三網(wǎng)融合通信資費(fèi)管理

時間:2022-06-07 11:34:00

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三網(wǎng)融合通信資費(fèi)管理

一、引言

當(dāng)前,在國務(wù)院提出加快推進(jìn)三網(wǎng)融合,并正式提出了關(guān)于三網(wǎng)融合實(shí)施的具體措施和目標(biāo)后,我國三網(wǎng)融合發(fā)展進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。在三網(wǎng)融合條件下,通信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、市場結(jié)構(gòu)都會發(fā)生較大的變化,因而對當(dāng)前的監(jiān)管制度和政策也提出了挑戰(zhàn)。三網(wǎng)融合趨勢下,傳統(tǒng)的資費(fèi)調(diào)控政策和措施難以繼續(xù)維持、適應(yīng)通信業(yè)三網(wǎng)融合發(fā)展的大趨勢對資費(fèi)管制制度、政策和相應(yīng)的措施進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和變革是許多國家在通信業(yè)融合發(fā)展大趨勢下的普遍關(guān)注的理論和實(shí)踐問題。

二、三網(wǎng)融合趨勢及對通信監(jiān)管帶來的挑戰(zhàn)

所謂“三網(wǎng)融合”,簡單說是指電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和計(jì)算機(jī)通信網(wǎng)三大網(wǎng)絡(luò)通過技術(shù)改造,互相兼容或相互滲透、逐步演變?yōu)榭商峁┌ㄒ曨l、語音和數(shù)據(jù)等多媒體業(yè)務(wù)的綜合信息平臺的過程。三網(wǎng)融合趨勢下,傳統(tǒng)的電信行業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)和廣電行業(yè)相互滲透,相互進(jìn)入,行業(yè)界限模糊,逐漸成為一個你中有我、我中有你的大通信行業(yè)。傳統(tǒng)的行業(yè)監(jiān)管制度和相關(guān)政策受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),必須加以變革才能順應(yīng)三網(wǎng)融合的行業(yè)發(fā)展趨勢并推進(jìn)這一進(jìn)程。從資費(fèi)監(jiān)管角度看,三網(wǎng)融合帶來的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

1.管制主體亟待明確統(tǒng)一當(dāng)前我國政府頒布的《三網(wǎng)融合加快推進(jìn)政策》,雖然明確了三網(wǎng)融合的路線圖和時間表,但對相關(guān)監(jiān)管主體的改革并未明確。傳統(tǒng)上,三網(wǎng)分屬不同的行業(yè),各自有不同的監(jiān)管制度。傳統(tǒng)的電信行業(yè)往往處于較為嚴(yán)格的電信管制框架之下,側(cè)重于針對網(wǎng)絡(luò)實(shí)施經(jīng)濟(jì)監(jiān)管。廣電行業(yè)集合網(wǎng)絡(luò)和信息內(nèi)容傳播與一身,側(cè)重于實(shí)行網(wǎng)絡(luò)和內(nèi)容的縱向一體化監(jiān)管。

2.市場競爭主體增加,管制客體復(fù)雜化融合趨勢下,電信行業(yè)的內(nèi)涵已經(jīng)進(jìn)一步擴(kuò)大至信息通信行業(yè),市場競爭主體也從傳統(tǒng)上所說的電信運(yùn)營商,擴(kuò)大到包括廣電網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商甚至電力提供商,此外各種內(nèi)容提供商和服務(wù)提供商,以及各種新媒體和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè),都可以看作是新概念的信息通信產(chǎn)業(yè)的組成部分。他們的商業(yè)模式和利潤來源與傳統(tǒng)的電信運(yùn)營業(yè)完全不同,這就對傳統(tǒng)電信監(jiān)管體系中,將監(jiān)管對象集中于固定運(yùn)營商或者在位運(yùn)營商的做法提出了挑戰(zhàn)。

3.三網(wǎng)融合對市場結(jié)構(gòu)帶來影響傳統(tǒng)的電信市場中,我國寬帶接入業(yè)務(wù)由工信部負(fù)責(zé)監(jiān)管,定性為電信增值業(yè)務(wù),采用許可證管理,由于監(jiān)管層面矛盾,大部分有線網(wǎng)絡(luò)未能獲得寬帶接入業(yè)務(wù)許可,被排除在寬帶市場之外,寬帶接入市場競爭不足。三網(wǎng)融合后,廣電獲得了經(jīng)營寬帶接入業(yè)務(wù)的許可,寬帶接入業(yè)務(wù)的本地競爭格局發(fā)生了變化,競爭加劇。但廣電沒有互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)資源及出口帶寬,互聯(lián)互通中網(wǎng)間結(jié)算的企業(yè)定價行為、互聯(lián)互通中的歧視性對接行為帶來新的監(jiān)管難題。

4.融合趨勢下,信息內(nèi)容定價帶來的困擾三網(wǎng)融合條件下,產(chǎn)業(yè)價值網(wǎng)上下游各環(huán)節(jié)的聯(lián)系更加多樣化和復(fù)雜化,從而引發(fā)更加復(fù)雜的企業(yè)間批發(fā)業(yè)務(wù)的定價問題和監(jiān)管問題。以IPTV為例,根據(jù)我國三網(wǎng)融合政策,“符合條件的電信企業(yè)可以從事部分廣播電視節(jié)目生產(chǎn)制作和傳輸”,IPTV(網(wǎng)絡(luò)電視)、手機(jī)電視集成播控平臺建設(shè)和管理已明確了由廣播電視播出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),除廣播電視臺以外的公共互聯(lián)網(wǎng)音視頻節(jié)目服務(wù),IPTV傳輸服務(wù),手機(jī)電視分發(fā)服務(wù)交由電信負(fù)責(zé)。電信運(yùn)營商要從事IPTV業(yè)務(wù)和手機(jī)電視業(yè)務(wù)需要從廣電運(yùn)營商購買內(nèi)容服務(wù),引發(fā)內(nèi)容定價和監(jiān)管問題。

三、融合趨勢下我國通信資費(fèi)管制的管制邊界

三網(wǎng)融合條件下,通信市場的開放程度較傳統(tǒng)的電信市場大為增強(qiáng)。對融合后的大通信行業(yè)市場進(jìn)行管制,特別是進(jìn)行資費(fèi)管制必須結(jié)合各類通信服務(wù)產(chǎn)品市場的實(shí)際競爭狀況來進(jìn)行。此時,管制主要是解決這樣一些問題,即在競爭有效的業(yè)務(wù)市場,確保競爭得以發(fā)生,競爭機(jī)制充分發(fā)揮作用。在自然壟斷環(huán)節(jié)(如對通信瓶頸資源的控制環(huán)節(jié))或不適宜競爭(資源有限)或沒有達(dá)到有效競爭,依然存在壟斷勢力的地方,對具有自然壟斷性的基礎(chǔ)設(shè)施或有限的資源或具有壟斷勢力的業(yè)務(wù)和經(jīng)營者進(jìn)行恰當(dāng)?shù)恼苤?。這樣,融合趨勢下規(guī)范的管制制度(包括資費(fèi)管制制度)應(yīng)當(dāng)建立在兩個制度基礎(chǔ)之上,一是建立一套規(guī)范的劃分市場范圍的方法;二是建立判斷市場競爭狀況的標(biāo)準(zhǔn),按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)判斷并找出需要管制的產(chǎn)品和服務(wù),施加相關(guān)的資費(fèi)管制措施。

1.對通信市場的界定市場的有效競爭程度是決定資費(fèi)是否需要管制,管制程度的根本因素。因此對市場范圍的界定是建立有效的資費(fèi)管制的前提和基礎(chǔ)。2009年5月24日,為配合《中華人民共和國反壟斷法》的實(shí)施,國務(wù)院反壟斷委員會頒布了《關(guān)于相關(guān)市場界定的指南》,該指南也可作為當(dāng)前通信市場管制過程中界定需要管制的市場范圍時的參照。具體需要界定的相關(guān)市場指的是:“經(jīng)營者在一定時期內(nèi)就特定商品或者服務(wù)(以下統(tǒng)稱商品)進(jìn)行競爭的商品范圍和地域范圍”。據(jù)此,確定市場范圍需要從兩個因素入手,即相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)市場因素和地域因素。本文認(rèn)為,通信業(yè)在界定業(yè)務(wù)市場范圍時,可先將業(yè)務(wù)進(jìn)行細(xì)分,之后再根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)確定提供業(yè)務(wù)的區(qū)域,從而確定出一定區(qū)域范圍內(nèi)的某種業(yè)務(wù)市場。具體的,可將通信業(yè)務(wù)按照零售業(yè)務(wù)、批發(fā)業(yè)務(wù)做大類劃分。在零售業(yè)務(wù)中又可劃分出語音業(yè)務(wù)(包括本地、長途和國際業(yè)務(wù))、寬帶接入業(yè)務(wù)、漫游業(yè)務(wù)等。批發(fā)業(yè)務(wù)再劃分為網(wǎng)間互聯(lián)(接入)服務(wù)、內(nèi)容接入服務(wù)等。根據(jù)各類業(yè)務(wù)的地理區(qū)域特點(diǎn),將零售業(yè)務(wù)的地理區(qū)域考察范圍確定在本地網(wǎng)范圍內(nèi),而將批發(fā)類業(yè)務(wù)的地理區(qū)域考察范圍限定在行政省或者大區(qū)的范圍內(nèi)。

2.對顯著市場勢力(SignificantMarketPower,SMP)的評估當(dāng)通過市場競爭有效性判斷后,認(rèn)為相關(guān)業(yè)務(wù)市場不滿足有效競爭的要求時,需要進(jìn)一步尋找影響該市場競爭有效的原因,同時對具有顯著市場勢力(SMP)的運(yùn)營商施加資費(fèi)管制政策。SMP指如果一個企業(yè)單獨(dú)或與其他運(yùn)營商聯(lián)合具有相當(dāng)于主導(dǎo)運(yùn)營商的能力,即其經(jīng)濟(jì)實(shí)力所賦予的在相當(dāng)大的程度上獨(dú)立于競爭者、客戶和最終消費(fèi)者而采取行動的能力,這個企業(yè)就被認(rèn)為具有SMP。歐盟在識別SMP時同樣具有一套判別標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)包括12項(xiàng)內(nèi)容,分別是:①市場占有率,歐盟把40%的市場份額作為判定SMP的重要因素,這40%是以公司營業(yè)額為標(biāo)準(zhǔn);②企業(yè)的規(guī)模;③該企業(yè)所控制的基礎(chǔ)設(shè)施不會被輕易地復(fù)制;④技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢;⑤缺乏購買力抵消;⑥易于進(jìn)入資本市場,或容易獲得資金;⑦產(chǎn)品/服務(wù)多樣化;⑧經(jīng)濟(jì)規(guī)模;⑨經(jīng)濟(jì)范圍;⑩高度發(fā)達(dá)的分銷和銷售網(wǎng);瑏瑡該市場缺少潛在的競爭;瑏瑢擴(kuò)張障礙。

在各國家地區(qū)的資費(fèi)管制政策中,歐盟的SMP評估體系已經(jīng)被認(rèn)可為成功的例子,已在歐盟外的美、日等國效仿發(fā)展成為適于當(dāng)?shù)貒榈腟MP評估體系。上述的標(biāo)準(zhǔn)很多,逐條判斷也很繁瑣。因此,在對我國通信市場尤其是在三網(wǎng)融合環(huán)境下的市場進(jìn)行分析時,本文根據(jù)三網(wǎng)融合下市場的特點(diǎn)簡化并修改其中一些標(biāo)準(zhǔn),選擇有助于迅速、清晰考察市場競爭性的標(biāo)準(zhǔn),制定出我國判定具有顯著市場勢力運(yùn)營商的標(biāo)準(zhǔn)。在認(rèn)定一個企業(yè)是否具有SMP時,企業(yè)的市場份額被視為最重要的指標(biāo),但它也不是絕對和唯一的。歐盟標(biāo)準(zhǔn)中將40%的市場份額作為判定SMP的重要因素,而結(jié)合我國通信市場實(shí)際,由于我國通信市場的競爭主體比較少,傳統(tǒng)的通信運(yùn)營商只有三家,三網(wǎng)融合后增加了廣電,40%的市場份額判定不適用于我國。依據(jù)我國《反壟斷法》第十九條,經(jīng)營者被推定具有市場支配地位當(dāng)其在相關(guān)市場的市場份額達(dá)到二分之一,因此本文也采用50%的市場份額作為判定SMP的重要因素。

三網(wǎng)融合后由于廣電和電信的雙向進(jìn)入,帶來兩項(xiàng)新的融合業(yè)務(wù),廣電在提供寬帶服務(wù)時需要租用傳統(tǒng)電信運(yùn)營商的骨干網(wǎng)資源,而電信在提供IPTV、手機(jī)電視等業(yè)務(wù)時需要購買廣電的內(nèi)容資源,在三網(wǎng)融合條件下,骨干網(wǎng)資源和內(nèi)容資源成為未來通信市場的重要組成部分,企業(yè)在制定融合產(chǎn)品價格或其他方面的經(jīng)營決策時會到受競爭者的產(chǎn)品價格或其它方面的經(jīng)營決策影響,因此本文中將企業(yè)是否控制瓶頸資源作為SMP判定的重要因素。三網(wǎng)融合帶來很多新興的融合業(yè)務(wù),通過把競爭性市場上的產(chǎn)品與自己處于主導(dǎo)地位市場上的產(chǎn)品進(jìn)行捆綁,SMP運(yùn)營商可以把顯著市場勢力延伸到相關(guān)市場上,因此在三網(wǎng)融合條件下,企業(yè)是否捆綁產(chǎn)品或服務(wù)也是SMP判定的重要因素。因此我國SMP的判定標(biāo)準(zhǔn)確定為以下三條:①市場份額標(biāo)準(zhǔn):當(dāng)市場份額超50%時,該企業(yè)可被判定為SMP;②該企業(yè)控制有瓶頸資源;③該企業(yè)捆綁產(chǎn)品或服務(wù)。過于寬松的標(biāo)準(zhǔn)會造成市場競爭不足,而過于嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)會限制企業(yè)和新業(yè)務(wù)的發(fā)展。針對我國三網(wǎng)融合的新環(huán)境,滿足以上三點(diǎn)中任意一條即可判定為SMP。

四、區(qū)分市場(零售市場、批發(fā)市場)條件下的資費(fèi)政策建議

本文提出一個短期內(nèi)適應(yīng)我國三網(wǎng)融合發(fā)展趨勢的通信資費(fèi)管制框架,其基本思路是:在目前我國通信資費(fèi)管制范圍的基礎(chǔ)上,區(qū)分零售和批發(fā)業(yè)務(wù)市場,結(jié)合我國實(shí)際,分析各類市場中現(xiàn)有主要業(yè)務(wù)以及三網(wǎng)融合后各家企業(yè)主要參與的業(yè)務(wù)進(jìn)行競爭情況分析,在分析的基礎(chǔ)上給出相關(guān)資費(fèi)管制的建議。

1.零售業(yè)務(wù)的管制政策我國零售業(yè)務(wù)市場的資費(fèi)制度和政策框架歸納見表1。

2.批發(fā)業(yè)務(wù)的資費(fèi)管制政策本文討論的涉及資費(fèi)管制的批發(fā)業(yè)務(wù)主要指市場上基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營企業(yè)之間相互提供的接入服務(wù)(互聯(lián)互通)業(yè)務(wù),以及內(nèi)容播控業(yè)務(wù)。從我國和世界其他國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看,其他的批發(fā)業(yè)務(wù)一般都是運(yùn)營商為了自身利益最大化主動向市場提供的,基本處于一種買方市場,即市場是競爭性的。而網(wǎng)間互聯(lián)等業(yè)務(wù)則屬于管制機(jī)構(gòu)要求主導(dǎo)運(yùn)營商提供的,處于一種完全的賣方市場,即壟斷市場。相對于買方———新進(jìn)入市場的運(yùn)營商來說,提供商對此種業(yè)務(wù)的交易具有絕對的主導(dǎo)控制權(quán)。因此,這類業(yè)務(wù)往往納入各國的資費(fèi)管制框架之下。根據(jù)我國當(dāng)前實(shí)際情況,我們討論的業(yè)務(wù)內(nèi)容主要集中在以下兩種:即網(wǎng)間互聯(lián)業(yè)務(wù)資費(fèi)的管制以及內(nèi)容播控的資費(fèi)管制,見表2。

五、我國通信資費(fèi)管制制度建設(shè)建議

第一,加快立法進(jìn)程。我國應(yīng)加快出臺支持三網(wǎng)融合的《電信法》和《廣播法》,甚至是整個通信信息領(lǐng)域的《通信法》。第二,推動管制機(jī)構(gòu)組織調(diào)整。三網(wǎng)融合后的這張大網(wǎng)要保證互聯(lián)互通,形成無縫覆蓋,就必然需要有一個融合后的監(jiān)管部門進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。第三,建立規(guī)范的資費(fèi)管制框架。第四,建立資費(fèi)管制動態(tài)調(diào)整制度。通信資費(fèi)管制必須要在實(shí)踐中得到不斷的完善和修正,因此就需要資費(fèi)管制部門及時的對資費(fèi)管制的效果進(jìn)行評價和分析,及時的根據(jù)通信市場的管制政策實(shí)施的狀況調(diào)整管制政策。第五,實(shí)施嚴(yán)格的管制審查和違規(guī)處罰。