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摘要：采用文獻資料法等，探討現階段我國體育公共服務財政保障存在的問題及原因，并提出對策。主要結論：目前我國體育公共服務財政保障存在著資金投入明顯較少和投入非均等化等突出問題，產生這些問題的原因在于事權與財權配置不合理、體育公共服務財政政策不健全和財政保障來源單一且監管不清。建議：理順政府體育公共服務事權界限，實現體育事權、財權的規范化；建立稅收體制及轉移支付制度，推動公共體育服務均等化進程；動態調整體育事權財權配置，推進體育公共服務監管與績效評價。

關鍵詞：體育管理；體育公共服務；財政保障；政府購買

1體育公共服務概況

隨著我國改革開放的不斷深化，公共服務越來越受到黨和政府的關注。體育公共服務是公共服務的一項重要內容，建立健康、穩定、長效可持續的服務方式成為研究的重點[1]。在我國，穩定的政府財政投入是體育公共服務可持續協調發展的重要保障。1995年8月國務院頒布的《體育法》首次規定，各級人民政府需注意對體育事業的投入；2009年國務院頒布的《全民健身條例》再次作出具體要求，強調縣級人民政府應當將全民健身工作所需經費列入本級財政預算[2]。政府財政投入，保障了體育事業的發展，然而，根據國家體育總局第六次全國體育場地的普查數據，全國體育場地人均占有量為0.0012個，人均占有場地面積為1.46平方米，每周接待人數為500人次以下的場地占85%，此外，全國近45%的體育場地集中在東部發達地區，與之相對的是西部體育場地僅有25%左右[3]。這反映出我國的體育公共服務仍存在政府購買總量投入不足和局部投入分配不合理的問題，公共服務的側重點主要集中在一些所謂的“重點領域”，整體發展依然不平衡。國內學者對此進行了大量的研究與分析，余麗萍指出體育事業經費的財政預算投入規模呈下降態勢，直接影響了體育民生工程的建設，體育公共服務的均等化需要優化財政政策[4]。劉蘇從財政法保障的角度指出，當前體育公共服務存在事權和財權不對稱、財政轉移支付制度不合理等問題，并指出體育公共服務財政的“自我監管”是體育公共服務非均等化的財政制度表征[5]。花楷也提出，完善體育公共服務財政體系，需要在優化體育公共服務財政投入的基礎上，完善體育公共服務財政轉移支付機制[6]。新時期下，體育公共服務伴隨社會轉型仍具有廣泛需求與實踐價值，在此背景下討論政府購買體育公共服務財政保障的完善路徑，具有重要的理論與實踐意義。在此基礎上，試圖通過對我國體育公共服務現狀進行分析，找準相應財政保障政策的不足，并提出相應的解決對策。

2體育公共服務財政保障現存問題及原因

2.1存在的問題。政府購買體育公共服務有著深刻的社會意義，但它僅處于初期探索階段，不論從具體操作層面，還是從現有財政政策支持方面，都還存在許多問題亟待解決。2.1.1公共體育服務投入明顯較少。下表為2013—2018年國家體育總局部門支出預算，從表中可以看出，體育事業財政預算額度逐年遞增。雖然政府對于體育事業財政投入的絕對值逐年增加，但以政府財政支出和全國GDP總量的角度觀察，體育事業經費所占比值仍然較低，且整體呈下降趨勢。此外，值得注意的是，體育財政預算投入的項目集中在競技體育和專業體育以及相應的管理及交流合作項目，群眾體育投入相對較小，甚至在統計過程中歸類在其他體育支出項目。當前競技體育領域經費占據了體育事業經費的絕大部分，而大眾體育受關注較少，導致群眾體育發展緩慢。2018年，按照國家統計局公布的人口總量13.95億計算，人均體育公共服務經費僅為0.30元，政府購買體育公共服務的資金投入明顯不夠。2.1.2公共體育服務投入非均等化。面對數量有限的政府購買投入，在目前的國情條件下，公共體育服務投入存在明顯的非均等化特征，表現在地域差異、城鄉差異和社會等級差異。地域差異。根據第六次全國體育場地普查數據顯示，全國近45%的體育場地都集中在了東部發達地區，與之形成鮮明對比的是西部體育場地僅有25%左右[7]。可以看出，我國體育公共服務區域差異明顯，東部省市人均體育事業經費水平遠遠高于中西部地區，西部地區體育事業經費嚴重不足。城鄉差異。在現行財政體制下，我國鄉鎮政府的財政經費總量嚴重不足，更多的財政預算用于解決人民實際的生活問題，而可用于鄉鎮體育事業的資金少之又少。特別是在農村，體育服務概念淡薄，公共體育設施嚴重匱乏。相關數據顯示：全國范圍內，鄉村僅擁有66446個體育場地，而在城鎮的體育場地則占全國體育場地的91.82％。巨大的城鄉投入差異，嚴重制約了鄉鎮農民參加體育鍛煉或活動的積極性，十分不利于全民健身和體育公共服務均等化目標的實現。社會等級差異。體育公共服務除了地域差異還有人的差異存在。這主要表現在，弱勢群體的體育公共服務權利被相對剝奪。社會階層的分化導致了窮人和富人在享受體育公共服務的過程中，出現不同的待遇問題，遭到排斥[8]。2.2原因分析。財政保障在政府購買體育公共服務至關重要。從前文中的分析可以看出，財政總投入逐年上升，但上升的速度遠遠追不上人民群眾需求的增長速度，且各地區之間體育公共服務水平發展不平衡，財政投入相差巨大，從財政政策的角度看則主要體現在以下幾個方面：一是體育公共服務的事權與財權配置不合理，地方政府的公共服務能力受限；二是體育公共服務財政政策不健全，很難達到縮小地非均等化建設的效果；三是體育公共服務財政保障來源單一且監管不清，制約了體育公共服務的發展速度。2.2.1事權與財權配置不合理。1994年分稅制改革以來，各地方政府的日常支出國家并沒有制定統一的標準，通常都是由各級政府自行決定。這樣做確實在一定程度上緩和了中央政府的財政壓力，但同時也導致了上級政府為了保證自身的收入，而想方設法分享下級稅收，無形中增加了下級政府的財政壓力。基層政府往往會在財政有限的情況下，選擇在對體育公共服務上，少投入甚至是不投入，將資金用于一些基礎性的、重要的公共服務領域，以謀求可見的顯性“政績”。另外，從中央層面進行分析，每年中央政府都會從財政收入中抽出一部分資金用于稅收返還，從而刺激相關地區和行業的發展活力。這種做法雖說從大局上確實促進了經濟發展，但同時也加劇了貧富分化，使欠發達地區的可用財政資金進一步縮減。基層政府所面臨的事權與責任越來越多，而相反的財權卻越來越少，事權與財權不匹配嚴重的影響了政府辦事效率。體育公共服務的事權與財權分配，地方政府和體育部門是事權主體，國家財政部、國家體育總局、地方政府和地方體育部門是財權主體[9]，通過中央總體的財政預算逐級撥付給地方，而資金到了地方以后還要通過地方預算再撥給具體實施體育公共服務的體育局或有關部門。事權與財權嚴重不對等，導致基層辦事部門的有效資金嚴重匱乏，從而影響到群眾直接享有的體育健身權受損。2.2.2體育公共服務財政政策不健全。體育公共服務財政政策不健全，主要是指兩方面：第一，轉移支付政策缺失。我國目前體育公共服務轉移支付內部比例不合理，即專項轉移支付額遠大于一般性轉移支付的比率，一般性轉移支付資金來源不足，整體規模較小，難以支撐體育公共服務需求。當前的這種以專項轉移支付為主的財政撥款方式，說明了我國體育公共服務其實是缺乏整體規劃的，日常性投入遠遠不足。此外，專項轉移支付資金撥發具有很強的任意性，受人為因素和政策因素影響較大。基層政府在缺乏財政支持的情況下，各級政府普遍對于體育公共服務的重視程度不夠。根據財力狀況的變化，體育公共服務一般性事務是否要投入、投入多少、怎樣投入，完全是以政府官員的態度來決定的，缺乏應有的嚴謹性和系統性。第二，激勵性政策不夠。不可否認，政府主導是體育公共服務發展的核心與基礎。十八大以后，提升居民幸福感是政府的首要責任。體育公共服務關系大眾健康、群眾幸福，然而，當前政府對體育公共服務發展的激勵性政策極為稀少，社會各界感受不到政府對于發展體育公共服務的態度，看不到當前體育公共服務的發展規劃，導致其對當前體育公共服務發展過程中遇到的難題和困境也不明確。激勵性政策的缺失降低了各方財政力量對體育公共服務的關注，直接影響了體育公共服務的發展。2.2.3財政保障來源單一且監管不清。我國目前的體育財政來源以預算內的國家和地方撥款為主，資金來源單一，在國家投入相對缺乏的情況下，地方財政受各地經濟發展水平的制約，用于地方體育行政部分的財政撥款也較為薄弱。此外，體育公共服務財政監督管理制度建設還不完善，政府在履行職責過程中缺乏相應的制約機制，以至于在資金的使用時缺少規范，使得政府提供公共服務的類型、規格、標準都不明確，各方權利義務也處于混亂狀態，更難以保障公民的基本體育健身權。具體來講體育公共服務財政監督制度不完善主要表現在以下幾個方面：一是監管主體多重身份，很難真正的起到監管作用。政府在提供體育公共服務的過程中主體地位始終是模糊不清的，即是財政資金的主要投入者，也是管理和監督者。這樣的情況是不符合現代管理學基本理論的，因此，在整個監管的過程中有必要引入第三方主體加入。二是監管的責任規定不明確，始終缺乏有效的問責機制。主要表現在現階段沒有可以進行有效操作的評價體系，很難客觀的對體育公共服務效果進行評價，使得相關的責任人難以被追責。三是監管手段依然以突擊觀察法為主，沒有一套科學的監管方法對日常行為進行監管。“檢查的人走過場，被檢查的人應付差事”，已經成為一種相對普遍的情況，導致了體育公共服務監管效果非常不理想。

3體育公共服務財政保障對策

財政措施作為政府購買體育公共服務的重要保障，其不斷完善對于提高政府辦事效率、轉變政府職能有著深遠的意義。針對上文提到的問題，筆者認為當前工作應當從以下三個方面展開：一是完善財政制度協調財權與事權關系，以事權為基礎來確定財權大小；二是健全體育公共服務財政保障制度；三是擴大體育財政來源，建立多元的體育公共服務市場財政監督機制。3.1理順政府體育公共服務事權界限，實現體育事權、財權的規范化。針對財權與事權不對稱的問題，應當從以下幾個方面展開工作：第一，厘清各級政府在體育公共服務上的事權界限。政府體育職能轉換不到位是根源是未厘清政府和市場間的關系，體育事權和財權匹配不到位。因此，還需要繼續深化行政管理體制改革，突出社會管理與公共體育服務職能，以制度形式明確政府在公共體育服務中的主要責任，全方位提供群眾需要的公共體育服務。各級政府明確體育事權配置基礎上，明確宏觀、中觀與微觀操作層面，理順彼此間的隸屬、互補關系。國務院等中央政府部門主要承擔國家范圍內公共體育服務，具有全民性體育公共產品和財政資金撥款。充分考慮到公共體育服務外溢性特點，需要省、市、縣等體育部門提供大眾公共體育服務，然而，中央政府也需通過財政轉移支付其中的一部分，并明確財政支付標準、支付能力[10]。第二，實現體育事權、財權的規范化。除了加大公共體育服務經費投入、開展發行體育彩票基金等多渠道融資外，還需要加大公共體育服務宣傳，推動體育捐贈、體育慈善等發展，建立多元化資金籌集方式，推動公共體育服務的發展。與此同時，充分理順各級政府間的責任與職責，確保公共體育服務均等化順利實施。按照自身財政狀況、社會實際發展狀況，明確承擔的責任與義務，推動體育公共服務均等化。此外，在充分明確各級政府間體育事權、財權的情況下，推動其法制化、規范化進程，推動公共體育服務事項具體化，創建省政府為主體，縣政府負責的結構，實現事權配置劃分的法制化、規范化，采用立法形式進行監管與控制，推動各級政府間事權配置。3.2建立稅收體制及轉移支付制度，推動公共體育服務均等化進程。建立稅收體制、轉移支付制度，尤其是完善當前的地方財稅體系，允許地方政府能開辟稅源，擴充公共體育服務資金獲取途徑。基層政府體育部門需要注意確保農村公共體育服務資金費用，需增加縣鄉政府的財政能力，讓其成為相對獨立性理財主體、預算主體，理順體育事權劃分結果基礎上，明確中央到地方體育財權劃分、支出責任，采用法律形式明確中央、地方政府間應承擔財政支出責任，明確各自承擔的資金、項目比例[11]。此外，實現基本公共服務均等化的重要手段之一為轉移支付制度，既要強化省對市、縣專項轉移支付制度，也要讓省最大程度將財力、中央轉移支付資金能落實到基層政府財權中，調整、完善政府轉移支付制度，充分采用財政轉移支付方式，推動農村體育基礎設施建設，提升農村公共體育服務水平。3.3動態調整體育事權財權配置，推進體育公共服務監管與績效評價。事實證明，雖然政府是體育公共服務建設和發展的主導者，但是僅僅依靠政府的力量，不利于體育公共服務均等化的實現，因此，必須動態調整體育事權財權配置。公共體育服務均等化進程與服務供給多元化，在各級政府在公共體育服務供給中事權配置績效實施客觀評價，全面推動公共體育事業的不斷進步。建立科學的供給評價指標體系，建立社會、個人為主體以及公共參與的多元供給評估模式，改變傳統以體育管理部門為主導的單一式評估模式。當然，在評估中也要確保評估透明度，堅持信息公開，完善信息溝通機制，將公民滿意度作為評價標準，注重公民實際體育需求，創建公共體育服務供給事權配置評估制度架構，確保評估體系發揮作用。此外，公共體育服務相關指標中，納入供給覆蓋率、服務指導等作為考察范圍，確定政府的供給主體、對象、內容和監督程序，強化政府體育部門在公共體育服務供給中的監管機制，建立公共體育服務績效評價機制。首先，實現多種途徑下的體育公共服務財政監管。第一，加強體育公共服務財務內部監管。如在體育總局內部成立專門的工作小組或內設機構，專門約束體育公共服務并進行財務監管和考核。在監管的過程中，制定考核評價標準，定期對相關體育公共服務主體進行檢查，對于不符合標準的部門或組織進行整改，同時對于連續表現優異的組織或部門進行激勵。第二，強化社會非營利組織作用，形成第三方財務監管。社會監管一方面能夠配合政府有效的實現監管目的，規范體育公共服務的發展，另一方面還緩解了過往“不管就亂、一管就死”的現象。第三，發動群眾參與到財務監管中。當今社會網絡媒體已經成為社會監管中不可忽視的力量，鼓勵人民群眾參加到體育公共服務的監管中來，通過微信微博兩微一端的方式暢通民眾的意見反饋渠道，及時收集意見建議并進行跟進和解決。其次，為提升體育公共服務效能，建立公共體育服務績效評價機制。發揮各類體育團體、組織等的作用，并建立審計機制，既要考核競技體育指標為權重的基本情況，創建公共體育服務政績考核體系，保證公共體育服務供給的各項工作得到很好落實。

4結語

政府購買體育公共服務對于優化政府財政支出結構、豐富群眾的體育健康生活水平十分重要，有利于讓有限的資源發揮出最大的社會功用。然而在全國范圍內，尤其是在經濟水平相對落后的地區，體育公共服務建設依然非常落后。這就需要我們在今后的工作和研究中給予充分的重視，全面推進政策法規的制定與完善，全面擴大體育公共服務覆蓋范圍，統籌城鄉體育公共服務，不斷完善財政制度，明確政府與市場的地位，保障體育公共服務的健康有序發展。

作者:趙靜 葛超 單位:西南科技大學體育學科部