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隨著我國金融服務領域的逐步放開，大量外資銀行進入我國，對我國整個經濟領域如同一柄雙刃劍。如何完善對外資銀行的監管，維護國內金融秩序和安全，成為我國急需解決的重大問題。

一、外資銀行監管的涵義及必要性分析

依《布萊克法律詞典》的解釋，“監督”指一般性照看，主管和檢查。“管理”指決定、確定或控制，依一定規則方法或確定的模式進行調查，依規則或限制進行指導，受著理性原則或法律的管轄。因此，外資銀行監管是指為了維護外資銀行合法、穩健運行，銀行監管機構依法對外資銀行的組織及其業務活動進行規制，對外資銀行從進入到退出本國金融市場全過程的金融活動進行監督和管理。雖然同屬于銀行監管范疇，但外資銀行監管與內資銀行監管相比，表現出其特殊性。從監管目的看，除了維護本國金融秩序的穩定外，還要保護內資銀行的安全和利益，維護世界金融體系的安全；從監管機構看，外資銀行監管涉及到國際合作問題，母國、東道國以及國際金融機構都負有監管責任；從監管內容看，根據對等互惠原則，不僅僅是適用本國的法律、法規，還受國際慣例影響；從監管手段看，還需要采用協作、統一監管等多種手段。因此，對外資銀行監管要考慮其特殊性，不但促進其投資經營，發揮積極作用，又要減輕對我國金融體系的沖擊。外資銀行的進入加快了金融創新，促進了我國金融市場的繁榮，但同時也面臨巨大考驗。自由競爭的市場機制具有自身難以克服的缺陷，我國的金融管理體制還不健全，管理水平不高，外資銀行在利益之下，可能會采取不正當的競爭手段，通過合并導致壟斷，影響我國金融市場的穩定。外資銀行的進入也會干擾國內貨幣政策的調控，影響我國國際收支的平衡。外資銀行是高風險性行業，能夠傳導國際金融風險，嚴重危害我國金融安全與秩序。我國國內銀行業在與外資銀行的競爭中處于劣勢，如果不對外資銀行進行有效監管，會嚴重影響國內銀行業的發展，有違公平競爭。外資銀行如果對風險監控不力，陷入危機甚至破產，將對我國經濟產生巨大的沖擊。因此，完善我國外資銀行監管法律制度，提高監管水平，成為我國金融監管當務之急。

二、我國外資銀行監管制度的現狀分析

1．外資銀行監管的立法體系我國已經制定了有關外資銀行監管的法律、法規和規章，初步形成了外資銀行監管法律體系，具體可以分為三個層次。第一層次是金融法律，是我國金融監管法律體系的最基本組成部分，包括《中國人民銀行法》，《商業銀行法》，《銀行業監督管理法》。第二層次是金融行政法規，主要包括《中華人民共和國外資銀行管理條例》，《中華人民共和國外匯管理條例》等。第三層次是金融行政規章，《外資銀行并表監管管理辦法》、《中華人民共和國外資銀行管理條例實施細則》和《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》等。

2．外資銀行監管法律制度存在的問題①目標不明確、立法層次低、法律法規不完善。從立法層次上看，沒有一部專門的對外資銀行監管的基本法律，第一層次的金融法律主要是針對中資銀行，無法契合外資銀行監管的特殊性，缺少對外資銀行的具體規定。外資銀行由行政法規和規章調整，法律效力低，帶有行政性和不確定性，內外資銀行監管依據在效力層次的高低不同，形成對外資銀行的歧視或超國民待遇，影響監管的公平性；從立法目標上看，《外資銀行管理條例》第一條規定，“為了適應對外開放和經濟發展的需要，加強和完善對外資銀行的監督管理，促進銀行業的穩健運行而制定本法”。并未對外資銀行的監管目標作明確規定，以致監管職責不明、監管過度和不足并存；從內容上看，存在矛盾、重疊以及監管的空白，結構失衡、權利義務不對稱，缺乏配套規定；從配套協調上看，相關法律法規之間缺少必要的銜接，缺乏系統性。②市場準入制度不完善。市場準入制度是對外資銀行監管的第一道程序，意義重大。外資銀行準入形式不同，風險系數也就不同，監管制度也應有差別。我國雖然區分了外資銀行的開業組織形式，有較為詳盡的規定，但不同的外資銀行在資產規模、經營管理和金融監管水平等方面差別很大，還沒有實行相應的評級和不同的準人管理。在準入條件方面，過于重視資本金等硬件條件，忽視風險控制能力等核心內容，沒有明確的評定標準，如何確定母國的監管完善性，也沒有明確的標準。條件設定的太過嚴格，存在不合理限制，操作上帶有主觀性和不確定性，不但沒有起到限制目的，而且影響外資銀行的發展。③營運過程風險性監管不足。金融創新很容易脫離有效監管，造成風險隱患，我國對金融新品種的監管立法欠缺，沒有具體的操作辦法。目前的風險評級體系不完備，評級效果大打折扣，對外資銀行的監管方式主要是事后合規性檢查，主要采取報送稽核，對于運營風險監管不足，缺少完備的信用評級體系。對外資銀行的資金流動和內部風險管理沒有具體的監控機制。現場檢查方式重視不夠，監管資源不足，沒有建立金融監管部門之間的協調機制，缺乏準確、高效的監管信息系統，監管信息協調機制無強制力。強調我國監管責任的同時，忽略了母國監管及合作，缺乏信息披露制度，造成信息不對稱。④危機處理機制缺失。銀行危機處理機制是銀行穩健運營的一個重要保障，各國的普遍經驗是采用存款保險制度和最后貸款人制度。我國目前缺少這兩項制度的保障，對外資銀行的監管欠缺了極其重要的安全環節。讓外資銀行參加存款保險，可以增強社會公眾的信心，形成一個更嚴密的金融監管體系。最后貸款人制度通過向暫時出現流動性困難的銀行提供緊急援助，由中央銀行充當最后貸款人，避免危機的惡化，使外資銀行恢復正常經營。⑤市場退出制度不健全。在銀行發生或可能發生信用危機必須關閉以及銀行因其他原因主動退出市場時，金融監管機構依法應對其退出的全過程進行監管，以保護各方利益，維護和穩定市場秩序。我國對外資銀行的準入有較為具體的規定，但退出制度卻規定較少，過于簡單，缺少對具體事由的可操作性規定，以行政方式為主。對銀行的隨意退出，尤其是惡意退出以及破產詐騙應嚴格規范。目前對外資銀行破產清算的規定只有兩條，并且都是原則性規定，沒有對銀行退出持十分謹慎態度，也不符合對銀行破產清算采取特殊方式原則。⑥缺乏與外資銀行母國監管協作。隨著金融風險超越了地域限制，由東道國或母國單獨監管很難實現有效監管，監管協作變得極其重要。我國監管當局與各國監管機構之間的聯系日益密切，但對金融信息共享和持續性信息規定仍不完善，沒有形成與國外監管機構關于信息交流與合作的制度化、經常性通道。我國與其母國的監管權責分工沒有明確劃分，關于外資銀行總行的責任，分行和總行之間法律責任的承擔，都沒有明確的界定，我國金融監管當局尚處于被動的局面。

三、完善我國外資銀行監管法律制度的對策建議

1．明確監管目標，完善法律體系監管的有效性取決于監管的法制化。我國外資銀行監管的目標是促進外資銀行業的合法、高效、穩健運行，維護金融安全和公眾利益，確保內外資銀行公平競爭。建議全國人大制定一部系統、完善的《外資銀行法》，對外資銀行的監管目標、法律原則、市場準人、業務運作風險的管理、市場退出及與外資銀行母國和國際金融組織的合作等方面做出明確規定。從而形成以《中國人民銀行法》、《銀行監管法》和《商業銀行法》為基礎，《外資銀行法》及其《實施細則》為核心，其他法規、規章相配套的外資銀行監管法律體系。

2．完善市場準入制度外資銀行的引進必須立足我國國情，尋求最佳平衡點，即要吸引外資銀行進入，又必須加強對外資銀行的監管，保證我國金融體系的安全運行。根據外資銀行的風險程度和監管水平規定相應的條件，實行信用評級，不同的準人管理。適當降低資本金要求，將外資銀行具備風險控制能力、受到母國有關當局的有效監管作為核心要素，考察申請行的資本金、風險管理體系、高級管理人員的專業素質及其母國監管當局實行統一并表監管能力等指標，制定評價標準和方法，同時還要完善母國的監管完善性的評價標準，在立法時需要注意維護國家主權和利益。設定優惠條件，鼓勵采取合資銀行方式。明確我國監管機構有權向母國監管機構索取有關跨國銀行的信息，申請行母國必須協助提供。調整外資銀行的分布，使外資銀行分布更趨合理化，促進統一協調發展。

3．強化營運過程的風險性監管協調好金融創新與風險防范之間的關系，加強對金融創新業務的監管，不能將自己的經營規則當成法律依據，我們也需更新監管理念，對需要禁止外資銀行從事的業務范圍必須明確規定。完善等級評估體系和信用評級體系，制定檢查計劃，確定相應的監管措施，對評定水平高的銀行給予優惠政策。建立對外資銀行運行全過程的動態持續性監管，完善對外資銀行的資金和內部風險管理的監控機制，保證監管體制運作的獨立性和充足的資金，明確職責分工，依法監管。采取現場監管和非現場監管并重，風險性監管與合規性監管并重的科學監管方式。現場檢查堅持定性與定量考核相結合，規范現場檢查程序，減少監管漏洞。非現場監管要完善多層次、全方位的網絡化監管信息系統，加強信息系統的準確和科學性。建立有效的信息披露機制，設立嚴密的操作規程和標準，增加監管的透明度。逐步放松分業限制，使內外資銀行公平競爭，外資銀行能夠合法開展多元化業務。建立銀行的內部控制機制和風險防范機制，加強金融監管部門之間的協調，實施母國和東道國監管機構合作制度。

4．建立危機處理機制我國應建立存款保險制度，通過合理設計可以避免產生銀行冒險以及監管放松等道德風險。如果完全由銀行機構出資設立，缺乏強制性會影響其危機處理能力，由政府獨立出資尚存困難。因此，由政府和銀行機構共同出資組建一個非盈利、專門政策性存款保險機構是最佳選擇。投保機構包括外資獨資銀行和合資銀行，外國銀行分行風險不易控制，暫不作為保險對象。存款保險費與銀行的風險程度掛鉤，采用固定費率和浮動費率并行的方式。實行非全額保險，以增強營運資金的安全性和責任性。采用強制參加方式，避免產生逆向選擇問題。我國可以有條件、有選擇地實施最后貸款人制度，對具有我國法人身份的外資銀行提供救助。合資銀行的最后貸款人還包括其母國當局共同承擔，外資銀行分行的最后貸款人應為外資銀行的總行及母國監管當局。當外資銀行面臨人民幣業務暫時流動性困難時，采用懲罰性利率的直接貸款或專項基金，向具有清償能力的銀行提供暫時性幫助。

5．健全市場退出制度嚴格審查外資銀行的退出原因，對惡意退出要予以懲罰。區別性質和嚴重程度采取不同的措施，包括警告、限期改正；限制或停止業務；強制接管，出售、合并、重組，與跨國緊急救援等。加強與其母國合作，確立重組優先原則，避免對金融機構的破產，只有窮盡以上手段，仍無法繼續經營時，才采取破產清算，但對必須破產清算的要堅決和及時，避免出現逆向激勵帶來的風險。金融機構的破產應遵循謹慎和特殊原則，明確申請破產條件，完善破產清算程序，規范債權債務處理，協調相關各方在各環節上的利益關系，同時明確破產相關管理機構的職責范圍和協調配合，國務院依據《企業破產法》和其他有關法律的規定及時制定實施辦法。

6．加強我國與外資銀行母國和國際金融組織的合作我國應加強國際監管合作，簽訂監管協議，明確合作各方的權利和義務，強化監管協議的約束力。明確劃分監管責任及被監管者的法律后果，法人資格外資銀行以我國監管為主，外資銀行直接承擔法律后果，不具有法人資格的外資銀行分行以母國監管為主，而且總行也應承擔責任。建立與母國信息交流機制，完善交流的程序、內容和保密措施等。此外，我國還應加強與國際金融組織的交流與合作，爭取有關國際組織的幫助，參加多邊談判，反映我國的經濟利益，學習有益經驗，更新我國外資銀行立法。我國在外資銀行監管方面還存在諸多需要完善的地方，外資銀行監管的法制化、國際化，是實現我國金融穩定，促進經濟快速、健康發展的必然選擇。