導(dǎo)語(yǔ)：非法占用農(nóng)用地及司法治理策略一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

摘要：基于對(duì)2003—2014年中國(guó)16個(gè)省份200個(gè)非法占用農(nóng)用地案件的調(diào)查和分析表明：中國(guó)非法占用農(nóng)用地現(xiàn)象并未得到有效控制。其行為主體主要是自然人或單位，其行為特征是為謀取經(jīng)濟(jì)利益將農(nóng)用地非法占為建設(shè)用地等其他用途，以未經(jīng)批準(zhǔn)形式最為常見(jiàn)。其司法治理中主要存在鑒定機(jī)構(gòu)較為混亂、罰金數(shù)額波動(dòng)幅度較大、適用刑罰輔助性措施較少等問(wèn)題。改進(jìn)司法治理重點(diǎn)是加強(qiáng)源頭預(yù)防機(jī)制和專(zhuān)項(xiàng)治理、區(qū)別運(yùn)用相應(yīng)的行政或司法處罰、確保公平鑒定、建立土地限制利用補(bǔ)償金制度。

關(guān)鍵詞：非法占用農(nóng)用地罪；行為特征；司法治理；策略

農(nóng)用地的非法占用和大量毀壞，威脅著人類(lèi)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。規(guī)范農(nóng)用地利用行為，減少因非法占用農(nóng)用地造成的次生環(huán)境問(wèn)題是政府的重要責(zé)任。從1997年的“非法占用耕地罪”到2001年刑法修正案(二)的“非法占用農(nóng)用地罪”，有效地阻止了對(duì)土地、林地、草原等農(nóng)用地的破壞行為。然而，目前對(duì)非法占用農(nóng)用地罪的研究仍多限理論層面，專(zhuān)門(mén)針對(duì)非法占用農(nóng)用地刑事案件的實(shí)證研究較為缺乏。而且，少量實(shí)證研究層面的研究?jī)H限于行政機(jī)關(guān)人員或者司法工作人員對(duì)經(jīng)辦案件的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，存在覆蓋地域小、樣本數(shù)量少、代表性不夠等問(wèn)題。為此，筆者擬以中國(guó)16個(gè)省(市、區(qū))2003—2014年間200份非法占用農(nóng)用地罪案件的判決書(shū)為樣本①，對(duì)非法占用農(nóng)用地案件的整體情況與司法適用現(xiàn)狀進(jìn)行分析，從而為預(yù)防和懲治非法占用農(nóng)用地犯罪行為提出立法和司法方面具體的可操作性建議。

一、非法占用農(nóng)用地的主體及其行為特征

200個(gè)非法占用農(nóng)用地案件樣本囊括貴州、河南、四川等16個(gè)省份，涵蓋2003—2014共12個(gè)年份，案件數(shù)量在2009年達(dá)到高峰，隨后迅速減少，但自2011年以后，數(shù)量又開(kāi)始往高處爬升。這種波浪式發(fā)展態(tài)勢(shì)表明非法占用農(nóng)用地的行為并未得到有效控制。案件發(fā)生地排名前五位的是河南、四川、陜西、貴州和湖南，共占總案件的78%，其中僅河南就占24%，與其人口稠密、土地需求較大有關(guān)。就西南地區(qū)的省份來(lái)看，云南、貴州、四川三省案件高達(dá)72件，占總案件的36%。這與其山地眾多、森林資源豐富有關(guān)。河南與陜西的案件高達(dá)79件，占總案件的39.5%，與當(dāng)?shù)刎S富的煤礦資源密不可分。

1．犯罪行為主體與對(duì)象

被告人主要分為三種類(lèi)型：年滿(mǎn)16周歲并具有刑事責(zé)任能力的自然人(主要為農(nóng)民)、單位(法定代表人、項(xiàng)目直接負(fù)責(zé)人)、村民委員會(huì)。200個(gè)非法占用農(nóng)用地案件中，自然人犯罪有179件，占89.5%。單位犯罪有21件，占10.5%。以村民委員會(huì)為被告的案件有4件。根據(jù)《土地管理法》第四條第三款的規(guī)定，農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。從統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果來(lái)看，200個(gè)樣本案件中未發(fā)現(xiàn)農(nóng)田水利用地和養(yǎng)殖水面被非法占用的案件，只有耕地、林地和草地成為非法占用農(nóng)用地罪的犯罪對(duì)象，其中，有非法占用林地案件109件、非法占用耕地案件86件、非法占用草地案件5件。非法占用林地和耕地，占全部案件的97.5%，是非法占用農(nóng)用地犯罪行為的主要對(duì)象。另外，在非法占用耕地的案件中，有36個(gè)案件基本農(nóng)田被非法占用，占該類(lèi)別案件的42.86%。由此可見(jiàn)，盡管中國(guó)土地行政和刑事立法對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)制定了嚴(yán)格的法律政策，但非法占用基本農(nóng)田現(xiàn)象仍然比較普遍。

2．犯罪行為類(lèi)型與原因

非法占用農(nóng)用地行為可以歸為三種基本類(lèi)型：其一是將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，如建廠、建房、建設(shè)水電站等；在農(nóng)用地上進(jìn)行礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)，如采礦、采砂等也可認(rèn)為是轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。其二是將耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，如開(kāi)墾林地、挖塘養(yǎng)魚(yú)等。其三，轉(zhuǎn)為其他用途，如毀壞、堆放、取土等，使農(nóng)用地?zé)o法進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地案件有118件，占59%；轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的案件有55件，占27.5%；轉(zhuǎn)為其他用途的有27件，占13.5%，農(nóng)用地以各種變相形式轉(zhuǎn)為建設(shè)用地現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。為謀取經(jīng)濟(jì)利益而非法占用農(nóng)用地的案件共180件，占總數(shù)的90%。非法占用農(nóng)用地罪的犯罪原因主要是直接利用農(nóng)用地自身價(jià)值或其內(nèi)含價(jià)值，短期內(nèi)取得巨大收益?！耙苑欠ㄕ加棉r(nóng)用地為代價(jià)可以獲取成本的節(jié)省，農(nóng)用地的自身價(jià)值與其內(nèi)部財(cái)產(chǎn)性利益大?！盵1]尤其是森林、礦產(chǎn)資源豐富的省份，無(wú)需較多經(jīng)濟(jì)投入，就可以開(kāi)采煤、錳等資源，短時(shí)間內(nèi)即可牟利，經(jīng)濟(jì)效益高。村民委員出于“政績(jī)”動(dòng)機(jī)，為避免集體土地閑置，將土地出租獲得經(jīng)濟(jì)價(jià)值，將所獲收益分給成員。部分農(nóng)民和防護(hù)林管理人員“貪圖眼前利益，法律意識(shí)淡薄”，為了增添收入，進(jìn)行墾荒或?qū)⒘帜究撤ズ蠼ㄔ旆课莼蚋姆N經(jīng)濟(jì)作物，非法占用農(nóng)用地以獲取不當(dāng)收益。

二、非法占用農(nóng)地行為司法治理與缺失

從案件審判的角度出發(fā)，將200個(gè)非法占用農(nóng)用地案件相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和具體審判實(shí)踐與環(huán)境法、刑法的相關(guān)理論相結(jié)合，從犯罪事實(shí)認(rèn)定、刑罰適用(法律適用和量刑)兩方面對(duì)非法占用農(nóng)用地刑事案件審理中的具體問(wèn)題進(jìn)行研究分析。

1．犯罪事實(shí)認(rèn)定及其缺失

對(duì)非法占用農(nóng)用地的認(rèn)定，可以從“非法占用耕地、林地等農(nóng)用地”和“造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞”兩方面的犯罪事實(shí)進(jìn)行分析。對(duì)“非法占用耕地、林地等農(nóng)用地”的認(rèn)定，司法解釋并未明確規(guī)定。理論界關(guān)于“非法占用”存在理解上的分歧。有學(xué)者認(rèn)為，“非法占用農(nóng)用地，是指未經(jīng)審批、登記、核發(fā)證書(shū)、確認(rèn)土地使用權(quán)等法律規(guī)定的程序，或者使用欺詐等不正當(dāng)手段取得使用權(quán)等，違反土地利用的總體規(guī)劃或者計(jì)劃，擅自占用耕地、林地等農(nóng)用地的行為?！盵2]一般認(rèn)為應(yīng)包括三種形式：未經(jīng)批準(zhǔn)而擅自占用農(nóng)用地；少批而多占(即不按批準(zhǔn)或超過(guò)批準(zhǔn))用農(nóng)用地；以欺騙手段騙取批準(zhǔn)農(nóng)用地。在200個(gè)非法占用農(nóng)用地案件中，少占多用有4件，欺騙手段有1件，未經(jīng)批準(zhǔn)形式最為常見(jiàn)，占案件數(shù)量的97.5%。其原因主要有以下幾點(diǎn)：一是缺乏法律意識(shí)，在不知土地的占用需要批準(zhǔn)的情況下犯罪。二是農(nóng)用地之間沒(méi)有明確標(biāo)識(shí)，只能根據(jù)外觀或者傳統(tǒng)的利用方式判斷農(nóng)用地的性質(zhì)。三是在招商引資、招標(biāo)背景下，相應(yīng)的批準(zhǔn)手續(xù)默認(rèn)由村委會(huì)或鄉(xiāng)政府代為辦理。四是相關(guān)部門(mén)監(jiān)督辦理批準(zhǔn)手續(xù)的工作不到位，導(dǎo)致非法占用農(nóng)用地行為的長(zhǎng)期存在。另外，社會(huì)歷史原因致使地域性未經(jīng)批準(zhǔn)而非法占用農(nóng)用地的行為盛行。需要注意的是，“處于辦理手續(xù)過(guò)程中”在司法實(shí)務(wù)中也被視為未經(jīng)批準(zhǔn)。這是因?yàn)榉欠ㄕ加棉r(nóng)用地罪的一個(gè)顯著特征，就是該行為的行政違法性。只要未完全辦理占用農(nóng)用地手續(xù)而先行施工的行為，就符合非法占用農(nóng)用地罪的構(gòu)成要件。因此，對(duì)于農(nóng)用地性質(zhì)的判斷，應(yīng)該先以土地登記為準(zhǔn)，登記不明時(shí)，應(yīng)以實(shí)際的狀況進(jìn)行認(rèn)定。對(duì)“造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞”的認(rèn)定，相關(guān)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定情況如表1所示：關(guān)于農(nóng)用地的三個(gè)司法解釋?zhuān)謩e對(duì)“造成耕地大量毀壞”、“造成林地大量毀壞”、“造成草原大量毀壞”的認(rèn)定進(jìn)行了規(guī)定。盡管三者關(guān)于“大量毀壞”的認(rèn)定上略有區(qū)別，但都將造成耕地、林地和草原種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染作為認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)。然而，在司法實(shí)踐中如何認(rèn)定耕地、林地或草原遭到“嚴(yán)重毀壞或嚴(yán)重污染”，既沒(méi)有規(guī)定相關(guān)的鑒定機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有規(guī)定鑒定的標(biāo)準(zhǔn)和鑒定的程序?？梢钥闯觯?00個(gè)案件樣本中，125個(gè)案件裁判文書(shū)中明確指出了鑒定機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)，但涉及鑒定機(jī)構(gòu)眾多,主要鑒定機(jī)構(gòu)有國(guó)土資源局、林業(yè)局、林業(yè)調(diào)查規(guī)劃隊(duì)、林業(yè)司法鑒定中心；其中鑒定土地毀壞程度的機(jī)構(gòu)有農(nóng)業(yè)保護(hù)監(jiān)測(cè)站、土壤肥料研究所、農(nóng)業(yè)局等。其中有2件關(guān)于國(guó)土資源局是否享有鑒定資質(zhì)爭(zhēng)議的案件。爭(zhēng)議較大的是鑒定機(jī)構(gòu)是否享有鑒定資質(zhì)、鑒定報(bào)告是否符合鑒定的標(biāo)準(zhǔn)和鑒定的程序、鑒定報(bào)告的認(rèn)可度等。首先，依據(jù)《關(guān)于國(guó)土資源行政主管部門(mén)移送涉嫌國(guó)土資源犯罪案件的若干意見(jiàn)》的規(guī)定，國(guó)土資源局享有指派工作人員對(duì)毀損的耕地進(jìn)行勘測(cè)后作出鑒定意見(jiàn)書(shū)的資質(zhì)。其次，《非法占用耕地造成種植條件嚴(yán)重毀壞認(rèn)定辦法》進(jìn)一步明確國(guó)土資源行政主管部門(mén)可以委托專(zhuān)業(yè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測(cè)或者認(rèn)定，但專(zhuān)業(yè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)并沒(méi)有相應(yīng)名錄，認(rèn)定報(bào)告只需國(guó)土部門(mén)的認(rèn)可，缺乏相關(guān)監(jiān)督。再次，《辦法》雖確定了地面硬化、耕作層破壞兩種毀壞類(lèi)型以及不能用于涉及人體健康的農(nóng)作物種植的嚴(yán)重污染的類(lèi)型，但存在“對(duì)于三種類(lèi)型的具體定義、類(lèi)型判斷沒(méi)有明釋?zhuān)粴某潭葲](méi)有進(jìn)一步細(xì)分，即沒(méi)有毀壞的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；耕地的恢復(fù)成本和恢復(fù)難易程度沒(méi)有考慮其中；不同質(zhì)量的耕地沒(méi)有區(qū)別對(duì)待等缺陷?！盵3]此外，對(duì)于耕地毀壞的認(rèn)定設(shè)置了前提條件，即必須非法占用耕地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，且達(dá)到了法定的面積才會(huì)進(jìn)行認(rèn)定。若是合法占用的情況如何處理，并未提及，是另一缺陷。

2．刑罰適用及其缺失

在200個(gè)非法占用農(nóng)用地案件中，一審案件有194件，占總案件的97%；上訴案件有6件，占案件總量的3%，并且無(wú)再審案件。上訴案件維持原判有4件，占上訴案件的2%。2個(gè)改判案件均因量刑過(guò)重提起上訴，法院在綜合考慮被告人犯罪情節(jié)后，改判適用緩刑或者減少罰金。表明非法占用農(nóng)用地上訴率低，再審率為0，案件審判質(zhì)量較高。在200個(gè)樣本案件中，有189個(gè)案件被告被判處有期徒刑，占樣本總量的71.59%；28個(gè)案件被告被判處拘役，占樣本總量的10.61%。司法實(shí)踐中，由于非法占用農(nóng)用地并造成農(nóng)用地嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染，一般情況下，土地恢復(fù)費(fèi)用往往較高，所以大多數(shù)案件的被告人被判處有期徒刑。非法占用農(nóng)用地案件中有259個(gè)被告人被處以罰金，占被告人總數(shù)的98.11%。換言之，除免于刑罰的5個(gè)被告人，其他被告人都被科處了罰金。有42個(gè)被告人被單處罰金，占被處以罰金刑被告人總量的16.22%。有217個(gè)被告人被并處罰金，占處以罰金刑被告人總量的83.78%。從樣本案件量刑情況看，判處的罰金數(shù)額波動(dòng)幅度較大，最低為1000元，最高達(dá)700000元。各地的裁判標(biāo)準(zhǔn)仍有較大差距，在犯罪情節(jié)基本相同的情況下，被告人被判處的刑罰存在較大差異。這是因?yàn)樾谭ㄖ皇腔\統(tǒng)規(guī)定“并處或單處罰金”，并沒(méi)有確定罰金數(shù)額，實(shí)務(wù)中罰金刑的判處主要依靠法官進(jìn)行自由裁量，但這種無(wú)限額罰金制度既缺乏可操作性，也極易造成法官量刑的不統(tǒng)一。非法占用農(nóng)用地案件被告人普遍認(rèn)罪態(tài)度較好，能夠坦白交代，認(rèn)識(shí)到自己行為的社會(huì)危害性，有悔罪表現(xiàn)，并且絕大部分被告人為初犯。在264個(gè)被告人中，共有19人有自首情節(jié)。在量刑情節(jié)上，非法占用農(nóng)用地罪有一些有別于其他犯罪的情節(jié)，如積極賠償生態(tài)修復(fù)費(fèi)、能主動(dòng)將毀壞農(nóng)田予以復(fù)耕、積極預(yù)交賠償款等等。在司法實(shí)踐中，根據(jù)刑法規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)將一種農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N農(nóng)用地同樣可能構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，這種非法占用的情形是否可以作為一種量刑情節(jié)，司法實(shí)踐還不統(tǒng)一。筆者認(rèn)為，在目前的制度背景下，此類(lèi)情節(jié)應(yīng)當(dāng)被視為量刑情節(jié)予以考慮。針對(duì)環(huán)境刑事犯罪，存在旨在恢復(fù)被犯罪行為破壞的環(huán)境資源的非刑罰處置措施，即環(huán)境刑罰輔助措施。在司法實(shí)踐中，非法占用農(nóng)用地罪的刑罰輔助性措施主要是以恢復(fù)土地原狀、種植林木等方式賠償受害單位損失。在判決中通常會(huì)明確被告人在某個(gè)時(shí)間之前，完成土地的恢復(fù)、林木的種植等，但對(duì)于驗(yàn)收單位、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收時(shí)間等沒(méi)有明確。另外，刑罰輔助性措施的執(zhí)行與刑罰的執(zhí)行之間如何銜接，也存在一些問(wèn)題。如馬某非法占用農(nóng)用地罪案件中，要求被告在刑滿(mǎn)釋放后三年內(nèi)以種植林木的方式，賠償因非法占用農(nóng)用地行為給受害單位造成的損失。這樣判決的合理性值得商榷。從目前的刑事司法實(shí)踐看，對(duì)非法占用農(nóng)用地犯罪人判處的刑罰以主刑為主，法院適用刑罰輔助性措施的運(yùn)用較少，判處的罰金數(shù)額波動(dòng)幅度較大，需要對(duì)自由刑量刑幅度、量刑標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步研究從而規(guī)范法院裁量行為，保證量刑均衡，維護(hù)司法統(tǒng)一。如何在非法占用農(nóng)用地刑事案件中合理運(yùn)用刑罰輔助性措施仍將是今后需要繼續(xù)研究的課題。

三、非法占用農(nóng)地行為司法治理的優(yōu)化

農(nóng)用地的保護(hù)關(guān)系到中國(guó)的糧食安全。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)農(nóng)用地實(shí)行特殊保護(hù)，是中國(guó)土地管理的基本政策。將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和其他用途等違法行為規(guī)定嚴(yán)格的刑事責(zé)任，對(duì)于防止建設(shè)規(guī)模的無(wú)序擴(kuò)大、合理開(kāi)發(fā)利用土地、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、維護(hù)糧食安全，等方面具有重要意義。對(duì)非法占用農(nóng)用地的行為，一方面要做好農(nóng)用地保護(hù)政策的法律宣傳，另一方面，要根據(jù)具體行為動(dòng)機(jī)依法依規(guī)進(jìn)行治理。

1．加強(qiáng)源頭預(yù)防機(jī)制和專(zhuān)項(xiàng)治理

首先，非法占用農(nóng)用地罪造成的往往是公共資源的損害，且這些損害長(zhǎng)期才得以修復(fù)，加強(qiáng)對(duì)非法占用農(nóng)用地犯罪相關(guān)的法制宣傳和預(yù)防，才是減少犯罪、保護(hù)農(nóng)用地資源的關(guān)鍵。要加強(qiáng)農(nóng)用地保護(hù)政策的法律宣傳，增強(qiáng)民眾的法制觀念。在農(nóng)用地間設(shè)置明確的界碑與標(biāo)識(shí)也是當(dāng)前預(yù)防占用行為的重要環(huán)節(jié)之一。只有明確了農(nóng)用地的界限，存在明確、可識(shí)的參照物，才能使民眾明確認(rèn)識(shí)農(nóng)用地的性質(zhì)并更好地予以保護(hù)。其次，非法占用農(nóng)用地案件不僅多發(fā)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后、資源豐富的邊陲地區(qū)，也常發(fā)生于人口數(shù)量眾多、土地較少的地區(qū)。根據(jù)不同地區(qū)的不同特點(diǎn)，土地管理部門(mén)及國(guó)土資源部門(mén)等行政機(jī)關(guān)既要做好占用農(nóng)用地的審批工作，又要采取有針對(duì)性的具體措施予以監(jiān)管，如做好土地占用的隔離線等，及時(shí)遏制非法占用農(nóng)用地的行為。既要預(yù)防，又要監(jiān)管，雙管齊下，才能從源頭上減少非法占用農(nóng)用地的行為。

2．區(qū)別運(yùn)用相應(yīng)的行政或司法處罰

當(dāng)前，出于謀取經(jīng)濟(jì)利益的動(dòng)機(jī)，以各種變相的形式將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，只有加強(qiáng)對(duì)非法占用農(nóng)用地的法律規(guī)制和司法處罰，方能筑牢糧食安全的最后防線。不過(guò)，就200個(gè)非法占用農(nóng)用地的樣本而言，有些案例是否需要規(guī)定刑事責(zé)任予以規(guī)范，值得進(jìn)一步研究。根據(jù)現(xiàn)行立法，未經(jīng)批準(zhǔn)將一種農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N農(nóng)用地同樣構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，但是，有49例案件是農(nóng)民將一些荒蕪的林地開(kāi)墾為農(nóng)地，在多數(shù)情況下，屬于土地資源的合理開(kāi)發(fā)利用行為，如果僅僅因?yàn)槲崔k理行政審批手續(xù)而被法院認(rèn)定為非法占用農(nóng)用地罪，雖然在法律適用上是正確的，但是從法律效果來(lái)看，將此類(lèi)行為認(rèn)定為有罪，確有與非法占用農(nóng)用罪立法原意相悖之嫌。而對(duì)超過(guò)土地使用權(quán)的使用期限而未辦理繼續(xù)使用農(nóng)用地手續(xù)的2個(gè)案件，是否屬于刑法第三百四十二條所規(guī)定非法占用農(nóng)用地的形式，值得研究。未辦理相關(guān)的繼續(xù)使用農(nóng)用地手續(xù)，只是違反了相關(guān)行政管理法律法規(guī)，如繼續(xù)按原用途使用農(nóng)地，不能被認(rèn)定為“改變被占用土地用途”，因而不符合非法占用農(nóng)用地罪的犯罪構(gòu)成。另外，非法占用農(nóng)用地罪中的閑置農(nóng)用地問(wèn)題，涉及到對(duì)農(nóng)用地的解釋。因?yàn)檫\(yùn)用實(shí)質(zhì)解釋方法，長(zhǎng)期被閑置的規(guī)劃中的耕地，并不完全屬于刑法中的耕地。當(dāng)農(nóng)用地的非法占用達(dá)到數(shù)量的定量值以上，并造成其嚴(yán)重毀壞或嚴(yán)重污染時(shí)，刑法所保護(hù)的法益才受侵犯，此時(shí)刑法才會(huì)介入。諸如4個(gè)案例中村委會(huì)為避免農(nóng)用地閑置而開(kāi)發(fā)利用土地資源但未履行相關(guān)行政審批手續(xù)的行為侵犯的僅是行政管理秩序，不應(yīng)該被認(rèn)定為犯罪。為村民做好事、謀福利的村委會(huì)，卻要承擔(dān)刑事責(zé)任，雖合法卻不盡合理，而出租土地坐享租金的村民卻因土地?cái)?shù)量不夠不會(huì)受到懲罰，導(dǎo)致農(nóng)用地的保護(hù)出現(xiàn)法不責(zé)眾的尷尬現(xiàn)實(shí)。此類(lèi)案件反映出農(nóng)用地管理制度仍存在悖論：農(nóng)用地可以被長(zhǎng)期閑置，為避免農(nóng)用地閑置而開(kāi)發(fā)利用土地資源的行為卻可能構(gòu)成刑事犯罪。在現(xiàn)行的制度背景下，法院應(yīng)將這種非法占用的情形作為一種量刑情節(jié)予以考慮。在未侵害環(huán)境公益的情形下，需要進(jìn)一步研究此類(lèi)行為不入罪的可能性和必要性。在司法處罰方面，法院對(duì)刑罰輔助性措施的運(yùn)用較少，判處的罰金數(shù)額波動(dòng)幅度較大，需要對(duì)自由刑量刑幅度、量刑標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步研究從而規(guī)范法院裁量行為，完善刑罰體系，保證量刑均衡，維護(hù)司法統(tǒng)一。在刑罰設(shè)置上，非法占用農(nóng)用地罪的法定最高刑僅為5年，與可能造成的危害后果不相適應(yīng)，因此，應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的量刑幅度進(jìn)行完善，并根據(jù)罪行相適應(yīng)的刑法原則準(zhǔn)確定罪量刑。在罰金刑的設(shè)置上，目前適用的無(wú)限額罰金制，使得罰金刑的判處陷入量刑不統(tǒng)一、操作性不強(qiáng)的窘境。罰金的多少如何與非法占用農(nóng)用地的數(shù)量掛鉤，是不是可以出現(xiàn)一種裁量基準(zhǔn)，給予法官在適用罰金上相應(yīng)指導(dǎo)建議，以對(duì)罰金數(shù)額進(jìn)行一定程度的明確，從而公正公平地適用罰金刑。

3．確保非法占用農(nóng)用地的公平鑒定

非法占用農(nóng)用地導(dǎo)致的農(nóng)用地毀壞和污染鑒定對(duì)法院的判定至關(guān)重要。正規(guī)的司法鑒定機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)的鑒定人員、規(guī)范的鑒定程序和科學(xué)的鑒定方法，是非法占用農(nóng)用地刑事案件立案追訴和定罪量刑的基礎(chǔ)與技術(shù)保障。而在實(shí)踐中，農(nóng)用地毀壞鑒定的法律規(guī)定并不完善，法律供給不足，缺乏具體且可操作的農(nóng)用地毀壞鑒定評(píng)估技術(shù)規(guī)范和管理機(jī)制，鑒定機(jī)構(gòu)資質(zhì)混亂[4]且缺乏第三方的監(jiān)督機(jī)制，缺乏統(tǒng)一的國(guó)家級(jí)鑒定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各地相應(yīng)的鑒定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范，致使農(nóng)用地毀壞造成的經(jīng)濟(jì)損失難以量化，生態(tài)效益的損壞更是難以認(rèn)定。因此，為更好地指導(dǎo)司法實(shí)踐，應(yīng)進(jìn)一步出臺(tái)相應(yīng)司法解釋?zhuān)瑢?duì)統(tǒng)一的國(guó)家級(jí)鑒定標(biāo)準(zhǔn)、鑒定機(jī)構(gòu)資質(zhì)、鑒定程序等問(wèn)題一一明確，并設(shè)置相應(yīng)的第三方監(jiān)督國(guó)土資源部門(mén)的認(rèn)定行為。對(duì)于耕地毀壞的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該將耕地的質(zhì)量、耕地恢復(fù)的難易度和成本考慮在內(nèi)確立毀壞的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，從而區(qū)別對(duì)待不同質(zhì)量的耕地，確保司法鑒定“有法可依”，保證司法的統(tǒng)一，從而確保鑒定結(jié)果的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，減少實(shí)務(wù)中對(duì)鑒定結(jié)果的爭(zhēng)議。

4．建立土地限制利用補(bǔ)償金制度

農(nóng)用地保護(hù)更大程度上涉及的是公益的保護(hù)，而利用農(nóng)用地產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益屬于私益。為了公益而限制土地利用，從正當(dāng)性上看，應(yīng)給予一定的補(bǔ)償。如對(duì)于集體所有的土地，可以通過(guò)給予一定的集體土地限制利用的補(bǔ)償金，村民委員會(huì)便不會(huì)因?yàn)樗^“政績(jī)”，為了使集體土地不被閑置，為村民謀取利益而冒險(xiǎn)犯案。而在有一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)那闆r下，再非法利用當(dāng)屬法律意識(shí)問(wèn)題。

作者:晉海 胡漫漫 單位:河海大學(xué)法學(xué)院

參考文獻(xiàn)：

[1]蔣蘭香，吳鵬飛，唐銀亮．環(huán)境刑法的效率分析[M]．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2011：214-265．

[2]馮軍，李永偉．破壞環(huán)境資源保護(hù)罪研究[M]．北京：科學(xué)出版社，2012：151-165．

[3]安海嬌．對(duì)非法占用農(nóng)用地罪中破壞耕地程度的探討[J]．農(nóng)業(yè)科技與裝備，2013，4(4)：17-18．

[4]劉鑒強(qiáng)．中國(guó)環(huán)境發(fā)展報(bào)告(2014)[M]．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014：164-177．