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一、我國品種權公共政策存在的問題

經過種業市場化改革十多年的發展，我國種業發展取得了巨大的成績，品種權申請量和授權量一直呈不斷增加趨勢，截至2011年底，我國共受理國內外植物新品種權申請9016件，其中授權3713件[4]。2011年我國植物新品種權的年申請量達到1255件，僅次于美國，躍居國際植物新品種保護聯盟成員國第2位。新品種權申請量和授權量的快速增加，標志著我國農業科技創新能力和育種創新能力快速增強。但與此同時也必須清醒地認識到，我國支持品種權創新的公共政策體系尚不完善，制約育種創新的一系列深層次問題未能得到有效解決。如育種的基礎性、公益性研究薄弱，整個國家的育種創新缺乏后勁；創新主體偏差導致整個品種權制度效率低下；支持育種創新的服務體系滯后；全社會品種權保護意識還不強等。具體表現在以下幾個方面。

在種業市場化改革之前，我國的育種不分公共育種和商業育種，科研經費基本均由財政保障，育種技術推廣由政府主導。這種國家包辦的供種保障體制注重創新供應的推力而輕視市場需求的拉力，它要求育種成果由全社會來分享，而不應該將其權利化、私有化，否則會影響到新品種、新技術的有效擴散。應該說這種供種保障體制曾經為我國農業發展作出了巨大貢獻，但隨著種業市場化改革不斷推進，其弊端亦愈發顯現。主要就表現為全社會品種權意識淡薄，打擊品種權侵權未能形成良好的觀念基礎。此外，我國育種專業技術人才的培養遠遠滯后于種業市場化改革發展的需要，尤其是高層次復合型的品種權管理和品種權中介服務人才資源更是匱乏。這也在一定程度上制約了我國種業的創新和發展。

二、我國品種權公共政策體系的完善

如何選擇一種兼顧品種權創造、保護、管理和運用諸環節均達到高效的制度是品種權公共政策體系構建與完善的核心問題。首先，以適合國情為原則，充分考慮我國種業的特殊性，發揮政府在品種權公共政策制定、實施中的主導作用。品種權公共政策的制定和實施必須把握好作為“利益相關者”的新品種的創造者（育種者）、傳播者（制種者）以及利用者（農戶）之間的利益平衡。我國是一個農業大國，種業因為關乎糧食安全而有其特殊性。種業發展需要發揮市場的基礎性作用，但又不能完全交由市場調節，這就需要發揮政府的主導作用。在品種權公共政策的制定、實施中，既要形成足夠的激勵以利于育種創新，也要注重品種權的技術擴散。在深入研究我國種業特殊性的基礎上，制定專門針對種業發展的、保護水平適度的、適應我國種業發展客觀需要的品種權政策，這反映了品種權公共政策中的國家政策立場。其次，以品種權公共政策的運行績效為測定手段，不斷調適。任何制度的產生和政策的選擇都是人們對其成本和收益進行比較的結果。由于政策實施所面臨的環境和實施結果都存在大量的不確定性，這使得我們不得不隨時間的推移并根據新情況不斷作出“制度調適”。品種權公共政策體系的構建與完善并非最優目標設計過程，而是一個在制度、政策設計與對象之間的互動和自我調適的動態過程。再次，以各種政策之間的協同為目標。完善的品種權公共政策體系不僅應當關注政策內容本身，還需要注重它們之間的相互關系。政策之間不協調而產生的摩擦或沖突可能導致整個政策體系內耗的增加，甚至陷入無序和混亂的狀態。注重政策之間的協調互動是建構一個科學的政策體系時需要考慮的重要內容，它影響著政策體系整體目標的實現。具體而言，以對新品種的管理、運用為重點，現階段構建與完善我國的品種權公共政策體系至少需要在以下幾個方面作出努力。

1在產業政策方面以提高企業育種創新能力為目標，制定和實施種子產業化政策，鼓勵種子企業兼并重組，適當提高種業的集中度。雖然壟斷既不是創新的必要條件，也不是創新的必然結果，無論是壟斷性市場結構還是競爭性市場結構，都可能促進技術創新，也可能形成技術創新的障礙。但一般而言，市場的集中度越高，企業獲取利潤的能力越強，越有利于形成較好的創新投資能力。因此，適當提高種業集中度，調整種業市場結構，允許種子企業從創新剩余中獲得足夠的競爭租金以補償其機會成本，從而保證其創新動力，有利于育種創新。具體而言，即通過政府公共政策，一方面通過立法提高種子企業準入門檻，迫使種子企業橫向并購以提高種子企業的集中度；另一方面，結合事業單位改革，事企分開，理順育種投資體制，組建一批有實力的種子研發企業。借助于市場的力量，鼓勵種子研發企業與種子生產企業縱向并購以實現種子研發與種子生產的一體化，進一步提升種子產業集中度。市場力量強大的育種研發企業通過縱向并購完成前向一體化，而市場力量強大的種子生產企業通過縱向并購完成后向一體化。這種通過市場力量完成的縱向并購能很好地在品種研發方與經營方之間分配新品種的創新租金，從而降低新品種商業化的交易成本，也符合全球種業規模化、集中化和國際化的發展趨勢。

2在科技政策方面改革現行的品種權審定制度，完善品種權測試體系，搭建品種權轉讓交易平臺，為品種權的認定、評估、轉讓創造條件，促進科技成果轉化。首先，必須改革現行的品種權審定制度，強化市場對育種研發的引導作用，變實質審查為形式審查。監管重心由事前監管適度向事后監管轉移，由微觀干預走向宏觀管理。事實上，優質品種不應當是被審定的結果，而應當是市場競爭的結果。規范、簡化品種權授權周期，強化企業產品責任，引導企業對種子質量實施主動控制才是市場化條件下的種業監管之道。其次，必須搭建新育成品種和各種育種技術的公共交易平臺，促進創新成果商業化。依照經濟學理論，科技成果只有進入創新的經濟過程時才能體現出其實際的經濟價值，才能獲得利益和效用的最大化。新技術的商品化與市場化是科技創新中的重要一環，因此，品種權公共政策不僅要關注育種創新的生成環節，也要關注育種創新的外溢環節，將產權激勵與外溢促進統一于一體的政策框架之中，以實現兩者的協同。

3在投資政策方面育種創新和其他創新一樣，存在典型的雙重路徑：私人部門和公共部門。對種子企業等私人部門來說，品種權制度要做好品種權保護與擴散的平衡；但對于大學、農業科研院所等公共部門來說，品種權制度并不是促進育種創新的關鍵因素。此類公共研究機構必須以知識的快速傳播為研究的基本原則，開放科學體制下的學術優先權和相應的報酬系統才是促進公共研究機構創新的關鍵所在。因此，結合“事企分開”的事業單位改革，理順育種研發投資體制，應當是投資政策調整的核心。首先，明確公共育種單位的公益屬性，逐步退出應用育種研究領域，專注于品種權難以保護的常規品種選育和企業近期難以進入的公益性技術研究領域。在加大政府支持基礎性、公益性研發投入的同時，縮小財政資金支持范圍，細化財政性資金投入比例，提高財政性資金使用效率。考慮到我國長期以來所形成的這種育種投資體制的實際情況，要求所有的農業科研院所在短時期內完成轉型而回歸公益性研發似乎也不太現實。因此部分農業科研單位采取Holden的方式介入市場競爭性研發，既保留部分公益性質，又以適當方式介入市場競爭性研發，屬于務實的過渡方式。但需要明確公益性研究機構的應用型育種成果的歸屬，在理清職務創造的產權歸屬的同時加大對職務創造的獎勵，形成有效的產權激勵、組織激勵和管理激勵，構建公益性研究機構自主創新的制度激勵系統。其次，逐步確立種子企業在商業育種創新中的主體地位。品種權屬于私權，通過品種權制度加快種子企業科技價值鏈發展，構建多元化的種子企業投資體系是這項制度的初衷。發達國家種業發展的經驗也表明，隨著品種權制度的建立與完善，國家公共投資將逐步從盈利性較強、投資回報周期較短、回報率較高的育種領域退出或弱化。私人部門逐漸成為這一領域的投資主體，這既有利于解決創新資金不足的問題，又有利于新品種的推廣和應用。再次，充分利用金融市場體系所特有的對資產未來收益的折現功能，探索品種權質押擔保融資體制，鼓勵引導各類金融機構、投資基金及社會資本參與，以拓寬市場化育種投資渠道。育種創新在創新對象上的生物性決定了育種創新活動具有強烈的探索性。育種投資在技術、市場、制度環境等方面的不確定性也導致育種創新的高風險性，一般是私人資本慎入的領域。因此，政府需要通過投資政策的調整，使育種投資朝著更加多元化、規范化、更符合市場規律的方向發展。

4在外貿政策方面在UPOV聯盟與TRIPS協議不斷推高植物新品種國際保護水平的大背景下，作為一個種業整體上還不太發達的農業大國，中國應當根據本國農業及種業發展的實際情況，充分利用品種權國際規則為發展中國家留有的制度空間，調整品種權對外貿易政策。一方面鼓勵并規范外資種子企業在華的發展，引進國際先進育種技術和種質資源，同時提高本土企業對引進技術的消化、吸收和創新能力。雖然有學者利用統計數據分析，發現外資進入中國種業還未達到威脅的程度，但積極利用跨國種子企業擴張的機遇，推廣跨國種子企業生產研發方面的先進經驗對我國種業發展也刻不容緩。因此，在鼓勵種業科技人員參與國際合作技術研發的同時，也要學習和借鑒外資種企在育種制種環節有效的知識產權管理、內部質量控制以及真正以農戶為核心，將銷售服務網絡延伸到田間地頭實時跟蹤指導等等成功的管理經驗和做法。另一方面，需要國家安排一定資金支持種子“走出去”，對有潛力和已有出口業績的龍頭企業重點支持。雖然中國種子企業在國際上的綜合競爭力不強，但在世界跨國種業巨頭的主營業務還沒有涵蓋的雜交水稻領域還是具有較強的實力。雜交水稻技術的國際領先優勢決定了我國種子企業在世界雜交水稻種子市場的絕對優勢地位。以雜交水稻種子為基礎，不斷擴大國際市場容量；深入研究我國優勢農產品及種子的主要出口目的地種植業的主要特點、對外開放的品種范圍以及潛在的市場需求；與當地研究機構或者大學合作，共同開發適宜本土化的新品種，實施本土化管理；同時建立品種權海外申請服務機構，維權保障機構，培育有優勢的種子企業走出國門，逐步成長為具有國際視野的種業巨頭。這樣，中國種子企業將在國際市場獲得更高的地位和更多的話語權，進而形成與跨國種業巨頭同臺競爭的能力。

5在文化教育政策方面建立政府主導、媒體支持、公眾廣泛參與的品種權宣傳體系，以提高全民品種權意識。形成鼓勵育種創新，打擊品種侵權，倡導保護品種權的法律文化，營造有利于育種創新的社會環境。產權觀念的轉變對于構建知識產權文化至關重要。我國的品種權制度建立的時間還不長，傳統文化上人們一般也習慣于對有形財產的保護，而對無形財產保護缺乏必要的知識與自覺。再加上受傳統的供種保障體制的影響，在全社會形成尊重品種權的法律文化更需要政府的主導。政府利用文化政策對與品種權相關的社會主體的公私行為作出有選擇性的約束和指引，在全社會形成尊重品種權、崇尚育種創新的品種權法律文化，這是品種權制度能夠在我國獲得廣泛的社會認同進而提高品種權制度效用的社會基礎。此外，我國育種專業人才的培養在數量、結構、素質和能力方面還遠遠不能滿足種業市場化改革發展的需要，尤其是高層次復合型的品種權管理和品種權中介服務人才資源更是匱乏，這都需要我們的農科院校在人才培養計劃等方面作出相應的調整，以提高服務于種業乃至整個農業科技發展的能力。

作者：喻亞平單位：華中農業大學經濟管理學院