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摘要：電子民主的構建是一個長期且艱巨的過程，需要在硬件、軟件、環境及人件各方面進行充分準備。信息通訊技術提供技術支撐，政府治理變革創造軟件條件，網絡公共領域的構建、公民社會的壯大營造著良好的社會政治環境，積極公民的培育是電子民主構建的基礎條件。

關鍵詞：電子民主；SHEL模型；信息技術；電子政府；公民參與

電子民主(electroniedemocracy，即e-democracy)是近年來隨著網絡的發展從西方引進的概念，相關的概念還有數字民主(digitaldemocraey)、賽博民主(cy-berdemocracy)、遠程民主(teledemocraey)等，這些概念可以統稱為電子民主。它是以發達的信息技術、網絡及其相關技術為運作平臺，以直接民主為發展趨向，以公民的全體、主動、切實參與民主決策、民主選舉等民主運作程序為典型特征的一種民主新形式。電子民主借助于信息通訊技術和網絡技術，通過公民更切實、全面的政治參與，保持了民主的本質理念，這是電子民主特征的核心所在。特別是當傳統代議政治及大眾媒體無法充分發揮原有功能時，電子民主似乎是另一種勢在必行的民主新方式。然而，電子民主的實現是一個長期且檢舉的過程，需要做各方面的準備。

SHEL模型最初由英國學者愛德華(ElwynEd-wards)于1972年提出，1984年霍金斯(FrankH.Hawkins)對其進行了改良。SHEL由Software(軟件)、Hardware(硬件)、Environment(環境)、Liveware(人件)的首寫字母所組成，其中，人件是整個模型的中心，系統的其他要素必須適應、配合這一中心。系統的有效運轉不僅僅取決于個人要素，還取決于人與其他要素的和諧互動。電子民主的構建是一個系統工程。本文運用SHEL模型，從硬件、軟件、環境及人件等四個方面分析電子民主構建的條件。

一、信息通訊技術：電子民主構建的硬件平臺

約翰·杜威指出：“每代人必須為自己再造一遍民主，民主的本質與精髓乃是某種不能從一個人或一代人傳給另一個人或另一代人的東西，而必須根據社會生活的需要、問題與條件進行構建。”20世紀晚期以來，信息通訊技術的普遍應用使傳統代議制民主的弊端日益顯露，對民主的發展提出了更高的要求，同時也為電子民主的實施提供了日益成熟的硬件平臺。

應對電子民主的要求，政府必須推動信息產業的發展，積極把信息網絡技術運用于政治領域。一是要加快信息基礎設施的建設，推動信息產業科技創新與研究開發，加速整個社會的信息化進程。尤其要加大對不發達地區的投入，普及電腦和網絡技術知識，縮小數字鴻溝。完善有線寬帶網的基礎架構，落實公共場所如街道社區、公共圖書館等網絡終端設備的采購及建設維護。拓展無線移動通訊網，開發升級多媒體技術，促進計算機、有線電視和電信“三網融合”，為信息溝通及公民參與提供有效的服務通道和技術條件。二是利用信息技術建立電子政府，為電子民主的運轉搭建平臺。電子政府是基于因特網構造的網絡化政府。它的緣起既是信息技術進步的必然結果，更是政府再造的理性選擇。具體來說，指的是應用信息通訊技術打破傳統行政機關的物理組織界限，重組整合及貫通政府部門流程，改善公共服務，增強公共參與、政務公開和民主程度，促進政府辦公自動化、電子化、網絡化和信息資源的全面共享，提高公共管理效率、公共決策的科學性，最終實現以公眾為中心的虛擬政府。

電子政府的架構包括應用系統開發、部署、運行和管理的環境及相應規范，具體包含內網平臺、專網平臺、外網平臺、數據庫、門戶網站和各種電子業務系統等。一方面要提高政府辦公自動化水平，把知識管理應用于電子政府，普及比如電子公文交換、政府決策分析支持系統、報表匯總統計分析等電子系統的使用。加強政府內部局域網建設，整合信息資源，保證政府各部門的共享合作，由內到外進行輻射式發展，逐步實現跨部門、跨地區的協同辦公。另一方面致力于政府門戶網站的發展規劃，做好政府網站的應用開發、更新維護、內容定位、安全保密、宣傳運營等工作，提供面向公民的各種服務，如信息檢索、電子稅務、電子招標，建立政務論壇等方便政府與公民之間的協商溝通。

電子政府并非是簡單地將現代信息通訊技術引入和應用于公共行政的問題，而是要將技術因素和政治因素、工具理性和價值理性、硬件建設和軟件建設等有機地結合起來，構筑適應時展要求的民主政府、服務政府和責任政府。

二、政府治理變革：電子民主構建的軟件支撐

信息技術是政府創新的驅動器。但如果只是機械地將信息技術植入政府現有的組織和流程中，而不是利用信息技術對政府進行“再造”，只會削弱信息技術的價值。信息技術的價值不是來自技術本身，而是存在于信息技術創造的新的實踐過程中。面對信息社會的機遇和挑戰，我們必須重塑政府治理體系，不斷提高政府治理能力和治理水平，以更好地服務社會和公眾，從而推動民主進程。政府治理變革為電子民主提供必要的軟件條件，不僅包括行政法律規范制度的保障，還涉及到政府職能轉變、行政權力重新配置等方面，是一項多因素合成的系統工程。

1、電子民主需要政府法律規范和制度保障

作為發展中的新事物，電子民主的構建迫切需要政府的法律規范和制度保障。信息通訊技術為電子民主提供了技術支撐，但技術不是終極目標，也并非萬能的。技術上的缺陷不足將留待專業人員研發處理，處于中心地位的民主則需要從制度上加以規范保障，引導其健康良性發展。

政府必須切實把電子政府建設和電子民主發展納入法制軌道，加強與互聯網相關的信息法律和制度建設，進行網絡立法和制度創新，對網絡自由的限度、保護隱私、網絡道德和知識產權等一系列問題做出規定。保護合法論壇的生存和發展，鼓勵合法政治博客的創建，保證公民話語表達的效果和力量，維護網絡群體自己的生存和發展，調整網上發生的各種社會關系，使其沿著有利于社會政治進步、符合全人類發展的軌道前進。只有這樣，公民才能真正享受到民主權利和信息自由權。這些既是民主發展的必然要求，是民主的體現和保障，同時也是法治社會的必然要求。

2、電子民主要求政府權力從集權走向分權

傳統金字塔式集中、刻板的信息傳輸和解決問題的機制經常表現出反應遲滯和不靈活等弊端，它已經越來越不適應飛速發展的信息網絡社會，跟不上民主化進程的步伐。信息技術的發展，將促使社會的階層結構、權力結構、政府組織形式和政治活動方式發生變化。電子政府對傳統官僚體制的高度集權形成了巨大沖擊。因為網絡是一個沒有邊界的世界，它提供了一個無中心的自由領域。信息和權力不再壟斷于政府官僚手中，這意味著原有的官僚制集權模型被打破，將更多地實行分權，把權力由政府還給社會、還給公眾。

政府應加快行政體制的改革，推動組織由金字塔式的垂直結構向縱橫交錯的水平網狀結構轉變，實現組織結構的扁平化、民主化。這要求政府適時向子系統、向地方、向社會分權。同時，政府要轉變職能，減少管理層次，精簡機構，提高效率，更好地為公眾服務。電子民主要求政府改革等級集權制的官僚科層組織，實行分權管理。

3、電子民主要求政府信息公開和過程透明

政府信息公開是民主政治的基礎。電子民主在網絡資源的運用上能否讓公民充分獲知政府信息，民眾與政府能否有效互動溝通，以及是否得以作為自由、公開表達意見的公共領域等要件，均是實踐電子民主的重要條件。

政府信息公開是指政府部門通過多種方式公開其政務活動、信息資源，允許用戶通過查詢、閱覽、復制、下載、摘錄、收聽、觀看等形式，依法利用其所控制的信息。在信息時代，各種形式的權利都依賴于信息，對信息的了解和掌握成為民眾參政的生命線。政府信息公開是保證公民在知情前提下實現民主權利的需要，也是對政府透明度的基本要求。電子民主的實現要求政府信息公開和政府過程透明，促進政府信息資源的流通與共享。政府應重視建設具有整合性、示范性的公用電子資料庫，包括經濟、貿易、科技、環境等各個領域，各部門應在最大范圍內提供可利用的信息資源。不僅政府的職責范圍、行政程序、政策制定、公共開支等信息，而且政府制定各種法規政策的原因、目的、決策和執行過程等公眾關心的信息都必須通過網絡及時向公眾，擴大公民的政府信息擁有量，避免因信息不對稱造成的非理性判斷行為，促進公民有效參與，并對公共管理過程實施有效的監督。同時保障公民的權利，維護公眾的利益，強化民主政治，增加權力行使過程中的透明度，有效遏制腐敗。

4、電子民主要求公共政策的民主化科學化

民主要求一切權力屬于人民。民主政治不僅要求政府信息公開，公民知政，更重要的是與民眾切身利益相關的公共政策的民主化科學化。電子政府的發展，擴大了社會民主政治的內涵，拉近了決策者與參與者、服務提供者與服務接受者之間的距離，政府決策過程的公共參與和民主公開成為了一種必然的選擇。

電子民主的實現要求政府決策的民主化科學化。利用網絡技術改變政府傳統的信息傳送模式，通過搭建信息網絡平臺，把政府運行所需要的信息迅速及時轉化為決策和管理的依據，將政府的機構設置、決策程序、運行方式納入技術控制的范疇，從而保證政府決策與管理的科學高效。另一方面，公眾可以借助網絡多渠道地將信息直接傳至決策層，減少不必要的中間層級，避免信息在傳遞過程中的失真，使公眾的意愿得到更加真實的反映。同時，政府還可以利用網絡進行民意調查測驗，開展聽證咨詢，最大限度地集思廣益，廣泛吸納民眾意見，提高政策的合法性、公共決策的質量以及公民對公共政策的理解。

三、網絡公共領域：電子民主構建的環境營造

民主作為一種社會活動形式，總有相對固定的公共空間作為社會活動和相互交流的領域和環境。隨著網絡技術能力和覆蓋面的持續擴大，進入網絡空間的公民將越來越多。電子民主的發展、公眾參政素質的提升必將形成對擴充公共領域空間的巨大需求。

根據哈貝馬斯的理論，公共領域(Publicsphere)指的是一個國家和社會之間的公共空間，市民們假定可以在這個空間中自由言論，不受國家的干涉。通俗地說，就是指政治權力之外，作為民主政治基本條件的公民自由討論公共事務、參與政治的活動空間。公共領域的功能是，監督國家權力并影響國家的公共政策，經過討論達成的共識，促進公共權力的合理化。共識的形成，需要理性的討論與言論互動。哈貝馬斯在《交往行為理論》中，明確使用“溝通理性”(comnmnica－riverationality)一詞作為公共領域理性論述的原則。他認為理想的溝通模式是由下而上的、去中心式的理性溝通，雙方在對等立場上進行的雙向互動溝通。

信息時代的網絡能否形成真正意義上的公共領域，寬泛意義上的網絡空間的建立是否意味著理想話語環境的實現，或者網絡公共領域存在與否的問題一直都遭到質疑。但從客觀上來說，網絡具有公共領域存在的空間，為公共領域的形成創造了得天獨厚的條件。瑞恩高德(HowardRheingold)在《虛擬社群》(Vit-tualCommunity)一書中表示，計算機媒介溝通《Com-puter-MediatedCommunication，CMC》具有強大的民主傳播力量，它將挑戰現存政治階層，打破政治結構對強有力的大眾傳媒的壟斷，重振因商業化、社會化等因素分裂而衰落的公共領域，將網絡視為一個“沒有奴隸的雅典城”。

作為信息和意見傳播的平臺，傳媒在公共領域中承擔著重要的責任。在哈貝馬斯那里，理想的傳媒應該可以提供開放的公共論壇，尊重弱勢群體的發言空間，呈現多元化的報道，以彰顯公共領域的精義及多元社會的理念。信息時代網絡的普及使“理想溝通環境”平臺的搭建從純技術角度來講具有了某種可能性，它符合理想公共領域建構的兩個內部條件：廣泛參與和理性溝通。以往大眾傳媒包括報紙、電視、廣播等只能鋪陳各種意見，而網絡最大特征就是互動，更多的網民可以不受種族、性別、國籍與年齡限制參與討論。基于網絡媒體構建的網絡公共空間在一定程度上是對物理空間內公共領域的延伸或變形，它與傳統的公共領域相比概念更加多元化。

當代網絡公共領域的形式主要以論壇(Forum)和博客(Blog)為代表。盡管它們與哈貝馬斯公共領域的理想模型相比仍存在較大差距，但總體而言，從外在形態上看，作為網民公共辯論的場所，具備了公共領域的三個基本特征：參與主體是由私人組成的公眾；公共領域為參與者們提供充分討論與溝通的公共場所；參與主體能夠無拘束地進行批判性討論。與面對面的參與討論相比，透過信息與通訊科技的計算機中介傳播，互動討論可以更加理性、更具邏輯性。網民從自己的私人經驗出發進行討論，較少地受到政治宣傳的影響，更容易發表批判的觀點。并且，網絡的虛擬性使得人們更容易挑戰權威，而不是隨聲附和。網民的討論一般會形成一個大致的輿論方向，而有時觀點的交鋒也會讓參與者獲得思想上的啟發，推動問題的深層次發展。網絡論壇還有刺激公共議題辯論與對話的潛力，借此可促使公民意識的覺醒與公眾參與。

此外，理想的公共領域決不僅僅是一個言論平臺，其最終目的在于對公共權力展開批判，進而影響公共權力機構，在決策時充分考慮公民的利益。由此可見，公共領域的成熟形式應當是社會成員參與和影響政府決策，并與國家形成良性的互動關系。在數字化生存的今天，公眾通過網絡社區的自由討論和交流，形成包含公眾利益要求、思想觀念、價值取向的公共輿論，并且通過一定的渠道進入決策系統，或者作為影響決策的外部壓力。

以網絡媒體為平臺的公共對話及其建構的公共領域首要的基礎，是公眾對公共事務有各種形態的價值觀取向，公眾可以自行表達或支持某一觀點來參與社會決策或為其提供參考。其次是應該保證媒體只是一個屬于公眾的平臺，權力及資本對公眾輿論的形成不構成任何干預。網絡公共領域的構建需要全社會的協同合作，需要來自國家與社會的雙重努力。一方面，國家要為公眾提供進入話語空間的途徑。哈貝馬斯強調，在理想的民主政治下，國家在法律制約下只能承擔公共領域的擔保人角色，是保障自由的權力機關，而不能干預。國家應該以加強網絡行政法制監管為突破口，從規范網站建設與運營活動人手，著力構建以政府為督導主體，以網絡法律規范為依據準則的管理框架體系。制定明確的法律法規或者管理條例，在制度上保障促進網絡社區的健康自由發展，為公民提供廣闊的多維度的言論空間。除此之外，當前政府決策的形成更多依賴專家智囊團：網絡言論并未成為主要的決策參考坐標，所以還要加快形成通過網絡采集公民言論意見并最終進入決策系統的有效機制，真正發揮網絡公共領域的功能。

另一方面，媒體和公眾也應當提升社會責任感。網絡媒體要充分重視網絡公共領域的建設，進行科學合理的議題設置和輿論引導，以利于深入討論問題，也容易達成共識，防止使網絡變成一個只發泄個人心中不滿的非理性空間，而是成為促進社會進步的思想寶庫。要不斷激發人們關注公共事務的熱情和提升人們參與公共事務的能力，使公共領域形成與國家政權既相對獨立又相互依存的關系，形成能夠真正代表公眾的社會輿論。加速各種文化的傳播和相互吸收、融合，發展新的文化——網絡文化，促進新的公民社會的發育和發展。

四、積極公民參與：電子民主構建的主體培育

人件是SHEL模型的主體，人的領導、管理、交流、合作等關系對系統的運轉尤為重要。在電子民主的構建中，積極公民的培育是不可或缺的要件，因為人是技術的掌握者和運用者，對模型中硬件、軟件及環境條件的建造以及相互之間的關系具有決定性作用。一方面，需要擴大公民參與，加強公民信息教育。另一方面，需要提升官員領導能力，重塑官民關系。此外，還應進一步發展壯大公民社會。

1、擴大公民參與，加強信息教育

公民的知情權和參與權是實現民主的兩大基石。網絡技術的實時互動與異步傳輸并舉的功能從根本上打破了原有公共領域的組織界限，使傳統的公民參與模式發生了重大的結構性變化。“在線參與”將成為信息時代政治活動的主要方式之一。

基于電子政府的運轉平臺，政府信息的公開有助于強化公民的知情權，鼓勵公民積極參與政治生活，為公民參與提供有效的技術手段。政府要有意識地培育社會力量，推動有效參與系統的完善，拓寬參與渠道，保障利益表達機制的暢通。一方面是建立各級政府網站，為公民提供信息和一站式服務，提供可用的電子郵件鏈接和政務論壇，方便公民與政府官員的溝通交流。另一方面則是利用網絡信息技術大力開發多樣化的參與形式，比如電子民意測驗、電子競選、電子投票、電子市政廳會議等，使參與范圍擴展到所有能使用網絡終端的公民，提高公眾的參與興趣，增強公民參與的實效性和有效性，強化公民參與的廣度和深度。

公民的文化素養、政治意識、政治能力是實現公民有效參與的基本條件。一是要加強公民的信息教育，提高他們的信息化意識，培養新時代的掌握電子技術的公民。普及社會公眾的信息技術知識，提高他們對獲取政府信息和接受服務的能力。高度重視信息社會的公平問題，政府應當積極致力于消除“數字鴻溝”，使得每一個人都具有獲得政府信息的權利和能力，從而公平參與政府的管理。在實踐上提高公民參政議政的能力，培養公民行使民主權利、基層自治和民主管理的能力。二是要為公民營造寬松的政治生活環境和良好的輿論文化氛圍，培育公民意識。當代社會文化的多元性和思想的開放性已經日益成為人們選擇傳播媒介的主要方面。公民通過參與網絡社區獲取信息和幫助，尋求一種歸屬感，在心理上滿足自我認知。網絡上自由、平等、民主的交流方式也逐漸為他們所接受并對他們的思維方式和價值觀念產生影響。因此，必須重視公民責任意識、寬容精神、競爭意識、自律意識等的培養，使公民確立自身作為思想主體的獨立性和自主性，實現從臣民到公民意識的轉變，塑造電子民主需要的積極公民。

2、提升領導能力，重塑官民關系

信息時代對政府行政人員尤其是領導階層的素質和領導能力提出了更高的要求，這也是實現電子民主的一個重要保證。同時，電子民主還要求政府摒棄以往“自上而下”單一單向的信息傳輸模式，更多的是建立公民“自下而上”的信息反饋與意見表達機制，重塑公民與政府之間的良性互動關系。

由于信息網絡技術的普及應用，政府部門中部分公務人員的既得利益或權力范圍勢必受到威脅和限制，必然導致這部分人員對新技術的抵觸和排斥。如果政府行政人員特別是領導階層在觀念上抵制阻礙信息技術的運用，那么必然導致政府實際運作的低效和停滯不前，這顯然與社會政治發展和民主進程相背離。構建電子民主，對政府行政人員的思想觀念、知識結構、應用技能等都提出了嚴峻的挑戰。國家有關政府部門要盡快建立政府首席信息官(chiefInformationOfficer，CIO)制度。政府CIO應該既是熟悉政府業務的業務專家，又是精通信息技術的技術專家，還是懂得現代管理的管理專家，并且善于以系統工程的思想方法，將部門信息化戰略與部門工作部署緊密結合在一起，負責本部門或本地區的政府信息資源管理、信息化項目監督和評估、信息系統運行維護等工作。電子民主的發展需要政府官員和民選代表，積極更新觀念，樹立創新、競爭、民主和以民眾為中心的理念。同時加強政府公務人員的信息知識和網絡教育培訓，增強行政人員的信息化意識，提高他們的行政能力，這對于保證電子公共服務提供端的順利執行是至關重要的。電子民主是一種雙向、互動、直接的民主，政府公務人員應積極利用網絡技術提供的條件，熟練進行網上辦公，開辟與公民溝通的電子民主渠道，設立網站論壇和個人博客，主動與公民進行溝通，傾聽公民的意見，坦誠、平等地與公民對話。

信息時代，互聯網架起了政府與公民之間溝通的電子橋梁。網絡的交互性特征使公民與政府的溝通具有了雙向互動性，有助于回歸蘇格拉底時代真正的“對話”。電子民主需要在政府信任和公民參與的基礎之上重塑官民之間的新型關系。電子民主下的政府不應該是治民或為民做主的政府，而是為民服務，通過網絡為社會提供便捷、周到的服務，朝著“24小時”、“自助式”服務的方向發展，從而實現真正的“民有、民治、民享”。電子民主需要的官民關系也不是對立的、矛盾的“治”與“被治”，而是協商合作的雙向互動。公民通過網絡參與公共政策的討論、協商，通過與政府官員的電子郵件來往，甚至是網絡論壇上的直接對話，對社會政治現象進行評議，從而影響政府決策、政府行為、政治過程。政府官員借助互聯網直接傾聽到人民呼聲，了解群眾意見，采納合理建議，保證公民作為國家主人的合法權益。

3、發展壯大公民社會

實行民主已成為世界性的潮流，公民社會在推動民主的潮流中發揮著重要作用。一個強大的、活躍的、參與式的公民社會將使國家更加負責任地行動，并對公民的需要更快地做出反應，因此公民社會的成長壯大已經成為民主化的一個重要動力。公民通過參與各種志愿性社團組織所形成的互惠、信任、合作等規范，正是維系民主和促進發展不可或缺的社會資本。

從社會學的意義上說，公民社會(CivilSociety)包括各種非政府組織、慈善機構、社區團體和私人基金會等。民主治理和全球化的發展迅速擴大了全球公民社會的規模、范圍和能力。信息化的來臨使網絡作為第四媒體，一方面賦予既有公民組織和社會團體網絡在線的新形式，另一方面也催生了一種新型的社會群體形式，即虛擬社群。它是圍繞著共同利益或目的而組織起來，在網絡虛擬世界進行共同活動的集體。網民可以按照自己的興趣愛好或意愿，登錄任意網絡社群站點，注冊成為其中一員，對社會現象、政治事件等發表意見。形成公眾輿論，以期對政府行為和政治過程造成影響。網絡社群近幾年的發展趨勢表明，公民社會所折射出的普通民眾對公共權力制衡的力量是不容忽視的。

公民社會的存在是一個國家實行市場經濟和民主政治的有利條件。公民社會與民主化之間是雙向互動的良性機制，公民社會能促進民主化的發展，民主化也有助于推動公民社會的建立、發展與完善。所以，電子民主的實現需要大力培育和壯大公民社會，扶持代表各階層利益的社會團體并擴大其影響。

總之，電子民主的實現任重道遠，需要在硬件、軟件、環境、人件各方面進行充分準備，各要素之間必須加以協調整合，尤其重視人件在引導創建硬件、軟件、環境條件中的主導作用，才能發揮最大效用。除了以上條件外，現實社會文化、歷史傳統、政治經濟發展狀況等則是電子民主構建的制約因素。電子民主的構建既有廣闊的前景，也存在不容忽視的風險。盡管對電子民主的前景還存在著爭議，對于21世紀的政府來說，電子民主的主要問題不是探討技術能否推動民主，而在于如何創造具體條件，為電子民主的構建開辟道路。