可持續(xù)能源生產(chǎn)的發(fā)展。這方面另外一個例子是這次危機觸發(fā)的國家緊急應對措施。由于其中部分措施可能限制跨國公司的活動，影響投資流動，因此它們也可能在將來引起新的投資爭端。另一方面，如善加利用，國際投資協(xié)定也能幫助防止保護主義傾向抬頭。

因此，全球金融和經(jīng)濟危機也許會促使世界各國認真考慮國際投資協(xié)定以及它們對能源領域的影響。

結(jié)束語

國際投資協(xié)定以及相關判例法的不斷演變突出表明，確保發(fā)展中國家理解締結(jié)此類協(xié)定的意義并能夠利用這些協(xié)定處理潛在的投資爭端十分重要。這在能源領域尤其如此。在這一領域，完善的外國直接投資政策，包括那些國際層面的政策，能夠為實現(xiàn)能源產(chǎn)業(yè)所能帶來的發(fā)展利益做出巨大貢獻。

多年來，聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織投資和企業(yè)司一直在有關國際投資法的廣泛問題上向發(fā)展中國家提供技術援助和能力建設等方面的支持。當前的金融和經(jīng)濟危機以及大量涌現(xiàn)出的新的政策挑戰(zhàn)進一步表明，做出明智的、深思熟慮的政策選擇，從各國的需要出發(fā)提出發(fā)展導向型的政策建議具有重要意義。從針對金融危機的緊急應對措施的經(jīng)驗來看，這一點尤為重要，因為這次金融危機可能會引發(fā)新的涉及投資者與國家之間爭端解決機制(ISDS)的爭端。

當前的動蕩局勢凸顯采取協(xié)調(diào)應對行動的必要性，這包括與投資政策有關的舉措，無論是在國家層面還是在國際層面。作為一個構(gòu)筑政府間共識的平臺，聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織能夠為加強這些領域的國際合作與協(xié)調(diào)發(fā)揮作用。